部分地區“煤改電”本末倒置的原因及對策實踐

【摘 要】 文章概述了“煤改電”產生的根本原因及亂象，分析了在政策推進過程中從上層設計到地方基層實施的客觀原因及本質，并有針對性地提出了切實可行的解決對策：“農網”增容，燃煤增稅。

【關鍵詞】 現狀;模式;本質;對策

“誰賣煤就抓誰，誰燒煤就抓誰?！痹谕七M“煤改電”的縣市，這絕不僅僅是一條標語。河北省曲陽縣環保局就曾在2018年12月發布了一則通告，聲稱拘捕2名燃燒散煤用戶?！懊焊碾姟鳖櫭剂x，將使用燃煤改變為用電。對能源利用的轉換中，為何做出如此嚴苛的監管？“煤改電”緣何而來？當前我國“煤改電”正處于什么階段？“煤改電”又改了些什么？

一、因霾而生的“煤改電”

近幾年，秋冬季節的治理霧霾成為一場艱巨的戰役。據中央氣象臺統計，2017年京津冀地區共出現5次持續性大范圍霧霾。北京市部分監測站點PM2.5濃度甚至一度接近1000微克/立方米的極值。而在環保部發布的《環境空氣質量標準》中，空氣質量達到嚴重污染的六級，PM2.5濃度在300-500之間。

霧霾給人們敲響了警鐘。

“秋冬季霧霾頻發的重要原因就是散煤燃燒。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所張強教授介紹，“散煤通常是灰分、硫分含量高的劣質煤，燃燒時因缺少脫硫、脫硝、除塵處理，嚴重污染環境。每燒1噸散煤的大氣污染排放量是電煤的10倍以上?！?/p>

散煤燃燒對大氣污染如此嚴重，然而每年冬季，仍舊有大量的散煤燃燒在向霧霾招手。據清華大學環境學院發布的《中國散煤治理調研報告》顯示，我國散煤利用率在40%左右，每年消費量為7.5億噸。其中約90%用于中小鍋爐燃料及農村取暖。

習近平主席在關于“推進北方地區冬季清潔取暖”的重要講話中指出，推進北方地區清潔取暖關系廣大人民群眾生活，是民生工程、民心工程。

二、北京“煤改電”模式

清潔采暖于2003年在北京起步。最初大部分北京村民將采暖燃煤改換為直熱式電暖器，這成為“煤改電”的初始階段。這種采暖設備能耗太高，使用一段時間后被淘汰。2015年，開始推廣儲熱式電暖器，利用谷段的電價優惠來減少運行費用，但是農村家庭面積大，而且白天也有人居住，儲能式電暖器的取暖效果并不理想。

在《大氣污染防治計劃》第一階段收官之年的2017年，“煤改電”、“煤改氣”同時推進。這一年，中國的天然氣消費量同比增加315億立方米，創下2373億立方米的新高?！芭c往年不同的是，天然氣供需緊張、尤其是居民用氣緊張，受到政府高層的關注，并上升為國家層面的督辦事項?！敝袊蜌猱a業發展中心副主任劉毅軍說。

國務院印發《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》提出，要控制煤改氣速度，按照宜電則電、宜氣則氣的原則，充分利用各種清潔能源推進大氣污染防治和北方地區冬季清潔取暖。2017年，北京700個平原村莊實施“煤改清潔能源”，其中70%以上的村“煤改電”，剩余的村莊“煤改氣”?？諝庠礋岜糜之斨疅o愧成為主力軍。

三、“煤改電”推進中的亂象

北京煤改是成功的，據北京市環保局公布的數據顯示，北京市在2017年的空氣優良天數為226天，而在2013年達標天數僅為176天。這一數據與煤改有著直接關系。2017年北京市燃煤僅為3個百分點，而2013年是22.4個百分點。

2017年2月國家環保部、發改委等十部委推出的《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》，明確了京津冀大氣污染傳輸通道，提出在“2+26”城市實施冬季清潔取暖重點工程。這標志著因霾而生的“煤改電”從北京起步，開始面向華北、西北，乃至全國推進。

然而對于北京“煤改電”的成功模式，在其他區域卻難以復制，因為北京特殊位置，雄厚的財力支持，是其他地區無法望其項背的。

煤改區項目固有的招標程序，引發了種種亂象。有集中采暖大項目因補貼周期長，導致資金短缺問題;有低價競標導致采暖系統中電輔增多能耗升高、甚至出現系統質量問題;有采暖系統成本價高于低價中標價格，中標后項目遲遲不動工的閑置問題等等。而現實中的低價中標，造成商家不斷壓縮安裝及系統配置成本，形成熱泵系統在運行中并不能夠達到穩定的節能效果，甚至比燃煤采暖的費用還要高。

四、煤改補貼加大財政壓力

與基層項目招標引發的亂象相比，上層設計的推進“煤改電”的模式，對用電設備補貼則給財政帶來不少壓力。據財政部、國家能源局、環境保護部等多部門下發的《關于開展中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點工作的通知》，確定天津、石家莊、唐山、保定、廊坊、衡水、太原等12個試點城市。中央財政將對直轄市安排10億元/年，省會城市安排7億元/年，地級城市安排5億元/年的補助。12個試點城市未來3年將共計獲得中央補助219億元，而地方財政將投入約697億元保障清潔取暖改造順利實施。

政府補貼直觀地提高了清潔取暖的經濟性，但同時“煤改電”依賴政府補貼加大了財政壓力，補貼漸漸演變成了地方政府負擔。現實是，雖然北方各省助推政策較多，但不夠細化，同時除北京、天津外，多數地區更是雷聲大雨點小，沒有及時有效落地。

五、補貼引出的“強制使用”

在地方政府加大支出設備補貼，推進“煤改電”的同時，也刷出了“雙刃劍”的效果。以5P空氣源熱泵為例，市場價大約為2萬元/臺，某些區域在補貼后，戶用只需支付不到1萬元（有些地方甚至補貼后價格更低），便可安裝熱泵?？此圃谘a貼政策下熱泵初投資較高的短板得以彌補，但這種補貼助力，在煤改項目招標的基礎上，已經形成了某種意義上的強制使用。

與此同時，國家雖然有明確的清潔取暖規劃，但政府在實際實施過程中只是為了完成“煤改電”的硬性指標被動推行，對清潔取暖的長遠性不具備實際意義。

造成的局面是，煤改進程仍舊走了煤改“指定產品”的老路。也正是因為“煤改指定產品類型”，終端用戶對清潔能源產品沒有了選擇權。相關部門支出人力、財力，組織招標付出財政補貼，最終形成消費者被動安裝了采暖和節能效果并不理想的熱泵。

有業內人士表示，“煤改電”的根本在于“改電”，而現在將眾多補貼資金用在“改設備”上，從最初對煤改的宣傳，到項目競標、設備安裝、用戶被動接受，這期間出現太多的熱鬧、亂象和內耗也是必然的。畢竟，對于“煤改電”，打蛇沒有打在七寸上。

六、關鍵一招：“農網”增容，燃煤增稅

當前，為推進“煤改電”進程，大量補貼資金主要分為三方面使用：電網改造、電費補貼、設備補貼。整體而言，地方政府面對補貼壓力，對于清潔取暖項目增量承受能力有限，而更多地想將發展方式慢慢推向市場化，以逐步減少補貼甚至退出。而居民更多的是考慮電采暖的運行成本。

“煤改電”最根本的重點，是讓老百姓能夠暢通用電，促進多用電，更要用得起電。市場化的宏觀調控，要為“煤改電”創造疏通環境和條件，使“煤改電”不僅治標，更要治本。國家發改委能源研究所研究員時璟麗認為，“價格是經濟性最直接的體現，因地制宜地健全供熱價格改造十分必要。向市場化推行，清潔取暖的價格和經濟性將被考驗?！?/p>

線路老化、電壓低、動力電不足、變壓器容量不足，是農村電網的幾大弊病，成為了“煤改電”推進的基礎性障礙。如果把對采暖設備的補貼向電網改造與電能消費轉移，降低采暖季用電價格，提高電采暖的受歡迎度。讓老百姓多用電，用得起電，才能從根本上讓電采暖使用率持續上升。

同時，對散煤實行特許經營管理，加征100%-200%碳排放費等方式進行市場調控，提高燃煤使用成本，減少燃煤應用規模。燃煤價格上升，用電價格通過補貼下降，進而為清潔取暖形成市場自發的推動力，讓有限補貼發揮長遠的實際效益，才能保障清潔取暖的長期運行。

“比起補貼，更重要的是政府的監管?！敝袊履茉措娏ν度谫Y聯盟秘書長彭澎表示，“清潔取暖需要地方政府匹配相應的管理能力，如果政府能做好因地制宜，理清清潔取暖的發展鏈條，不需要過多的補貼依舊可以繼續做下去?！?/p>

各地也在不斷探索電采暖供電價格。例如，遼寧居民電供暖到戶電價為谷段0.2798元/千瓦時;山西明確“煤改電”居民家庭不分峰谷和階梯，每個月統一按照0.28元/千瓦時;陜西明確高峰、低谷用電政策，谷段第一檔為0.29元。

在對于有電價補貼的地市超過100名民眾的調查中，100%的民眾對于此政策持歡迎態度，紛紛表示，如果電價優惠政策能夠落地，將進一步加強自己使用“電采暖”的意愿。

根據國家能源局在《關于做好2018-2019年采暖季清潔供暖工作的通知》中的調整，各地要結合清潔供暖實踐，創新體制機制，優化營商環境，進一步放開能源、熱力生產和供應領域，鼓勵企業開展經營創新，發展新模式、新業態。

七、結語

面對“煤改電”的下一站行程，希望“煤改電”能夠演繹漂亮而優美的一戰，而不是毀譽參半。需知，當“煤改電”在本末倒置的推進下并沒有“改電”，而成為“煤改設備”，當因電價高老百姓不愿多用電，“煤改電”本身就演繹成了一場笑話。

【參考文獻】

[1] 中國產業調研，中國北京煤改電行業現狀調查分析及發展趨勢預測報告（2017年版），2017.

[2] 田忠林、李國棟.關中地區煤改電的建議[J].西部大開發，2018.

[3] 易鑫.西部農村地區貧困問題的特點、成因及對策[J].今日財富，2018.11.

【作者簡介】

魏斯勝（1974—）男，漢族，山東臨邑人，本科，高級工程師，主要從事能源與環境和裝配式被動房的研究與教學工作.