工程項目前期階段的超概算風險及控制研究

陳潤生

摘要：針對當前政府投資項目造價管理中普遍存在超概算問題，通過對工程項目前期投資決策與設計階段存在的超概算原因分析，提出了重視項目前期管理是防控超概風險的關鍵，給出了以建設單位作為工程項目全面管理的中心，總攬全局、系統協調防控項目超概算的對策和措施。

Abstract： In view of the problem of over budget in the current cost management of government invested projects， through the analysis of the causes of over budget in the early stage of investment decision-making and preparation stage of project implementation， it is proposed that attaching importance to the early stage of project management is the key to prevent and control over budget risk， and the construction unit is taken as the center of the overall management of the project， to take the overall situation and coordinate the prevention and control over budget systematically Countermeasures and measures.

關鍵詞：工程項目;前期階段;超概算;原因;對策

Key words： construction project;preliminary stage;over budget;reason;countermeasures

中圖分類號：TU723.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）10-0069-03

0? 引言

工程建設項目設計概算是初步設計文件的重要組成部分，經批準的初步設計概算，作為國家對該項目投資控制的最高限額，原則上不予調整。然而，在我國建設工程投資控制過程中，長期存在著概算超估算、預算超概算、決算超預算的所謂三超難題，使工程費用管理失控，帶來多方面的不良影響。按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則。建設單位既是工程項目的決策者又是工程項目實施的主持者;既是未來收益的獲得者，也是可能風險的承擔者[1]。建設單位在工程項目中的特殊地位決定，其必然是對工程項目概算控制進行全面管理的中心，對項目投資控制目標的實現負有全面責任。

工程項目的概算控制涉及工程項目建設的全周期階段，其中項目決策和準備的科學性是實現投資目標、預防項目超概算的重要前提。本文通過對項目投資決策和初設階段存在的超概風險研究，給出了以建設單位工程項目前期階段防控項目超概的對策和措施。

1? 建設單位在投資前期階段面臨的超概風險分析

超概風險存在于工程項目建設周期的各個階段：工程項目策劃和決策階段，工程項目準備階段，工程項目實施階段，工程項目竣工研究和決算階段。其中，建設單位在前兩個階段的決策水平和管理成效在很大程度上決定了工程項目實施的成敗及概算控制目標的實現。

1.1 政策性客觀超概風險

政府投資項目一般具有規模大、投入資金大、建設周期長、參與方多的特點，造成項目超概的原因受物價波動、政策調整、自然條件等多種客觀因素的影響。一方面，在項目審批過程中，存在政府投資管理部門機械地執行“概算不超估算”原則，有時不顧客觀實際壓低概算，甚至強行核減概算，造成批復概算先天不足。另一方面，現行的概預算定額修訂滯后，難以客觀、準確反映實際造價;相關現行建設規范變化頻繁，尤其是涉及抗震等級、安全系數、人防、消防、節能等設計和驗收規范的變化，均給工程項目的造價控制帶來不利影響。此外，國家財稅政策調整（匯率、稅費等）以及工程量消耗定額、計價依據的調整也是造成項目超概的因素。

1.2 建設單位決策能力引起的超概算風險

①項目目標定位不明確。在項目策劃和決策期間，不少建設單位領導對項目立項的目標、功能定位不明確，項目上馬具有很大的盲目性，導致項目建設方案和建設范圍決策不科學。或者項目未經充分調研，項目定位未經完全論證，項目功能未完全細化，外部建設條件沒有完全落實[2]。待項目初設審批后，提高建設標準或改變工程建設內容，造成項目造價超出批準的概算范圍。

②對立項文件的編制不重視。多數建設單位只重視項目結算，不重視項目概算。對立項文件的編制缺乏科學嚴謹的態度，不少項目單位認為項目建議書和可行性研究報告只是審批程序的需要，以“通過審批”為目的，更有甚者純粹是為了爭取到項目和獲得資金走程序[3]，可行性研究報告變成了資金申報研究。也不排除部分建設單位為了投資項目易于獲得審批，故意壓縮規模，降低標準，故意甩項，制造“釣魚工程”，抱著先獲批后再作調整的思想，導致實際投資大大超過概算。

③不合理壓縮前期工作的工期。項目建設單位通常為了加快進度，任意壓縮可研、初設、施工圖設計的工作時間，簡化必要論證研究程序。造成工程前期工作太粗、缺項、漏項嚴重;部分建設單位為了提前施工建設，可能會在初步設計審查通過后就編制工程量清單組織工程招標。而在施工圖設計完成后，招標時的工程量清單內容可能有較大變動，造成最后決算與概算相差甚遠。

1.3 建設單位的管理能力有限造成的超概風險

1.3.1 項目投資決策階段的管理

①對咨詢單位的資質資格要求不嚴。由于工程咨詢費用在工程建設總造價中所占的比例較小，因此，建設單位對于咨詢單位的選擇一般不能引起足夠的重視。有時建設單位甚至將咨詢任務直接委托給沒有資質的利益相關單位來完成。概算編制屬于系統性的工作，其對概算人員的要求偏高，理應由富有足夠設計和造價經驗的工程師來完成。概算人員素質、能力高低直接影響到概算編制的準確性與科學性。②對咨詢單位的成果質量要求不高。一些建設單位對于立項、可研的質量一直不太重視，不少項目單位認為項目建議書和可行性研究報告只是審批程序需要，以“通過審批”為目的，對項目建議書和可研的編制質量不予重視，對概算編制的嚴謹性、完整性缺乏嚴格的把關，或者通過專家論證也是僅限于形式。③與咨詢單位的溝通不夠。在項目策劃和決策階段，項目定位需要明確，項目建設內容、規模、標準及投資估算等方面需要確定，項目功能需要細化、外部建設條件需要落實的條件下，需要建設單位和咨詢單位進行充分的溝通和交換意見，并積極主動配合提供必要的基礎資料。而多數情況下，由于溝通不夠，咨詢單位不能準確地領會建設單位決策層的意圖。咨詢單位的工作變成了閉門造車，導致可研和初步設計缺乏可靠的依據，投資概算“先天不足”。

1.3.2 項目工程設計階段的管理

①對設計成果要求不詳細。設計合同的簽訂過分關注設計費的支付方式和設計工期，忽視對設計成果的具體要求，尤其是對設計成果的經濟性、合理性缺乏硬性的規定，對因設計深度不夠、設計漏項帶來的超概影響缺乏懲罰和索賠條款。其次，多數建設單位沒有一個明確的設計任務書或者流于形式。再加上設計院一般重技術而輕經濟的思想，對技術可行性考慮較多，而對經濟合理性考慮較少，未進行方案經濟比選;設計過于保守，安全有余、經濟不足，一味的強調和增加安全系數[4]，“少用腦筋，多用鋼筋”的現象較為普遍，造成設計浪費。

②設計文件的審查不嚴格。設計文件審查注重以結構安全、質量可靠為主，不注重設計方案的先進性和經濟效益審查;設計審查專家只注重設計強條、強規的審查，缺乏對技術方案、設計深度、設計漏項、施工可行性的審查。造成在施工階段，因設計深度不詳或深度不夠無法照圖施工，施工階段不斷補圖二次設計或因設計錯誤、設計矛盾造成設計變更太多的情況增加造價。更有甚者，只審查了設計概算的結果，未對概算的組成內容的完整性進行詳細的審查，造成概算漏項嚴重或概算指標套用錯誤，概算嚴重偏離實際。

2? 超概算控制措施

2.1 超概算控制要從源頭抓起

2.1.1 項目決策要客觀科學

可行性研究報告項目估算是立項批復中控制投資規模的主要依據，設計概算是控制工程造價的關鍵點。大量工程項目建設全過程投資控制實例證明，決策、設計階段節約投資的可能性是80%，而施工階段節約投資的可能性僅為20%。因此，要抓好項目決策和設計這個源頭。首先，建設單位在前期項目決策階段對項目的定位要明確、項目建設方案和范圍要及時確定，避免項目實施后，因各種原因擴大建設規模、提高建設標準或改變工程內容。其次，要遵守工程建設程序。項目立項不走過場，不為獲得審批走程序，也不為申報資金搞“釣魚”工程。尤其不能為獲審批故意壓低概算，甚至故意減低建設標準或刪減建筑功能，導致項目批復中概算過低、建設標準過低，最終導致項目超概。

2.1.2 選擇優質的項目咨詢隊伍

首先，要選擇具有資質和豐富工程經驗的咨詢隊伍，確保項目可研、初設和施工圖設計的質量，確保項目方案的可行性和設計深度，做足概算、減少漏項和二次設計，才能減少實施過程的變更。 據調查有 95%的項目投資估算失控是由于可行性研究深度不夠、外部建設條件不落實、缺項、漏項造成的[5]。其次，要尊重工程建設的客觀規律，不違反建設程序;不隨意縮短可研、初設、施工圖設計的時間;確保可研、初設、施工圖、招標文件的質量，控制住減少在工程實施階段變更的源頭。

2.1.3 合理選擇工程建設組織實施方式

建設單位應當根據項目情況和自身管理能力等，合理選擇工程建設組織實施方式。工程項目的管理模式確定了工程項目管理的總體框架、項目參與各方的職責、義務和風險分擔，因而在很大程度上決定了項目的合同管理方式以及建設速度、工程質量和造價。目前，除了傳統的項目管理模式外，還有工程總承包項目管理模式、由專業機構進行項目管理的多種模式可供選擇。比如，對于建設內容明確、技術方案成熟的項目，采用工程總承包方式對于控制超概算風險具有積極意義。建設單位可通過選擇工程建設組織實施方式來規避因自身管理能力不足引起的超概算風險。

2.2 設計管理是控制超概算風險的重點

超概算控制的重點在設計階段，抓住了設計這個源頭，也就抓住了問題的本質。抓好設計階段的投資控制，可從以下幾個方面著手：

2.2.1 在設計合同中明確設計單位的經濟責任

為了糾正設計人員重技術、輕經濟的思想，在設計合同中要明確設計單位的經濟責任。要明確設計全過程造價控制責任制及樹立設計人員對概算負責到底的責任心，對設計文件和概算的質量負責。通過高質量的設計，降低工程造價，把提高投資效益和社會效益放在首位。

2.2.2 積極推行限額設計

所謂限額設計，要求設計人員在確保使用功能和工程質量的前提條件下，按照批復的初步設計概算，控制施工圖設計和預算;同時，各專業要按分配的投資額來控制設計[6]。多方案比選，優化設計方案則是限額設計的關鍵，在滿足設計功能要求的前提下，選出投資省、效益好的優化設計方案。其次，設計人員要將經濟意識貫穿到設計的全過程，在考慮選擇某一方案、選用某種設備材料時，應弄清其經濟價值，選擇技術先進、經濟合理的材料。

2.2.3 確保設計深度，減少設計變更及漏項

要確保設計深度，要在設計合同中明確工程不能留有二次設計，有些設計單位因不具備某些專業設計資質，或在某些專業水平方面較弱，往往在設計說明中交代一部分專業工程由專業的設計單位另行設計，這為工程實施過程中超概埋下了隱患。最為常見的二次設計工程有：網架工程、裝飾工程、基礎降水工程、電梯、空調等較為專業的安裝工程等。在這方面，加強設計審查工作是非常必要的。設計變更是投資失控的重要因素，因此一定要盡量減少設計變更和避免設計漏項。其次，不能以工期緊為借口，搞“三邊”工程，邊設計，邊施工，邊修改，增加概算控制風險。

2.3 重視建設單位隊伍建設

建設單位作為工程項目管理中心，需要有一支懂政策、懂工程、懂概算的復合型隊伍。只有專業的隊伍才能決策科學、達到專業管理，達到和各種專業人員無障礙溝通，達到全面管理、系統協調各參建單位的水平。因此，建設單位相關人員要加強學習和專業培訓，不管更新管理知識，才能提高決策水平和管理能力，避免工程項目各個環節風險。

3? 結論

概算控制是一系統工程，貫穿建設項目全過程，但好的開端就等于成功了一半。建設單位應扛起工程項目管理中心的主體責任，通過對項目的總攬全局、系統協調，注重項目前期階段的管理，為整個工程的造價控制打下扎實的基礎，為后續工程實施階段造價管理鋪平道路，對于控制超概風險、實現節約成本、提高投資效益具有重要的意義。

參考文獻：

[1]全國注冊咨詢工程師（投資）資格考試參考教材編寫委員會. 工程造價計價與控制[M].北京：中國計劃出版社，2008.

[2]郭亞晗，柳崢，池寧，張海芳，張彬.醫院建設項目造價控制存在的問題及對策[J].中國醫院建筑與裝備，2019，20（04）：63-65.

[3]吳昊達.淺析政府投資項目咨詢設計階段超概算的成因及對策[J].中國工程咨詢，2016（11）：24-26.

[4]陳麗躍.淺談工程基本建設項目超概算原因[J].城市建設理論研究（電子版），2018（08）：66.

[5]劉潔瓊.淺議政府投資項目中超概算問題對策[J].山西建筑，2010，36（36）：258-259.

[6]張荷葉.EPC總承包項目超概算造成的影響原因分析及控制措施[J].當代化工，2015，44（07）：1577-1579.