關于渾南區灰色規劃區內項目如何核發建設規劃許可證研究

郭琦

摘要：伴隨著沈陽市城鄉區域統籌發展的背景，渾南區灰色規劃區隨著誕生，面臨著該區域內應該編制何種規劃，核發哪類建設規劃許可證急待解決。本文結合該區域的歷史成因、屬性特點，分別從城市規劃體系和鄉村規劃體系角度出發，探索出一條適宜渾南區灰色規劃區的規劃方向，從而指導不同項目的許可證核發。

關鍵詞：灰色規劃區;建設規劃許可證

一、研究源起：

由于南嶺村的祥瑞工業園項目（土地證集體土地，企業類別為鄉鎮企業）位于城市中心城區范圍線內、段家村10畝地項目（預征為國有用地）與城市中心城區范圍線交錯而導致核發工程規劃許可證工作停滯。

二、研究對象、形成原因、深度思考：

（一）研究對象

1.渾南區灰色規劃區——原鄉村用地中因城市擴張導致一部分納入到中心城區范圍線內的鄉、村集聚區，它是沈陽市中心城市范圍線東南區段和城市空間增長邊界共同圍合的區域。它與城中村不是一個概念，城中村可理解為地處城市中的以集體用地為主的一類具備城市屬性的村莊，而灰色規劃區灰色規劃區內的村莊雖具備雙重屬性，但更傾向于鄉村屬性，因為其本質上還是村的概念。

2.渾南區灰色規劃區涉及的街道

渾南區灰色規劃區主要涉及的街道為李相街道、營城子街道、桃仙街道及滿堂街道，以上街道均與中心城區范圍線犬牙交錯，其中李相街道的南嶺村就是一個典型代表（南嶺村全部位于城中村）。而同為李相街道的段家村就是一個特例（段家村部分位于城中村）。

（二）形成原因

灰色規劃區在城鄉規劃統籌發展背景下，伴隨著城市中心城區范圍的不斷擴張而產生的。

2017年國務院批復的《沈陽市城市總體規劃》（2011-2020年）確定的中心城區面積1353平方公里，而《沈陽市城市總體規劃》（1996-2010年）確定的中心城區面積1220平方公里，兩版總體規劃面積差值133平方公里即灰色規劃區面積。

三、研究目的

灰色規劃區如何實施規劃編制、項目如何核發建設工程規劃許可證，在城鄉規劃法中未予以明確，對該區域的規劃編制工作急需探索出一個方向，進而作為核發工程規劃許可證的法定依據。

在該區域內如何結合項目自身的土地屬性（國有、集體）、建設類別（鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設的，建設單位、經營性企業）及在土地利用規劃中所屬的地域類別（允許、有條件、限制、禁止）核發工程規劃許可證。

四、 研究思路

（一）灰色規劃區大洗牌

根據沈陽市實用性村莊規劃編制導則，灰色規劃區在規劃編制前，首先應結合城市發展要求，根據不同村莊的發展現狀、區位條件、資源稟賦等，將村莊分為集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護類村莊、搬遷撤并類村莊，從而對城中村內現有的村莊進行大洗牌。對于搬遷撤并類村莊要重點考慮，因為搬遷撤并類村莊是四種類型中唯一一個在大洗牌的過程中村莊邊界發生了變化，因此，應在重新洗牌后重新界定范圍，以為日后地處這類區域內未來想要核發工程規劃許可證的項目是否可行做出判斷。

（二）城中村編制規劃方向

灰色規劃區具有雙重屬性，既具有城市規劃屬性又具有鄉村規劃屬性，因該區域內城鄉規劃法未對其規劃編制做出明確，但是又不能因為它的特殊性無人研究，從而限制城市發展。再這樣嚴峻地形勢下，規劃編制工作不妨結合其雙重屬性進行大膽嘗試。

1、傾向于城市屬性，納入到城市總體規劃中，完善地區詳細規劃編制。

2、傾向于鄉村屬性，編制鄉村規劃。

（三） 兩種規劃差異分析

1、對城市建設用地指標的影響角度分析

根據《總體規劃》，規劃2020年中心城區常住人口規模725萬人，城市建設用地面積為720平方公里，人均建設用地99.3平方米，在編制以上指標時并未將灰色規劃區的城市規模指標考慮進去，簡單地說，灰色規劃區如果編制城市控詳規劃，則占用城市建設用地指標，結果就是導致《總體規劃》中城市規模指標超標，有違上位規劃;但如果編制鄉村規劃，對于鄉村則占用鄉村建設用地指標，而鄉村用地建設指標不受限制是可操作的。

2、編制階段及報批程序角度分析

灰色規劃區納入城市規劃編制范疇，經過區域內的村莊大洗牌，如牽涉到重大的交通設施及市政基礎設施、生態系統和空間管制等發生重大調整，原城市總體規劃相應也要修編。由于規劃修編工作包括城市總體規劃及城市控詳規劃兩個階段，因此報批程序復雜歷時較長。

灰色規劃區納入鄉村規劃編制范疇，經村民會議或者村民代表會議討論同意后上報審批即可。規劃編制工作僅鄉村規劃一個階段，報批程序簡單歷時較短。

3、核發規劃許可證角度分析

灰色規劃區內項目規劃許可證核發的類別與其所屬的土地屬性、納入何種規劃編制范疇均有直接關系。對于國有土地內的項目，無論納入城市或鄉村規劃編制范疇中，均應核發《建設工程規劃許可證》。而用于集體生產生活的集體土地內的項目，則有所區別，即納入城市規劃編制范疇中應核發《建設工程規劃許可證》，納入鄉村規劃編制范疇中核發《鄉村建設規劃許可證》。

4、對核發工程許可證的用地范圍影響的角度

灰色規劃區納入城市規劃編制范疇，有條件建設區可以調整為允許建設區，而限制建設區不可調為允許建設區。

灰色規劃區納入鄉村規劃編制范疇，有條件建設區和限制建設區建設區均可調為允許建設區。

以祥瑞工業園為例，土地證內土地大部分位于允許建設區內，僅少部分為限制建設區，若其上位規劃為控詳規劃，下一步核發建設工程規劃許可證的用地范圍只能是土地證內允許建設區范圍，必然與現有土地使用范圍不一致;若上位規劃為村莊規劃，下一步核發城鄉建設工程規劃許可證的用地范圍可以通過將部分土地證內的限制建設區和土地證外的允許建設區用地等量置換，使得核發的工程規劃許可證范圍和土地證范圍一致。

五、結語

（一）規劃編制

通過以上分析，渾南區灰色規劃區適宜編制鄉村規劃，因為鄉村規劃的編制程序簡單，報批時限短，在建設用地管制分區調整方面相對靈活更有優勢。

（二）核發許可證

渾南區灰色規劃區納入鄉村規劃編制范圍內，祥瑞工業園項目土地性質為集體土地，企業性質為鄉鎮企業，應核發《鄉村建設規劃許可證》;段家村內10畝地項目土地性質轉為國有土地后應核發《建設工程規劃許可證》。

參考文獻：

[1]《中華人民共和國城鄉規劃法》

[2]《沈陽市渾南區土地利用總體規劃（2006-2020年）調整方案》

[3]《沈陽市城市總體規劃》（2011-2020年）

[4]《沈陽市實用性村莊規劃編制導則》