農村低保制度保障對象瞄準：錯位與矯正

張國海 夏聰明 陽慧

摘 要：檢驗農村低保制度有效性的關鍵是低保對象精準，但在實際運行中，依然存在保障對象瞄準不夠精準。“關系保”“人情保”“欺瞞保”“維穩保”不同程度存在，損害了制度實施的效果。為進一步把農村低保這一惠民制度落到實處，實現底線公平，應引入家計調查法，精準核算低保對象家庭收入;優化制度設計，將支出型貧困家庭納入低保評定范圍;依托第三方機構，對低保對象進行精準識別;建立三方監管，完善農村低保運行的監管機制，保證低保制度在陽光下運行，促進社會公平正義。

關鍵詞：農村低保;保障對象;家計調查;瞄準

中圖分類號：F323.8文獻標識碼：A文章編號：1672-1101（2020）01-0030-05

Abstract： The key to verify the effectiveness of the rural minimum living security system is the accuracy of the object of the minimum living security system， but in the actual operation， there are still insufficient accuracy of target aiming. The existence of“relationship protection”，“human relationship protection”，“deception protection” and“maintenance of stability” in varying degrees impairs the effectiveness of the implementation of the system. In order to further implement the system of benefiting the people and realize the bottom line fairness， it is necessary to introduce household accounting survey method to accurately calculate the family income of the objects of low-income insurance， optimize the system design to include expenditure-type poor families in the scope of the assessment of low-income insurance， rely on third-party institutions to accurately identify the objects of low-income insurance; establish tripartite supervision to improve the supervision mechanism of the operation of low-income insurance in rural areas， and ensure that the system of guaranteeing minimum living allowance operates in the sunshine and promotes social fairness and justice.

Key words：Rural minimum livingsecurity system; the Guaranteed objects; Household survey; Targeting

一、 問題的提出與文獻綜述

農村低保制度是我國社會保障體系的重要組成部分，有利于緩解和消除農村貧困。自2007年我國農村全面實施低保制度以來，保障人群不斷擴大，保障水平持續提高，運行機制逐步完善，為貧困人口基本生活提供了有力的保障。據民政部相關數據顯示，2018年我國農村低保覆蓋人口達到3 940.6萬人，相比2007年增加了10.5%。然而，在農村低保制度實際運行中，保障對象瞄準仍然不夠精準，出現了“關系保”“人情保”“欺瞞保”“維穩保”等低保對象瞄準錯位問題。農村低保對象瞄準的不精準，使這一制度的實施效果大打折扣。

我國學者關于農村低保制度的研究，主要集中在以下兩個方面。一方面，是對農村低保政策制定的研究，學者們認為農村低保政策不夠健全，需要進一步完善。賀大姣、胡象明[1]和鄧大松、王增文[2]都認為農村低保資金來源渠道比較單一，由于各地區的經濟發展不平衡，低保資金支出會給經濟不發達地區財政造成困難，對此提出低保資金要多方主體共同負擔。童星、王增文[3]認為我國農村低保標準過于單一，忽視了農村貧困家庭之間的差異性，按照統一標準執行低保制度不能有效解決不同類型貧困人口的基本生活問題。宋揚、楊乃祺[4]在實地調查的基礎上發現低保戶的家庭收入難以核算是制約低保瞄準效率的關鍵因素。另一方面，是對低保制度運行中存在的問題及對策研究。安永軍[5] 認為低保對象的瞄準是反映低保制度具體實施效果的重要環節，家計調查和社區評議這兩種機制在低保瞄準中發揮不可替代作用，當前社區評議機制在實施中面臨很大的困境，此時就要引入家計機制，這種轉變有利于我國農村低保治理更加精準化、規范化。焦克源、張婷[6]提出在低保制度的實施中存在拼保、人情保、輪保等低保異化現象，嚴重背離了農村低保制度的初衷，要加強對農村低保制度的監管。仇葉、賀雪峰[7]認為低保制度實施中的泛福利化，使低保制度偏離了底線救助的目標，對此要發揮低保的底線救助功能，完善低保專項救助制度。

當然，也有許多學者從其他角度來研究農村低保。李春根、廖彥[8]重點研究了農村低保對象的誠信機制建設，主要表現為人情保、關系保、拼保和維穩保等，從主客觀兩個角度分析導致農村低保對象誠信缺失出現的原因。此外，陳鋒、朱夢圓[9]從技術治理出發，提出在技術治理的背景下農村低保仍然發生異化具體分為三種類型：欺瞞保、人情保和治理保，提出將實質正義作為衡量農村低保實施效果的重要指標，同時也要注重群眾路線對鄉村社會的影響。

總體來說，我國學者對農村低保制度運行的研究內容較為全面，成果頗為豐富，但也存在一些不足。一方面，已有的研究多是針對農村低保制度運行中普遍存在的問題，主要從市縣級層面展開，而缺少對低保制度運行中的某一個問題進行深入剖析;另一方面，對農村低保制度存在問題的原因分析，學者大多側重從制度設計角度進行深入研究，對農村低保在實際運行中出現的問題沒有進行透徹研究。鑒于此，本文通過政策內在和政策外在因素，分析農村低保制度保障對象瞄準錯位出現的原因，進而提出具有針對性的矯正措施。

二、研究方法與調研概況

（一）研究方法

主要通過田野調查的方式，采用深度訪談和文獻研究的方法。在訪談中，主要訪談對象分為兩部分：一部分是低保制度執行者，包括為T縣民政部門相關人員、R鎮民政所所長及Q村村長等;另一部分是相關群體，包括低保戶、低保申請者以及普通村民等。

（二）調研概況

Q村位于T縣東北部，距離鎮政府所在地5公里，全村總面積3.5平方公里，耕地面積6 462畝，下轄十三個自然村，22個村民組，截至2017年底，全村總人口1 345戶，5 373人。Q村以農業生產為主，主要種植小麥、大豆、玉米等農作物，村民收入來源比較單一。

2018年12月，以F市R鎮Q村為調查點，通過對該村村干部和部分村民的深度訪談了解到，Q村是非貧困村，享受低保政策的人數為176人，其中有21人評選上低保是因為村干部用低保來安撫他們的上訪或鬧事行為，另有24人是村干部的親戚或關系比較好的村民，此外，還有18人是由于謊報家庭收入而評選上低保。2018年下半年Q村低保對象每月低保收入見表1和低保保障對象的劃分情況見表2。

三、保障對象瞄準錯位分析

農村低保制度運行過程中，對象瞄準錯位體現在諸多方面。本文主要從低保對象遴選困難、低保制度設計造成的“應保未保”、制度運行中存在“維穩保”以及低保執行缺少監督這四個方面來分析低保對象瞄準的錯位現象。

（一） 低保對象遴選困難

農村低保對象遴選困難是導致保障對象瞄準錯位的一個關鍵因素，而家庭經濟狀況核查是確定農村低保對象的一個重要環節，但在低保制度實際運行中，家庭經濟狀況核查一直都是個歷史難題。農民的收入缺乏穩定性，不能用貨幣來衡量，這導致部分村民謊報，甚至偽造自己的家庭收入，會使基層工作人員在收入核查方面困難較大[10] 。盡管很多省份都提出了應對措施，但目前仍缺乏一個行之有效的辦法。在對Q村的實地調研中也印證了上述問題，農村居民家庭純收入主要包括家庭成員全年農副業生產的純收入和其他合法勞動收入，而家庭成員全年農副業生產的純收入和其他合法勞動收入沒有固定的標準也很難把控，甚至有些村民為了獲取低保金，謊報自己家庭的實際收入，這會導致“欺瞞保”現象出現。在對Q村現任村長何某的訪談中得知，該村有18個村民由于謊報家庭收入而評選上低保，對于這種“欺瞞保”現象，作為村干部他們也束手無策。除此之外，家庭經濟狀況核查的工作量巨大，基層工作人員嚴重不足，造成部分工作人員以得過且過心理來應付低保申請戶的家庭經濟狀況核查工作。

訪談一：對于家庭經濟狀況審查，我雖然是村長，有一定的權利，可以對我們村的村民進行調查，但是有些村民覺得成為低保戶就可以享受國家的政策，便不愿意說出自己家庭的實際收入大概是多少，都學著隱瞞自己家庭人員的收入，我們作為村干部也沒有辦法。（Q村現任村長何某的訪談）

訪談二：在我們村除了個別家里因患大病或發生重大事故特別貧困的，很多家里情況都差不多，要說他家沒錢評上了低保，我覺得我們家也沒有錢呢，感覺村里評選低保的這個標準不清楚。（Q村普通村民李某的訪談）

（二）低保制度設計造成的“應保未保”

農村低保戶的評選主要考慮收入貧困型家庭，而忽視了支出貧困型家庭。支出貧困型家庭未能及時納入低保范圍，造成農村低保邊緣群體存在，低保對象的瞄準出現錯位。低保制度是規定了人均收入、家庭資產狀況以及家庭人員患病等情況作為低保資格的申請標準，但是這些規定只停留在制度層面，在實際的運行中，缺乏具體可量化的方案，出現不同基層人員根據自己的主觀認識采取不同的異化措施。低保戶的確定主要依據是村民的收入，而對于患大病的村民，他們的家庭經濟收入可能在低保線以上的，但由于一場突如其來的大病，醫療費用的支出會使原本小康的家庭瞬間陷入貧困狀態，這種類型的家庭稱為支出貧困型家庭，他們往往處于農村低保的邊緣地帶，屬于低保邊緣群體，享受不到低保救助，出現“漏保”現象。

訪談三：我現在是患有尿毒癥，以前沒生病的時候是掙了不少錢，生活條件也不錯，但是一生病，我要做手術、化療之類的，之前掙的錢也都花光啦，村里評選低保戶的時候我是申請了，但是村里干部說我們家去年的人均收入都在我們這邊低保線以上，不符合低保的申請條件，就沒有同意我申請低保。（Q村一位患大病非低保戶張某的訪談）

訪談四：每次村干部把大家召集過來投票選低保戶，都會跟大家說主要看家庭人均收入是否低于我們這最低生活保障標準，那些患大病家庭人員以前多數都在外務工，家庭收入還是不錯的，我們也不大清楚他們生病后大概花了多少錢，所以大家都沒有投他們。（Q村村民代表郭某的訪談）

（三）制度運行中存在“維穩保”

在低保制度運行的過程中，部分基層管理人員會迫于無奈縱容低保對象瞄準錯位現象的存在。農業稅取消后，村民和基層干部的關系發生轉變，村民從以前害怕村干部轉變為對村干部提要求，村干部不答應那些所謂的合理要求，部分村民就會選擇上訪，甚至有些村民采取極端行為對村干部進行要挾，而村干部為了維穩的需要，往往會采取“不出事”的邏輯答應村民的不合理要求，這導致農村基層治理陷入困境，社會秩序遭到嚴重破壞[11] 。由于基層干部的這種“怕出事”和“不出事”行為，而實施的低保常被稱為“維穩保”。為了防止與村民發生沖突，避免村民上訪、要挾等集體事件出現，基層干部多會采取安撫措施，以免對自身的政治前途造成不利影響。Q村共有176人享受低保政策，其中21人評選上低保是因為村干部用低保來安撫他們的上訪或鬧事行為。這些村民多數既不了解什么是低保，更不知道申請低保需要具備哪些條件，但是由于成為低保戶可以享受住房、教育、醫療及生活補助等方面福利，于是他們便想方設法成為低保戶，以實現不當目的。而村干部常常以“怕出事”和“不出事”的邏輯來安撫此類村民，最終導致“維穩保”問題出現，農村低保對象瞄準錯位，使原本應該享受社會救助的村民無法得到應有的保障。

訪談五：我們村有一個田老漢，今年69歲，有兩個兒子一個女兒，兒女都在外地做小生意，收入也都可以，務農和子女的救濟是他的主要經濟來源，兒子家蓋的都是樓房，裝修也都很好，田老漢的家庭在村里算得上是比較富裕的，但田老漢每年都跟村里鬧，非要村里給他辦個低保，帶著村里人去縣城上訪，上訪沒成功，就坐在村委會這邊不吃飯也不回家，最后，村里拿他沒辦法，就給他評了低保。（Q村低保專干孫某的訪談）

訪談六：成為低保戶可以享受到那么多好處，低保既然是國家給的，我們每個人都有權享受到，不管怎樣政府就得給我辦理低保。（Q村一位“維穩保”張某的訪談）

（四）低保執行缺少監督

農村低保制度執行缺少監管，會造成“關系保”、“人情保”、“欺瞞保”等低保瞄準錯位問題出現。在對Q村實際調研中發現低保執行監督存在很大漏洞，主要表現在兩個方面。一是上級政府人員有“偷懶”思想，他們覺得低保人員由下級村干部負責篩選，這些村干部對本村村民基本情況十分了解，如果他們再去審查就會比較繁瑣，耽誤時間，基本上沒有仔細核對就通過了下級部門上報的低保名單。二是村民監督意識比較薄弱，這類村民主要分為兩類：一類是經濟條件相對較優越的村民，他們覺得自己經濟條件不錯，低保名額無論怎樣分配都不會輪到自己，為此，他們便不關心低保的評選活動，更不去發揮自己的監督權;還有一類是文化水平較低的村民，他們多數是初中及以下的受教育水平，更多關注怎樣種好自己家的一畝三分地，缺少對低保的監督意識。Q村低保制度執行過程中上級政府和村民都沒有正確行使自身的監督權，導致“關系保”“人情保”“欺瞞保”等現象出現，從而致使低保對象瞄準錯位。

訪談七：我們在鎮上上班，現在一家四口人都住在鎮上，對各個村上報的低保戶的具體情況也都是通過村干部的介紹有個大概了解，一個鎮上那么多低保戶我們不可能一個一個去調查，所以很多時候村干部報上來的低保名單，我們簡單了解一下也就通過了，這樣我們自己的工作也可以省事了，何必給自己找麻煩呢。（R鎮民政局局長劉某的訪談）

訪談八：我和妻子平時都在江蘇這邊做小生意，基本上也就過年才會回家，家里經濟收入還可以，覺得低保名額無論怎樣分配都不會輪到我們家，所以我們也都不關心低保戶到底是誰，每次回老家都會聽說村里的誰誰成為低保戶之類的，但是覺得跟自己家沒有關系，也就不關心這些事。（Q村普通村民辛某的訪談）

四、低保對象錯位矯正的建議

如何避免農村低保制度保障對象瞄準錯位現象的發生，實現低保保障對象瞄準的精準化？

（一）引入家計調查法，精準核算低保對象家庭收入

為解決農村家庭經濟狀況核查困難問題，應完善家計調查法，精準核算低保對象家庭收入[12] 。家計調查法是一種比較新的收入核查方法，該方法是在對家庭成員信息核查成本過高、困難較大的情況下，訪談人只需對家庭人員的基本生活情況做記錄，然后利用統計模型測算出家庭的大概收入，進而推測家庭的實際貧困狀況。此外，基層村干部也要走訪低保申請戶的鄰居，通過對申請戶鄰居的訪談，推測低保申請戶家庭的大概收入。目前，我國農村貧困人口主要收入來源是務農和務工，兩者都會受到眾多不確定因素的影響，具有不穩定性和多樣性，這導致基層村干部無法有效核算低保對象家庭收入狀況，而家計調查法的引入可以有效解決這一問題。家計調查法應用到低保領域不僅可以提高基層村干部的工作效率、降低低保對象瞄準的成本，還可以避免低保對象瞄準錯位現象的發生，提高低保救助瞄準的精準度。

（二）優化制度設計，將支出貧困型家庭納入低保評定范圍

任何制度的頒布實施都不是一蹴而就，需要在實踐的檢驗中發現制度存在的不足，進而對這一制度進行不斷補充與完善。低保制度設計本身具有模糊性，不夠具體，原本的低保制度主要把收入貧困型家庭納入低保評定范圍，忽視了支出貧困型家庭的存在，導致該類家庭得不到應有的保障。對于患大病的家庭要依據家庭實際支出作為其申請低保的條件，只有依據支出來確定這類群體的低保申請標準，才能有效保障他們的基本生活，使他們盡可能不再為生活而擔憂，促進社會公平與正義。為此，需要對低保制度進行優化，將收入貧困型和支出貧困型家庭同時納入低保評定范圍，在精準識別的基礎上實現“應保盡保”，有效避免“漏保”和“錯保”現象的發生，充分發揮農村低保的“輸血”功能，實現農村低保對象瞄準的精準性，更好發揮低保政策作為社會保障最后一道防線的兜底作用。

（三）依托第三方機構，對低保對象進行精準識別

基層管理人員維穩心理的存在會導致低保對象瞄準錯位，出現“能者得保、貧者失保”的現象時有發生。目前在扶貧工作監督方面，我國已經開始啟動第三方機構來對貧困對象進行精準識別，并且取得了顯著成效。這種方法我們可以推廣到低保領域，通過第三方評估，對低保對象進行精準識別，這樣不僅能有效避免“維穩保”現象的發生，解決干群關系緊張問題，化解基層管理人員與低保對象之間的矛盾，減少社會風險，還有利于推進社會救助工作實現精準化。

（四）建立三方監管，完善農村低保運行的監管機制

無論采取何種低保瞄準辦法都會存在一定的漏洞，瞄準效果不可能完全無誤，為此，需要建立三方監管，完善農村低保運行的監管機制。農村低保的監管機制不僅要發揮上級政府部門的主導作用，更應該引導村民積極行使自身的監督權。縣級民政部門以及鄉鎮部門不應因為監督過程耗時又費力，而對村干部上報的低保名單絕對信任，應成立調查小組進行調查，保證每一人每一戶的信息都要公正無誤。對于村干部濫用權力的行為要嚴懲不貸，實行責任追究制度，同時要嚴格查處“欺瞞保”“關系保”“人情保”等低保瞄準錯位問題。其次，村委會成員應認真核查每一位申請者的家庭實際收入，若申請人中有與村委會成員有血緣或直接親戚關系的成員，該村委會成員必須回避，投票只有大于或等于2/3時申請才算合格，否則不合格。此外，普通村民不能把視野局限于自己家的經濟收入，更應該積極學習低保方面的知識，發現不符合條件的低保戶要主動與當地村干部溝通，必要時上報鄉鎮及上級政府部門。只有上級部門、村干部以及村民都主動發揮自己的監督權，才能避免“關系保”“人情保”“欺瞞保”等低保對象瞄準錯位問題的出現，保證低保制度在陽光下運行。

五、結語

農村低保制度在維護貧困人口基本生活方面發揮了至關重要的作用，該制度的實施有利于緩解和消除農村貧困，但低保對象瞄準錯位問題一直都未得到有效解決。本文通過對F市Q村的實地調研，發現低保對象瞄準錯位現象主要表現為對象遴選困難、制度設計造成的“應保未保”、制度運行中存在“維穩保”以及低保執行缺少監督。為此，要精準核算低保對象家庭收入、將支出型貧困家庭納入低保評定范圍、精準識別低保對象、完善農村低保運行的監管機制，充分發揮低保制度的底線救助功能，促進社會公平正義。

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[責任編輯：范 君]