PPP項目物有所值評價與國民經濟評價比較分析程峰

程峰 李娜

摘要：PPP項目VFM定量評價目前尚無體系完整的理論、方法和指標，《PPP物有所值評價指引（試行）》僅僅是給出了部分原則性規定。本文主要基于評價目的、評價范圍和評價方法等方面初步比較了VFM定量評價和政府投資項目國民經濟評價的區別與聯系，為今后開展VFM定量評價和進一步深入開展VFM定量評價的理論方法研究提供參考。

Abstract： At present， there is no systematic theory， method and index for quantitative evaluation of PPP project VFM， and PPP value-for-money evaluation guidelines （trial） only provide some principles. Based on the evaluation purpose， evaluation scope and evaluation method， this paper preliminarily compares the differences and relations between the quantitative evaluation of VFM and the national economic evaluation of government-invested projects， providing references for the quantitative evaluation of VFM and further theoretical research of quantitative evaluation of VFM.

關鍵詞：PPP;VFM;PPP值;國民經濟評價

Key words： PPP;VFM;PPP value;national economic evaluation

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）10-0025-03

0? 引言

按照《政府和社會資本合作模式操作指南》（以下簡稱《指南》）規定，PPP項目須從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據實際情況開展。所謂“物有所值”，指的是PPP項目財政支付的部分與政府、社會所獲得的收益相匹配，否則將不通過PPP模式進行投資，而由政府直接投資。

按照《指南》和《PPP物有所值評價指引（試行）》（以下簡稱《指引》）的相關規定，物有所值評價包括定性評價和定量評價兩部分。現階段以定性評價為主的根本原因在于經驗欠缺和法規、評價理論體系的不健全。但為了PPP項目健康可持續的運行，開展定量評價將是未來的發展趨勢，這也為相關部門明確鼓勵。

在政府傳統投資項目乃至于國企投資的項目建議書、可行性研究階段，有一項重要的內容在于進行國民經濟評價。國民經濟評價是從整個國民經濟角度來考察工程項目的經濟和理性，其基本目的在于合理配置稀缺資源，促進社會經濟可持續發展，對項目投入的資源要素的價格進行調整，然后基于資金等值計算的方法計算外部效益或外部費用，進行整體評價。

無疑，從評價內容、評價目的來看，VFM與國民經濟評價有共同之處。本文將從比較分析的角度，從評價目的、評價內容、方法、參數等方面，研究VFM與國民經濟評價區別與聯系，為將來定量化開展VFM提供借鑒與參考。

1? 評價目的比較

低費用、高產出是人類社會經濟活動的基本訴求。

根據規定， PPP項目進行費用現值比較分析，以此進行PPP項目全生命周期成本的測算。

國民經濟評價則是從國民經濟全局利益出發，按照成本效益原則進行分析測算，達到效益最大化。

所以，兩種模式的共同評價目的如下：

①為社會公眾提供公共服務;

②在追求產出績效的前提下，盡可能多的降低全壽命周期成本，即費用現值最低。

2? 評價范圍比較

按照現行有關規定，PPP項目VFM和國民經濟評價的費用和效益范圍有所不同。

PPP項目的評價主要側重于地方政府的財政收支以及對區域經濟所產生的影響。

在傳統項目國民經濟評價時，由于稅金、國內借款利息、財政補貼等只在國內不同經濟主體和政府之間進行周轉，周轉過程中沒有創造新增的價值，這些活動實質是政府資金的轉移支付，不能一味追求其效益性。

VFM主要是基于PPP項目涉及的地方政府財政，超出項目自身，但遠非整個國家乃至于地區的整體經濟范圍;而國民經濟評價考察范圍是整個國民經濟。所以，從評價范圍來看，國民經濟評價范圍遠大于VFM。

3? 評價方法比較

兩種評價的基本原理都是基于費用—效益對比的原則，但在具體操作上還是有所不同。

3.1 基本原理比較

VFM的定量評價主要從項目的全壽命周期進行考量測算，國民經濟評價則是通過識別投資項目的外部效果，剔除國民經濟內部轉移支付，計算國民經濟凈現值等指標來判定項目是否可行。

在決定項目取舍時，VFM的定量評價的主要結論為“通過”和“未通過”，凡是PPP值小于PSC值的，肯定是“未通過”。

而國民經濟評價的項目取舍主要取決于經濟凈現值或經濟費用現值。

從最后的結論來看，未通過國民經濟評價的政府投資項目肯定是不能獲批的，單未通過VFM的定量評價則僅僅意味著該項目的PPP未通過，原因有可能是PPP方案設計不合理。即便未通過VFM的定量評價，也不代表該項目不能采取傳統的政府投資模式而通過國民經濟評價。因此，不能以未通過VFM來徹底否定某項目。

3.2 評價的價格體系比較

我國各類要素的價格確定的三種模式有：市場價、政府定價和政府指導價。市場價即由市場定價，在充分的市場競爭機制下，市場價圍繞其真實價值上下波動，反映了真是的市場需求。而政府定價和政府指導價在一定程度上偏離物資的市場價值，不能反映該物資的真實價值和需求。

基于此，為了對投資起導向作用，在傳統模式下對政府投資項目進行國民經濟評價時，考慮到建設項目的外部性，采用影子價格進行現值分析。

在國民經濟評價時一般遵循以下原則識別費用與效益：

①凡是工程項目使國民經濟發生的實際資源消耗，或者國民經濟為工程項目付出的代價，即為費用。

②凡是工程項目對國民經濟發生的實際資源產出與節約，或者對國民經濟作出的貢獻，即為效益。

按照《指引》和《指南》的有關規定，進行VFM時均采用項目建設過程中的實際價格。目前尚未有關文件規定要對投入的各要素價格進行調整。

3.3 基本參數與指標比較

3.3.1 國民經濟評價參數

國民經濟評價主要是計算經濟內部收益率和經濟凈現值;外匯效果的分析主要有經濟外匯凈現值、經濟換匯成本和經濟節約成本。

按照《指引》的有關規定，VFM的主要計算指標則是PPP項目的PPP值與公共部門比較值，即PSC值。

3.3.2 PPP值的計算

在進行項目PPP值計算的時候，主要計算如下指標：

由此可以看出，所謂的PPP值，可以理解為一般的財務評價的費用現值或國民經濟評價費用現值。其基本的計算方法依然是基于資金的等值原理，采用復利折現的方法進行計算。當前，尚無文件規定如何確定合理利潤率，《指南》則是做出了一個原則性規定，實踐中一般都是咨詢機構自行確定。

在一般的財務評價中，此參數相當于的基準折現率，而在國民經濟評價中一般以社會折現率代替。社會折現率，也稱影子利率，是從國民經濟角度考察工程項目投資所應達到的最低收益水平，實際上也是資金的機會成本和影子價格。社會折現率作為國民經濟評價中的一項重要參數，是國家評價和調控投資活動的重要經濟杠桿之一。需要根據國家社會經濟發展目標、發展戰略、發展優先順序、發展水平、宏觀調控意圖、社會成員的費用效益時間偏好、社會投資收益水平、資金供應狀況、資金機會成本等因素進行綜合分析，由國家相關部門統一測定和發布。

3.3.3 PSC值的計算

參見表1。

4? 結論與展望

本文主要基于評價目的、評價范圍和評價方法等方面初步比較了VFM定量評價和政府投資項目國民經濟評價的區別與聯系，從目的上看，兩種評價都是基于降低社會公共成本的角度評價項目的可行性。重點從評價方法上比較兩者的區別與聯系。從原理上看，都是基于費用—效益的比較法分析，從計算原理上看，都是基于復利的資金等值計算，VFM更多的側重于比較費用現值，同等績效的情況下費用較小者為優，而國民經濟評價可以對績效進行量化，也可以比較費用現值。

因此，在開展VFM尤其是定量評價時，可以充分借鑒國民經濟評價的費用-效益識別原則，進行競爭性中立調整值，從而更準確地反映PPP項目的PSC值，為決策機構提供更完整、充分決策依據。

參考文獻：

[1]歐陽瑤.X線路改擴建工程PPP項目物有所值評價研究[J].中國經貿導刊（中），2019（12）：141-142.

[2]黃曉.PPP項目投資經濟評價模式的應用探討[J].山西建筑，2018，44（20）：208-210.

[3]政府和社會資本合作模式操作指南.

[4]PPP物有所值評價指引.

[5]安徽省城市基礎設施領域PPP模式操作指南.

[6]政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引.