淺析制約農村土地流轉的因素及建議

呂鵬飛

土地是人類賴以生存的最基本資源，土地制度是農村經濟制度中最根本的制度。農村土地流轉，是指農村土地承包戶依法對其所承包土地的使用權通過轉讓、租賃、入股等形式進行處置，獲得收益的行為。隨著二、三產業的快速發展，勞務經濟及經商人員大幅增加，各地由此不同程度地造成了土地使用分散、閑置、流動性差，甚至出現了拋荒現象，這一問題已成為新時期影響農村社會生產力發展和制約農業生產適度規模化經營的主要障礙。正確認識沈丘縣當前農村土地流轉的形勢和發展趨勢，強化政府服務職能，規范農村土地流轉，引導發展規模經營，是當前值得探討的重要課題。

一、制約農村土地流轉的因素

1.受自然經濟的影響。我國人多地少，特別是幾千年的自然經濟遺留影響，而且土地賦予農民更多的保障功能，再加之農村社會保障體系還處于初始階段，因此，大多數農民對承包土地的流轉心存疑慮，當其外出打工或無力耕種時，往往選擇私下協商代耕，臨時性轉包，有的甚至干脆撂荒，這些都不利于土地的流轉。

2.土地流轉中不能體現農民的主體地位。現有的農業法等法律政策規定，土地流轉要在農民自愿的前提下進行。然而，由于農戶在農村權力架構體系中處于弱勢地位，再加之部分農民法律意識淡薄，農戶在土地流轉中的主體地位始終沒有得到體現。以及在土地流轉工作中，仍有一些村組干部對黨的土地承包政策和法規領會不夠，為解決人地矛盾，搞“幾年一調”，土地打亂重分，給土地流轉造成了困難和障礙，近幾年農村上訪事件頻頻發生，其中土地流轉中的問題已成為農民維權的焦點，這些都不利于土地的流轉。

3.個別鄉（鎮）和村組干部對流轉工作認識不足，重視不夠。認為土地流轉是農民自己之間的事，無須政府插手，而且土地流轉工作政策性強，敏感度高，涉及到千家萬戶，關系農民切身利益，矛盾多、難度大，沒有直接經濟收入，有為難、怕難情緒。有的抱應付態度，導致鄉村干部沉不下去，責任不到位，工作難落實。

4.土地流轉機制不暢，交易對象與范圍窄，成交的可能性小。總體上仍缺少一個由下至上、網絡化、多功能的中介服務體系。這在一定程度上影響了土地流轉的程度、規模和效益，提高了土地流轉的成本，造成“有買找不到賣，有賣找不到買”的局面，并限制了土地流轉的區域范圍。從流轉機制看，流轉形式單一，程序不規范。有的地方即使簽訂合同也存在手續不規范、條款不完備的問題。

5.土地流轉行為不規范影響土地流轉的健康有序發展。土地流轉涉及土地所有者、土地經營者、中介組織等多方面的利益，流轉必須按規范的操作程序進行。規范的土地流轉行為是：首先流轉主體要符合法律的規定。其次是流轉雙方簽訂土地流轉合同，在流轉合同中，明確流轉的形式、數量、年限、條件及雙方的權利、責任、義務等。然后，再將土地合同經過縣鄉土地流轉部門鑒證。據調查，一些農村土地流轉無約定或只有口頭約定合同的占到了60%以上;簽訂合同但并未經合同管理機構審查鑒證的占25%。從這些數據來看，沒有法律效率的無效合同幾乎占到土地流轉合同近90%;這些，都影響了土地流轉的健康、有序發展。

二、完善土地流轉工作的幾點建議

1.加大宣傳，統一思想。要在干部群眾中多形式，多渠道地宣傳貫徹《土地承包法》，和中央、省、市有關農村土地承包經營權流轉的一系列文件精神，通過政策宣傳和細致的思想解釋，讓每一個農民了解農村土地流轉政策，消除農民的懼變心理，增強農民群眾的法律意識和參與意識，同時，又要充分認識到規范土地流轉是—個經常性工作，把規范土地流轉工作納入經常化、規范化軌道。明晰土地承包經營權是進行土地流轉的前提，是健全土地承包經營權流轉市場的基礎性工作。十七屆三中全會就提出：農村土地承包關系，從“長期不變”到“長久不變”。這樣，就鞏固了農戶的承包權并確保承包期內對土地的自主使用權、收益權及轉讓權。

2.堅持自愿有償的土地流轉原則。必須要堅持土地流轉雙方自愿協商，互惠互利，“自愿、依法、有償”原則。必須堅持“因地制宜，形式多樣”原則。把勞動力轉移多、土地閑置較多的鄉村作為土地流轉的重點，循序漸進，穩步推進。鄉村一級要從過去“管”、“要”向服務引導轉變，認真搞好謀劃。一要以產業推動抓流轉，鼓勵和引導農民的承包土地向主導產業和規模基地方向發展;二要規范建制抓流轉。引導簽訂規范的土地流轉合同，是避免土地糾紛，確保土地流轉健康有序發展的重要保證。促進有序流轉。三要培育大戶抓流轉。把培訓規模經營大戶作為帶動土地流轉的關鍵來抓，形成以示范輻射大戶，大戶帶動土地流轉，土地流轉吸引大戶、孕育大戶的良性循環。

3.完善農村土地流轉的配套措施。大力培育農村勞動力市場，加快農村勞動力轉移，為土地流轉創造條件。運用市場手段引導土地健康有序流轉。首先，規范土地流轉基本操作規程，實行程序化操作。其次，建立土地租金評估制度，主要是監督土地使用情況，防止土地肥力、地力被破壞。再次，建立土地流轉合同管理制度。

4.健全組織并強化服務強化管理并規范行為。建立暢通的土地流轉渠道，培育和發展為土地流轉服務的各類中介組織。開展土地流轉的供求登記、信息發布、土地評估、政策咨詢、信用擔保等服務工作。并建立健全土地流轉監督管理機制。積極協調處理各方關系，積極引導和規范土地流轉。對通過流轉獲得土地經營權的經營大戶，在政策上予以優惠，扶持大戶發展生產，解決各種困難。明確合同主體，明確經營權流轉的土地狀況、違約責任以及解決爭議方式等，規范流轉程序，制訂土地流轉示范合同，糾正土地流轉中的錯誤做法，建立行之有效地土地流轉管理體制，為農民提供信息政策和法律服務。