批而未供土地處置及后續(xù)動態(tài)監(jiān)管研究

蘇銀量

摘要：“批而未供”問題隨著土地資源利用的不斷增加，在近些年土地節(jié)約集約利用問題矛盾中被不斷引發(fā)出來。由于“批而未供”問題的成因具有復(fù)雜多樣的特點，加之與地方土地供應(yīng)的市場需求之間存在著較大的矛盾，使得該問題在治理過程中有較多的弊病問題，本分從技術(shù)、操作、創(chuàng)新層面上提出了一些解決辦法和思路

關(guān)鍵詞：“批而未供”內(nèi)涵和成因;處治方式與效果;動態(tài)監(jiān)管

土地節(jié)約集約利用是生態(tài)文明建設(shè)的根本之策，是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、推動高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視土地節(jié)約集約利用，對大力推進節(jié)約集約用地提出了新要求，國家部委及地方政府亦相繼出臺相關(guān)配套政策意見，積極采取措施推進土地節(jié)約集約利用，且取得積極進展，但是，土地粗放利用狀況沒有根本改變，建設(shè)用地低效閑置現(xiàn)象仍較普遍，導(dǎo)致資源約束日益趨緊。批而未供土地處置作為推進土地節(jié)約集約利用的重要抓手，亟待有效發(fā)力，以土地利用方式轉(zhuǎn)變推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。

一、批而未供土地內(nèi)涵及具體成因分析

批而未供土地是指國務(wù)院和省級人民政府已經(jīng)批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地，由于各種影響因素導(dǎo)致未實際使用或者投入開發(fā)建設(shè)。造成這種狀況的原因可能是因為：征地拆遷在用地批準(zhǔn)之后沒有充分落實，達不到供應(yīng)條件;客觀原因?qū)е马椖繜o法開展;已供地的未辦相關(guān)手續(xù)，包括一些劃撥用地、公共用地，雖然已經(jīng)供應(yīng)但是仍然按照未供地認定;客觀條件導(dǎo)致供地難以實現(xiàn)等原因。

二、批而未供土地問題的演化

隨著土地供應(yīng)的不斷增加，相關(guān)審批事宜以及土地供應(yīng)矛盾逐漸被放大化，“批而未供”的現(xiàn)狀由之前的零星狀態(tài)發(fā)展為目前的土體供應(yīng)中的一個重要的社會問題。問題事件的不斷增加也不斷演變出了土地資源稀缺與需求量不斷增加的矛盾，地方財政依靠出售土地資源的發(fā)展模式后繼支撐強度不夠，不斷加大的批準(zhǔn)量使得土地供應(yīng)量不能有效的跟進批準(zhǔn)的速度，土地供應(yīng)無法及時有效的提供，隨著時間的不斷累加最終導(dǎo)致了“批而未供”現(xiàn)象的集中體現(xiàn)出來，而在問題的處理上未采用有效的調(diào)整手段，致使超額的指標(biāo)發(fā)放未能有效改善。

三、批而未供土地當(dāng)前的處置方式與效果

（一）相應(yīng)措施

原國土資源部于2014年發(fā)布了《關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》其中一條規(guī)定指出：除了國家規(guī)劃的重點項目建設(shè)和國家推出的重點民生項目，對于近五年平均供地率小于60%的市縣暫停安排新增建設(shè)用地的指標(biāo)，通過限制土地審批來緩解“批而未供”問題的不斷積累，這種方式雖然對“批而未供”的矛盾有一定的緩解作用，但從國家土地利用變更調(diào)查初步結(jié)果測算來看，2017年全國人均城鎮(zhèn)工礦用地約145平方米，遠高于國家標(biāo)準(zhǔn)，“批而未供”土地處置空間仍然較大。

自然資源部于2018 年發(fā)布了《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機制的通知》，

該通知是在之前以土地閑置存量為參考指標(biāo)的建設(shè)用地政策制定的基礎(chǔ)上，又引入了“批而未供”事件總量作為共同的參考指標(biāo)，減少含有較多“批而未供”問題的城市的土地供應(yīng)指標(biāo)，督促城市政府部門積極解決相關(guān)的問題，不斷強化本地區(qū)的政策引導(dǎo)和具體有效手段的出臺。當(dāng)下部分地方政府在這一問題上也出臺了較多針對性的政策措施，部分內(nèi)容為：有的放矢的控制土地資源，嚴格控制耕地資源的浪費，提高土地資源的合理利用率。對于已經(jīng)批準(zhǔn)的土地要督促政府部門的供應(yīng)效率，以指標(biāo)供地的投入率作為工作考核的重要內(nèi)容，減少“批而未用”因為中間流程因素的干擾。對于遲遲得不到解決的“批而未供”相關(guān)的問題土地，采取撤回批文、判為無效指標(biāo)等措施，加快“批而未供”土地的處置落實。

（二）實際效果

從實際運行效果來看，在用地的年度指標(biāo)控制上，無法完全保證需求量與控制量之間和合理匹配，因為對于需求量的控制受到各種外界因素的干擾，在判斷上難免出現(xiàn)偏差，不能從根本上解決“批而未供”的矛盾凸顯。即使有考核機制的加持，政府部門在土地供應(yīng)上依然無法發(fā)揮主導(dǎo)作用，因為土地供應(yīng)畢竟要優(yōu)先于市場的需求。清除無效批準(zhǔn)文件的措施會牽扯到被強制清除方的利益補償問題，這項補償?shù)馁Y金來源不好落實，實際執(zhí)行過程中對各個地方政府的財政壓力較大，另外可以進行清除撤銷的政策適用性的“批而未供”土地項目數(shù)量并不多，無法起到顯著的作用和成效。

四、批而未供土地后續(xù)動態(tài)監(jiān)管建議

（一）技術(shù)層面

通過確定技術(shù)隊伍借助專業(yè)力量梳理“批而未供”項目圖斑，引入高效的大數(shù)據(jù)或者相關(guān)數(shù)據(jù)庫的信息管理手段，對本地區(qū)的“批而未供”項目一一建檔管理，針對各個項目的實際情況進行徹底的分析，整合優(yōu)化，將性質(zhì)矛盾相近的土地項目進行有效的整合，把問題統(tǒng)一化考慮，制定較為確切的解決措施，這樣可以高效的解決“批而未供”現(xiàn)象的一類問題，而不是單一的個別問題，在工作效率上大大的提高。通過有效的技術(shù)手段，將大量的數(shù)據(jù)整合分析后可以明確目前市場的土地供求情況，為土地政策的制定提供了有效的參考。信息管理技術(shù)的應(yīng)用，也可以有效跟蹤每個“批而未供”問題的解決階段。對各個問題的解決程度給予一個準(zhǔn)確的評價和備注信息，比如某個“批而未供”的問題，在其屬性信息欄里，備注好目前該項目的引起的原因，采取的解決措施和政策手段，問題解決的效果情況，問題的主要難點在哪等等，通過信息技術(shù)的輔助，能夠更加清晰的將問題呈現(xiàn)出來，直觀獲得問題的本質(zhì)和面臨的挑戰(zhàn)困難，也將為題集中化、歸類化，可以按照問題的類型尋找解決策略，極大的提高的問題解決的清晰度和解決問題的效率。

（二）操作層面

對出臺解決辦法的有效落實實施和持續(xù)跟進是保證政策有效開展的重要手段。一是要建立分類處置機制。按照土地報批用途管制原則，科學(xué)制定經(jīng)營性用地、工業(yè)用地、公建用地等三大類供地對策措施并抓緊推進;二是要建立快速審批服務(wù)機制。成立審批工作專班，主動跟蹤服務(wù)項目準(zhǔn)入、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護、土地供應(yīng)等環(huán)節(jié)，促進項目快速落實。三是要建立科學(xué)有序供地機制。嚴格執(zhí)行高質(zhì)量發(fā)展土地供應(yīng)政策，規(guī)范供地行為，防止盲目供地，避免造成新的閑置及低效利用土地的發(fā)生，推動土地節(jié)約集約利用。四是要建立問題咨詢導(dǎo)向機制。很多問題的擱置和時間的耽誤常常會因為土地供需雙方之間的信息不對稱或者土地使用者因為對土地政策的理解不到位，耽誤了較多的時間，增加了從獲取使用權(quán)到開始建設(shè)的時限。同時針對“批而未供”土地產(chǎn)生原因，要建立一地一策，明確處置措施和供地計劃，分輕重緩解推進，涉及征遷的抓緊攻堅掃尾，涉及規(guī)劃調(diào)整的抓緊調(diào)整，涉及撤銷批文的抓緊上報處置，切實按照“供、用、盤、撤”四種模式，精準(zhǔn)分類處置到位。

（三）創(chuàng)新層面

各地“批而未供”的導(dǎo)致原因通常比較復(fù)雜，在問題的解決方法上也不能采取一刀切的政策和措施，要根據(jù)問題的具體類型提出具有針性的措施，比如對于除了已經(jīng)開始使用但是未提供的土地之外，其他“批而未供”土地可以暫時化為農(nóng)用地或者荒地對待，在農(nóng)用地或荒地的土地類型上繼續(xù)開發(fā)利用，避免土地的閑置，具體可以通過土地承包給農(nóng)民或者養(yǎng)殖大戶，將土地暫時利用起來，即采取“以用為先”的原則，有效的解決了“批而未供”土地的長期擱置現(xiàn)狀，但是在實際的操作中也要注意保證承包者的利益，可以以合同的形式有效的限制和規(guī)定土地使用的時間。

五、結(jié)語

“批而未供”在我國現(xiàn)階段的土地利用開發(fā)中，所體現(xiàn)出的“批、供、用”方面的矛盾問題越來越突出，已經(jīng)對我國的自然資源利用產(chǎn)生了極大的不利影響。只有在充分了解“批而未供”問題的本質(zhì)之下，開展有效的政策補救措施才能充分解決好我國土地資源在經(jīng)濟發(fā)展過程中的各種矛盾問題，各個部門工作者要充分發(fā)揚新時代的工作精神，把“批而未供”的土地問題的影響從社會上逐漸消除。

參考文獻：

[1] 李厲行：淺談“批而未供”土地處置及后續(xù)動態(tài)監(jiān)管研究[J]，土地科學(xué)，2018。

[2] 姜文鑫：“批而未供”土地的成因以及對策建議[J]，名城繪，2018。