精準扶貧PPP模式應用性研究

張欣

[摘? 要]黨的十八大以來，扶貧工作始終是國家的重點工作之一，探索精準扶貧PPP模式是扶貧工作的創新之舉，既能緩解扶貧資金不足的困境，又能有效提高扶貧工作的效果和質量。但推進精準扶貧PPP模式過程中存在的現實問題逐漸凸顯，制約了PPP模式的效果，影響了扶貧的精準性。因此，及時解決問題、優化模式，提出解決對策，才能推進精準扶貧PPP模式持續助力扶貧工作。

[關鍵詞]精準扶貧;PPP模式;應用價值

[中圖分類號]C91;F283? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2020）09-0075-06

一、精準扶貧PPP模式運行方式

（一）精準扶貧PPP模式的內涵

PPP模式（Public-Private Partnership）是政府與社會資本在基礎設施建設和公共服務領域建立的一種長期合作關系，其中社會資本包含國有企業、民營企業、外商投資企業和混合所有制企業。PPP模式的具體運行方式是由社會資本承擔基礎設施的設計、建設、運營以及維護等工作，并采取“使用者付費”以及必要的“政府付費”實現盈利，政府部門主要負責基礎設施以及公共服務的價格制定和監管，確保公共利益的最大化。[1]PPP模式的核心是鼓勵社會資本參與公共服務領域，從而推動公共服務市場化，在合作中逐漸形成社會資本、政府以及其他參與主體多方受益的格局。精準扶貧PPP模式是扶貧工作的實踐創新，社會資本與政府相結合，共同投入到扶貧項目中。一方面，有利于借助社會資本對資金管理的專業化，增強扶貧資金使用效率;另一方面，積極鼓勵社會資本加入扶貧項目，緩解貧困地區扶貧工作資金不足的困境，助力貧困地區開展精準扶貧工作，提升貧困地區人民生活的水平和質量。由此可見，推進精準扶貧PPP模式具有十分重要的意義，是扶貧工作的創新之舉。

（二）精準扶貧PPP模式的運行流程

精準扶貧PPP模式中政府與社會資本是主要的參與主體，除此之外，貧困戶作為公共服務的直接使用者及付費者，也是精準扶貧PPP模式的參與主體。由于扶貧項目的建設周期長、建設成本高，各主體之間權責關系復雜，從而存在較高的風險，故需要一套完善的運行體系確保精準扶貧PPP模式順利開展。現階段我國各地運行的精準扶貧PPP模式包含四個階段，即項目前期準備階段、中期建設階段、后期運營階段以及收尾移交階段，每個階段都有不同重點的工作，只有確保每個階段萬無一失才能保障項目取得預期效果，才能發揮精準扶貧PPP模式的應有作用。

1.前期準備階段。準備階段是項目的發起階段，由政府提出項目的整體方案和具體內容，邀請專家進行可行性分析，如果通過了可行性分析則可以立項，然后進行公開招標、投標以及簽署合同。在簽署合同后成立項目公司，用于獲得項目貸款。社會資本根據項目的實際情況和預期投資收入目標進行投資，政府則負責制定項目的政策法規、構建風險分擔機制等，為項目的順利開展打牢基礎。

2.中期建設階段。建設階段是項目的關鍵階段，而對項目建設的監督和資金的使用是該環節的重點內容，項目建設的質量直接影響到后期項目的運行與移交。在項目建設階段，社會資本、承包商以及供應商等主體都是項目的執行者和負責人，只有他們之間建立起有效的監管體系才能降低項目風險的發生幾率，確保項目穩定發展。

3.后期運營階段。社會資本參與到扶貧項目中使得該項目具有一定的市場經濟屬性，因此，該項目是否能夠運營直接決定著項目的成敗。政府與社會資本投入了大量的人力、物力與財力，一旦項目無法盈利則會造成社會資本的經濟利益受損，同時也會影響到社會資本后續的跟進投資和其他社會資本參與的積極性。因此，政府需要結合當時實際情況對扶貧項目進行合理定價，確保社會資本的經濟利益有所保障，同時也能為貧困地區提供高性價比的服務。例如，安徽省岳西縣的光伏扶貧PPP項目中社會資本通過運營管理實現盈利，貧困戶也通過政府購買光伏發電獲得收益，實現了社會資本與貧困戶的雙贏。

4.收尾移交階段。當項目的特許經營周期結束后，雙方基于合約進行項目移交，所有移交的內容、形式和標準都要按照法定程序執行。通過對扶貧項目的性能進行評估測試來檢驗是否達到預期建設標準，包括經濟效益標準、建設質量標準、扶貧效果標準等方面，尤其對于貧困戶的脫貧是否產生了直接性影響是決定項目是否能夠達到標準的重要指標之一。如果評估測試沒有達到標準則需要采取相應手段進行維護和調準，確保精準扶貧PPP模式發揮效能。完成移交后政府將回收扶貧項目的經營權、管理權并由政府作為供給主體繼續為貧困地區提供公共服務和公共產品，確保服務的延續性，也標志著精準扶貧PPP模式正式完成了運作流程。

二、精準扶貧PPP模式的應用價值

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時，首次提出了精準扶貧，與此同時，多次強調扶貧開發貴在精準、重在精準，這使得我國的扶貧模式由傳統的普惠性向針對性、專項性扶貧變革。[2]精準扶貧的目的在于調動社會一切可以調動的力量投身于扶貧之中，捋順參與扶貧工作的各主體關系，從而形成扶貧合力，提升扶貧的效率和質量，而精準扶貧PPP模式能夠有效實現社會資本參與到基礎設施建設和民生公共服務建設等領域，構建起風險共擔、利益共享的合作模式，提升精準扶貧的精準性、專業性以及效率性。

（一）有利于緩解各級地方政府的扶貧壓力

改革開放以來，中國經濟發展取得了突飛猛進的進步，伴隨著市場經濟發展水平的提高，社會資本進入民生類基礎設施建設已成為一種必然趨勢，這與以往有了很大的不同。而社會資本參與扶貧項目則是我國扶貧工作的創新之舉。精準扶貧的結果與每一個市場參與主體息息相關，社會資本作為市場經濟主體的重要組成部分也有著積極廣泛參與精準扶貧事業的必要性和責任。因此，通過精準扶貧PPP模式引導社會資本將資金投入到扶貧領域，可借助社會資本的高效性、專業性等優勢提升扶貧工作的質量，緩解各級地方政府財政壓力。但社會資本的本質是逐利的，依然需要政府平衡好社會資本的逐利性和扶貧工作的公益性之間的關系，才能確保精準扶貧PPP模式實現可持續發展。例如，北京市的首農食品集團通過下屬企業峪口禽業與所在地農村合作社共同出資建立了一家合資公司，將合作社的專項扶貧資金注入到合資公司，以市場化運作實現原始資本的積累和增長，從而實現對貧困農戶的長期扶持，有效地解決了政府資金短缺問題，這種以政府資金拉動社會資本的模式讓社會資本更愿意參與其中，從而形成精準扶貧合力。

（二）有利于提升公共服務和產品的供給質量

扶貧是一項長期任務，是一項功在當代、利在千秋的偉大事業。當前，我國的扶貧工作取得了顯著成效，但截至2019年底，仍有551萬人沒有實現脫貧[3]，這些貧困戶都是“老大難”問題，尤其剩余的貧困戶大多數生活在偏遠山區，基礎設施水平和自然條件水平都十分落后。在這些貧困地區，政府是公共物品和服務的供給主體，而經濟條件落后、政府治理水平有限等因素使得社會資本的預期經濟收益存在風險，因此，社會資本參與的積極性不足和信心不足，制約了社會資本進入該領域。

應用精準扶貧PPP模式能夠將社會資本引入貧困地區的基礎公共服務建設領域，有效提升基礎公共服務的水平和質量，改善貧困地區人民生活水平。PPP模式作為一種公共服務供給的重要改革措施，既能夠服務于統籌扶貧各方聯動參與的大扶貧局面，又能夠有重點地解決扶貧地區基礎設施的歷史欠賬，提升公共服務的質量和效率。[4]由此可見，精準扶貧PPP模式提升了公共服務供給效率，為貧困地區帶來更豐富、更優質價廉的公共物品和服務，實現了政府、社會資本與貧困戶等的多方受益。

（三）有利于降低項目運行風險，提升精準扶貧項目成功率

《政府與社會資本合作模式操作指南（試行）》中明確規定：基于風險分配優化、風險收益對等以及風險可控等相關原則，結合政府在風險管理中的能力、項目回報機制以及市場風險管理等相關因素，對政府與社會資本之間進行了合理分配項目風險。[5]精準扶貧領域的基礎設施建設、生態環境保護以及公共服務和產品供給等民生工程都存在風險，政府無法解決所有風險，只有專業人才參與到項目中才能精準應對風險，降低精準扶貧PPP模式運行風險，提升項目的成功率。

在精準扶貧PPP模式運行中存在著多種風險，社會資本所要承擔的風險是商業風險，包括項目的設計、建設、財務以及運行維護等方面，而政府所要承擔的風險包括決策風險、法律風險、政治風險以及社會風險等，但不可抗力所造成的風險需要由社會資本和政府共同承擔。因此，社會資本所具備的先進管理水平使得扶貧項目在前期準備階段更需要借助社會資本的專業化手段實現與市場的對接，通過把好入口關實現精準扶貧的合理布局;而在項目建設階段社會資本的專業性有利于降低建設成本、提升建設質量從而在縮短建設周期的前提下保質保量;而在運營階段需通過構建“利益共享、風險共擔”的長效合作機制，確保運營管理更加科學化、專業化。而政府在正外部性方面發揮著政策保障、法律保護和行政監管等作用，使得項目朝著規范化、制度化的方向發展。由此可見，充分發揮政府和社會資本的優勢提升扶貧項目的成功率，正是精準扶貧PPP模式所要達到的理想預期。

（四）有利于激活貧困地區內生動力，建立長效機制

應用精準扶貧PPP模式是為了將傳統的“輸血式”扶貧轉變為“造血式”扶貧，激活貧困地區人民的內生動力。社會資本的引入使扶貧項目的盈利大大增加，同時縮短了建設周期和運營周期，產業化的扶貧項目拉動了扶貧地方的經濟發展，產生了規模效益，達到了可持續的扶貧效果，尤其在交通、水電、醫療、養老等領域引入精準扶貧PPP模式既提升了貧困地區的基礎設施建設水平，又增加了貧困地區新的經濟增長點，有利于解決當地就業問題。例如，山西省呂梁市的科技精準扶貧馬鈴薯種植活動就是采取PPP模式的精準扶貧項目，培養貧困戶掌握種植和銷售優質馬鈴薯的能力，從而實現脫貧致富。由此可見，基于精準扶貧PPP模式打造的產業化扶貧不僅解決了貧困問題，還激活了貧困地區內生動力，培養了可持續性脫貧能力，從而形成了長效機制。

三、精準扶貧PPP模式運行過程中存在的問題

現階段，精準扶貧PPP模式在扶貧工作中表現出顯著的成效，但在實踐應用精準扶貧PPP模式過程中仍呈現出一些問題，這些問題制約了該模式在扶貧工作中的效果發揮，造成扶貧工作進展緩慢，甚至產生了法律風險、社會風險等一系列消極影響，具體表現為以下幾個方面：

（一）貧困戶對精準扶貧PPP模式接受程度差，參與積極性不高

精準扶貧PPP模式主要集中應用于國家級貧困縣以及分散的貧困地區，由于貧困地區的經濟發展落后以及受教育程度不高，導致人們的思想落后，對新事物接受程度差，在推廣精準扶貧PPP模式過程中群眾參與積極性不高，推廣受到很多阻力。

貧困戶很少受過高等教育，存在因學致貧、因家庭原因放棄學業等情況，有限的教育水平直接影響了他們對于精準扶貧PPP模式的認知。有些人認為扶貧工作就應該由扶貧干部來干，和自己沒有關系，不愿意參與也不想參與，只想“等靠要”，卻不愿意付出。有些人不認可為了推進精準扶貧PPP模式而制定的拆遷安置方案，認為搬家太麻煩，搬家之后自己的土地就沒有了。這些問題都是由于貧困戶的文化水平不高，造成他們對于新政策、新理念認識不足，從而難以順利開展扶貧工作。作為精準扶貧PPP模式的受益者，貧困戶的配合是推進精準扶貧PPP模式的必要前提，如果貧困戶無法成為模式推進的動力反而成為阻力，則會產生對政府的不信任、對扶貧工作抵觸等一系列問題。

（二）政府對精準扶貧PPP模式存在認知誤區

精準扶貧PPP模式中政府和社會資本都是重要的參與主體，尤其是政府扮演著關鍵角色，負責法律、政策以及決策等環節。因此，政府對精準扶貧PPP模式的認知程度影響著項目的成敗，但當前政府對精準扶貧PPP模式并沒有全面、理性、正確地認知。

1.部分地方政府在思想上存在對精準扶貧PPP模式的認知誤區。精準扶貧PPP模式能夠為地方帶來大量的社會資本，既解決了扶貧工作又實現了招商引資。然而，有些地方政府不顧現實情況片面追求投資，搞大工程、大項目，不加限制、不加區分地使用資金，甚至開展一些與貧困地區無關的扶貧項目，例如，在光照不充分的地方開展光伏工程，在風力不充分的地方進行風力發電項目等，從而導致精準扶貧PPP項目出現了項目夭折、爛尾等情況，造成大量的人力物力財力的浪費。由于這些地方政府沒有正確地理解PPP模式對于精準扶貧的作用，從而誤用PPP模式，簡單地將PPP模式等同于融資手段，嚴重影響了社會資本參與扶貧開發的積極性和信心。[6]

2.部分項目推進難度大，主體之間存在理念沖突。精準扶貧類PPP項目通常都是建設周期長、項目內容復雜、項目資金涉及量大、審批流程繁瑣的項目。在項目中不僅涉及到政府，還涉及到其他參與主體，理順權責關系，明確責任主體是一件復雜的事。從當前各地開展的精準扶貧類PPP項目來看，工程量小、周期短、營利性穩定的項目開展較為順利，并已經擁有了豐富的實踐經驗。但建設周期長、資金體量大、營利緩慢的基礎設施建設、生態環境保護類項目則落地慢，社會資本為了降低風險希望盡早將項目移交給政府，政府為了維持運營穩定則希望社會資本繼續承擔項目，雙方在理念上的沖突以及退出機制不完善導致精準扶貧類PPP項目陷入運營困境。

（三）精準扶貧PPP項目存在運行風險

在貧困地區推廣精準扶貧PPP模式會遭受各種阻礙與風險，除了客觀的自然條件制約因素，人為的社會環境因素也影響著精準扶貧PPP模式的順利運行。

1.營商環境風險影響了精準扶貧PPP模式的應用。由于受到貧困地區的營商環境和貧困戶、貧困村分散分布的影響，PPP模式在應用過程中存在多方面障礙，面臨著資金回收難、資金回收周期長等問題，這導致了貧困地區應用精準扶貧PPP模式受到了制約。盡管這種模式能夠為貧困地區帶來大量的資金和技術，但不理想的營商環境和客觀條件導致社會資本對深入參與精準扶貧PPP模式充滿擔憂。

2.政策環境風險影響了精準扶貧PPP模式的應用。一是決策風險。在當前的精準扶貧PPP模式中政府處于主導者的角色，但并不是任何一個地方的政府都對PPP模式運行機制能熟練掌握，因此就會產生某些地方政府對PPP模式不了解而造成項目運行存在風險，使得精準扶貧PPP模式運行過程中可能會產生決策不規范甚至決策失誤的情況，嚴重影響了精準扶貧項目的正常進程，甚至會導致項目夭折。二是信用風險。有些地方政府為了政績而與社會資本簽訂無法兌現的合同，例如，在合同中規定政府補貼金額，但如果地方政府經濟情況不樂觀，則會導致承諾淪為一紙空文，或者下一屆政府并不承認上一屆政府作出的承諾，使得社會資本遭受損失，影響了政府的公信力，造成項目陷入停滯狀態，影響了扶貧工作的整體進程。

四、完善精準扶貧PPP模式的對策

精準扶貧PPP模式在全國得到了廣泛推廣并且取得了良好的效果，但我們也要清醒地認識到，這種模式的應用仍處于初級探索階段，仍存在若干問題需要解決，只有將這些問題妥善解決才能充分釋放精準扶貧PPP模式的效能，全面助力脫貧攻堅。

（一）加強宣傳教育，轉變貧困戶認知

當前精準扶貧PPP模式項目推進緩慢原因在于貧困戶對于PPP模式的認知程度有限，并不知道這種模式會給他們帶來什么樣的好處，因此，政府要做的就是對精準扶貧PPP模式進行大力宣傳，讓更多貧困戶切實體會到此種模式給他們帶來的好處。首先，加強宣傳力度。在村中較為明顯的地方通過展板、黑板、條幅等形式進行宣傳，同時通過村廣播站輔助宣傳PPP扶貧模式的重要性和價值性，對項目的流程、合作方式、預期效果進行全面宣傳，盡可能讓每個貧困戶都了解到精準扶貧PPP模式是什么、怎么運行、怎么做。其次，創新宣傳方式。當地政府應利用好媒體資源，例如報紙、廣播電臺、新媒體平臺等，將最新的扶貧信息以及精準扶貧PPP模式的相關信息向貧困戶推廣，讓他們全方位接觸、認知PPP模式，從而為推廣精準扶貧PPP模式打下堅實基礎。最后，結合貧困戶實際情況強化其對精準扶貧PPP模式的認知。項目的有效運行不僅需要政府方社會資本協同合作，更需要貧困戶的有效配合，要明確貧困戶在精準扶貧PPP模式中的地位，使得貧困戶主動參與其中，主動承擔外部監管的角色，使精準扶貧項目朝著更好的方向發展。

除此之外，當地政府可以通過開設專題培訓班、輸送人才外出學習、參加網絡培訓等方式進行精準扶貧PPP模式的專業人才培養，在人才培養中按比例選取貧困地區的貧困戶成為人才隊伍的一員，彌補貧困戶對精準扶貧PPP模式的認知不足，更好地以農村熟人網絡加強宣傳，助力扶貧項目更快地落地與推廣。

（二）強化政府職能，充分發揮政府在精準扶貧PPP模式中的作用

政府是精準扶貧PPP模式最重要的參與主體，只有政府充分履行好自身職責，才能為推廣精準扶貧PPP模式奠定良好的基礎。

1.強化思想建設，轉變觀念認識。轉變部分地方政府秉持的精準扶貧PPP模式就是融資手段，就是為地方創造GDP的觀念。[7]引導社會資本與貧困地區實際情況相結合，采取適合的模式，例如，在項目識別階段，為社會資本對接貧困戶搭建平臺，確保扶貧工作的精準性，在項目建設和運行過程中，政府要履行好監督職責，防止項目中的社會資本、貧困戶等主體的合法權益受到侵害。只有強化政府的職能，明確政府與社會資本在精準扶貧PPP模式中的權責關系才能更有效發揮好政府效用。

2.強調分類指導，提升精準性。貧困地區的資金有限，精準扶貧PPP模式不能肆意應用，要結合地方政府財政情況，合理利用資源，減少項目運行的風險。因此，地方政府要充分利用貧困地區的優勢資源和優勢條件，以精準扶貧PPP模式培養貧困地區“造血”能力，將項目的盈利與貧困戶自身能力發展建立直接聯系，從而激發貧困戶的參與積極性，真正實現扶貧項目精準扶貧于貧困戶。為了將有限的財政資源充分利用，地方政府要在精準扶貧領域選擇一批具有代表性的項目，從而推進精準扶貧PPP模式在相關領域的應用，再配合政策宣傳和輿論引導，實現知名度和示范效應的擴散，為其他項目落實產生積極的示范引導作用。

（三）完善精準扶貧PPP模式運作機制，以規范化降低項目風險

1.完善運作機制，規范營商環境。完善的運作機制是精準扶貧PPP模式順利應用的制度保障，是在微觀層面規范項目運行過程中所有參與主體的日常行為規則。由于每一個項目都具有特殊性，為了更好地推廣與應用精準扶貧PPP模式，就需要政府完善法律制度，制定符合實際情況的法規條文，制定規范化運作機制，才能營造良好的營商環境，以規范化制度降低精準扶貧PPP模式運行風險。例如，吉林省出臺的《吉林省產業精準扶貧規劃（2019-2020年）》《吉林省產業精準扶貧工作領導小組工作規則》等文件都是針對精準扶貧PPP模式的制度設計，規范了政府和社會資本的權責關系，明確了政府要做好本職工作，為精準扶貧PPP模式實踐應用奠定了良好的基礎。由此可見，規范化的制度才能使得精準扶貧PPP模式變得更具有可操作性和科學性，才能打通原有的制度障礙，加速推進精準扶貧PPP項目落地與運行。

2.建立風險分攤機制，削弱風險負面影響。精準扶貧PPP模式項目周期較長，短則3—5年，長則10—20年，風險存在于項目的任何一個階段，無論是政府還是社會資本都無法獨自承擔項目失敗的風險，將直接影響到項目的整體性運行。因此，在精準扶貧PPP模式中應遵循“風險與利益等價匹配”原則進行風險分配，政府需要承擔政策風險、決策風險、審批風險以及監管風險等，對于項目建設、運營以及管理中遇到的風險則應有社會資本承擔，不可抗力的自然風險、國際環境變化帶來的風險則應由雙方協商共同承擔，通過合理的風險分擔機制降低風險發生的概率以及風險的影響，促進參與主體更好地投入到項目之中，推動精準扶貧PPP模式有序發展。

我國扶貧事業正穩步推進，當前已經進入到精準扶貧階段，各地都在結合實際情況探索精準扶貧創新模式，精準扶貧PPP模式由于具備緩解政府財政壓力、盤活社會資本、帶動貧困戶共同致富等優勢成為精準扶貧的重要模式之一。當前各地通過應用精準扶貧PPP模式取得了良好的效果，但也出現了一些問題，制約了精準扶貧PPP模式價值的體現。因此，只有在實踐的基礎上不斷探索，充分實現精準扶貧PPP模式與貧困地區實際情況相結合，充分發揮政府的治理效能，提高社會資本的專業性以及貧困戶的參與積極性，才能全面提高精準扶貧效果，發揮應有作用。

參考文獻：

[1]財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2016-05/25/content_5076557.htm.

[2]廉超.PPP模式助推精準扶貧、精準脫貧[J].貴州社會科學，2017，（1）：152-157.

[3]2019年全國農村貧困人口減少1109萬人[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/2020-01/24/c_1125498602.htm.

[4]正確認識當前的PPP工作[EB/OL].http：//www.pppcenter.org.cn/xydt/xyxw/201807/153251b69.html.

[5]關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2016-05/25/content_5076561.htm.

[6]賈冕.PPP項目融資風險探討[J].科技經濟市場，2020，（4）：80-81.

[7]推進“PPP+金融”精準扶貧的思考[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/255121717_99958743.

責任編輯? 王? 雨