我國管制刑路在何方

陳 溥，胡凱琳

（福建師范大學，福州 350000）

收稿日期：2019-05-21

作者簡介：陳溥，福建師范大學法學院在讀碩士研究生，研究方向為訴訟法；胡凱琳，福建師范大學法學院在讀碩士研究生，研究方向為民商法。

DOI 10.16221/j.cnki.issn1671-1084.2020.01.005

管制刑是具有中國特色的一種刑罰執行方式，體現了人道主義，符合現代社會刑罰輕緩化的特點，在我國歷史上曾經發揮過積極作用，但隨著社會的發展，管制刑處于被漸漸忽略的邊緣地帶，管制刑的使用率偏低。是什么原因導致了管制刑日漸邊緣化？管制刑自身存在著什么樣的問題？是否還有繼續完善的空間？本文在調查研究的基礎上，以福建省龍巖市為研究對象分析了當前管制刑在司法實踐中的現狀，針對其所存在的缺陷，探索該刑罰執行方式的完善。

一、我國管制刑適用現狀的調查與分析——以龍巖市為研究對象

為了研究上述問題，筆者通過對龍巖市的管制刑適用人數和涉及罪名分布的情況來說明目前管制刑適用的現狀，詳見表1。

表1 龍巖市2013年-2017年適用管制刑人數（單位：人）

從表1 可知，龍巖市2013 年至2017 年管制刑的平均適用率為0.064%，適用率極低，《刑法修正案（八）》雖然對管制刑增加了禁止令和施行社區矯正的規定，但是從數據上來看，管制刑的適用情況并沒有因此而大幅度改善，并且隨著時間的推移，管制刑的適用率反而降低了，管制刑在我國司法實踐中仍然面臨著巨大的難題。

表2 龍巖市近五年來管制刑涉及罪名分布情況（單位：人）

從表2可以看出，龍巖市近五年來管制刑涉及的罪名主要是故意傷害罪、盜竊罪、掩飾、隱瞞犯罪所得罪，三種罪名合計已經超過管制刑適用總人數的百分之五十，管制刑的適用罪名也相對集中，也從側面反映出管制刑的適用范圍狹窄。

二、我國管制刑面對的困境

（一）管制刑懲罰力度較小，適用率較低

刑罰保持相應的強度是必要的，否則對罪犯表現出過度寬容，會傷害社會對報應犯罪的正當感情。[1]管制刑是我國懲罰性最低的一種主刑，其最大的特點就是對犯罪分子不予關押，犯罪分子仍然可以留在原工作地或居住地，甚至與普通公民同工同酬，雖然管制刑的這一特征符合了當今社會刑罰緩和化的發展趨勢，但是管制刑本質上仍是一種刑罰方式，不能忽略其懲罰性。我國《刑法》第三十九條第一款雖然對管制犯罪分子規定了五種義務，但在筆者看來，這些帶有懲罰性質的義務過于“溫柔”，達不到懲戒犯罪的威懾性。而在我國，唯刑主義思想依然深刻影響著立法和司法，監禁刑成為常態化的刑罰執行方式。[2]此外，根據《刑法》規定，違反管制刑禁止令義務的，按照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規定給予行政處罰，但在緩刑、假釋執行過程中如果不遵守考察規定，情節嚴重的，將導致監禁刑的恢復。管制刑作為一種非監禁刑，加之懲罰力度較小，固在司法審判中，較少適用管制刑，使其逐漸成為一種邊緣化的刑罰方式。

（二）管制刑適用對象不明確，與緩刑難以區分

我國《刑法》對管制的適用對象沒有明確的條文予以規定，只能從司法實踐和專家學者的著作中分析，管制的適用對象一般為犯罪性質較輕、社會危害性和人身危險性不大的犯罪分子。那何為犯罪性質較輕呢？因為無法得出具體的標準去界定犯罪性質的輕重，所以在司法實踐中法官對犯罪性質輕重的裁量也存在主觀臆斷性，這也是造成管制刑適用率低下的原因之一。再來對比管制刑和緩刑，不難發現二者的適用對象基本相同，在被執行人應當遵守的義務等方面也有極大的相似之處：緩刑人員在緩刑考驗期內應當遵守的義務與管制犯在刑罰執行期間應當遵守的義務相比，僅僅缺少了“未經執行機關批準，不得行使言論、出版、集會、結社、游行、示威自由的權利”這一項規定。但在社區矯正實踐中，沒有出現過管制人員要求前述權利，社區矯正工作人員也并不清楚言論自由的范圍，如何對管制人員言論進行監督，[3]此項規定在執法實踐中也就有名無實。管制與緩刑的相似之處，導致了在司法實踐中，司法機關對適用這兩種刑罰出現模糊不清的現象。

（三）社區矯正制度存在缺陷，管制刑的執行力度不足

依照我國現行《刑法》的規定，對管制犯依法實行社區矯正。社區矯正就是將犯罪分子放在社區里進行教育和改造的一種非監禁矯正刑罰，這一制度現已推行至全國，但這一制度在法律依據方面還有欠缺。《刑法修正案(八)》和2012 年新《刑事訴訟法》在充分吸取了試點經驗的基礎上，確立了社區矯正制度。2012 年，司法部會同最高法、最高檢等部門又出臺了《社區矯正實施辦法》，作為一項重要的刑罰執行方式，應當有完善的法律制度為其保駕護航，《中華人民共和國社區矯正法》必須盡快出臺，給這一制度提供強大的法律支撐。在經費保障方面，社區矯正工作在實踐過程中也面臨著巨大的難題。雖然財政部、司法部聯合發出《財政部、司法部關于進一步加強社區矯正經費保障工作的意見》( 財行〔2012〕402 號)文件，要求各地應將社區矯正經費列入同級財政預算，這一舉措緩解了社區矯正工作經費的壓力，但是地區分配不平衡的問題仍然存在，司法部門爭取的力度大、社會關注度高的地區，經費就相對充裕一些，這種極不平衡的現象，反映的不僅是地區問題，而是整個社區矯正經費保證制度的不健全。[4]依照《刑法修正案（八）》規定，公安機關不再作為管制的執行機關。從這一方面來看，社區矯正的執行主體尚不明確，但根據《社區矯正實施辦法》第二條第一款規定，可以明確由司法行政機關負責指導管理、組織實施社區矯正工作。當前我國社區矯正工作隊伍主要是司法行政機關的社區矯正管理工作者，這些工作人員并沒有經過專門的考核和培訓，在執行社區矯正工作時難免出現疏漏，而且單憑社區矯正管理工作人員的力量遠遠不夠，實踐中，社會工作者和志愿者的參與度仍然不足，尚不能很好地促進社區矯正工作的進行。

（四）社會參與度低，群眾監督難以進行

管制刑的良好發展不能缺少社會監督的力量，但就我國目前的實際來看，管制刑的社會參與度低，群眾監督的積極作用無法充分體現。社會參與度低的原因主要有：管制刑的適用對象雖然犯罪性質輕、人身危險性小，但其本質上仍然是罪犯，一般群眾對于罪犯都是避而遠之，更談不上參與和監督管制刑的執行了；其次，在社區內進行管制刑的執行，但隨著當代社會的變化，城市流動的人口數量大且不穩定，這導致社區人口的流動性也隨之增強，不但管理困難，對管制刑的監督也無法很好地進行。

（五）禁止令的規定過于簡單，從業禁止制度缺乏可行性

《刑法修正案（八）》對管制刑增加了禁止令的規定，但只是概括的規定禁止管制犯接觸特定的人、從事特定的活動或進入特定的場所，在適用時間、執行方式等方面都沒有明確的規定。此外，《刑法修正案（九）》也新增了從業禁止的制度，這一制度的含義是對利用職業之便犯罪且有再犯罪可能性的犯罪分子，在其刑罰執行完畢或假釋之日起，禁止該犯罪分子從事相關職業。從二者的內容上看，禁止令包含了從業禁止的內容。那么管制刑是否可以適用從業禁止制度呢？筆者認為，管制刑針對的是犯罪性質較輕、人身危險性較小的犯罪，但是并不能因此而否定管制犯再犯罪的可能性，考慮到社會的安定，在必要的情況下，可以對管制犯同時適用從業禁止。且我國《刑法》第三十七條對從業禁止的執行時間并無例外規定，如果在管制執行期內適用從業禁止，而禁止期又從管制刑執行完畢之日起算，會導致管制犯的從業禁止期不合理地延長，同時也暴露了當前我國從業禁止制度的弊端。

三、我國管制刑困境的解決途徑

（一）適當提高管制刑的懲罰力度

1.增加“社區服務刑”

筆者在前文已經闡述過，對管制犯懲罰性較弱，可加大懲罰性力度，即給管制犯安排一定的社區服務勞動。雖然《社區矯正實施辦法》第十六條規定了有勞動能力的社區矯正人員應當參加社區服務，但是該規定過于簡單，也未說明具體的執行方法，所以筆者認為可以增加一項“社區服務刑”，在執行管制刑時犯罪分子需要在執行機關的監督下完成公益勞動，這在一定程度上限制了管制犯的人身自由，且這種勞動是無償的，具有一定的懲罰性，這是刑罰的最本質屬性，但社區服務刑也具有矯正性，犯罪分子在社區公益勞動中，能培養社會責任感，充實業余時間，提高交際能力，完善其人格，發揮管制刑教育改造的積極作用。

2.建立管制刑易科制度

“刑罰的易科，又稱為換刑處分，指判決宣告的刑罰，因特殊事由不能執行或不宜執行，而選擇其他刑罰為執行的代替”。[5]當判處管制刑的犯罪分子在服刑期間違反規定或多次不履行所負義務，即可將其非監禁刑轉處為拘役等徒刑，增加管制刑刑罰的威懾力。同時，易科制度也具有雙向性，當被判處監禁刑的犯罪分子在服刑期間表現優異并且已經執行了一定刑期，可以綜合考慮該犯罪分子的情況，將其監禁刑轉處為管制刑。在這一制度的具體構建方面，需要注意管制刑與易科后刑罰之間的刑期轉換，具體可以參照我國《刑法》第四十一條規定的刑期和羈押日期之間的折抵方式。

（二）明確管制刑的適用對象

1.犯罪情節較輕為首要條件

判別犯罪情節的輕微可以綜合考慮犯罪的時間、地點、手段、動機、結果、對象等因素。通常來說，犯罪的時間和地點較為普遍、不易引起社會混亂，犯罪的手段不特別兇殘、方法不特別狡詐，犯罪動機存在可理解之處，犯罪所造成的后果危害不大，犯罪對象不是未成年人、老年人、盲、聾、啞等特殊對象，即可認為犯罪情節輕微。

2.人身危險性較小為實質條件

我們應當明確，犯罪情節輕微并不等于人身危險性較小。對于人身危險性的判斷標準，筆者認為應當從犯罪行為的客觀表現、犯罪人的罪犯人格、犯罪人所處社會和自然環境等方面來判斷：犯罪行為的客觀表現直接反映出犯罪分子的主觀惡性；犯罪人的罪犯人格是指反社會性格，一般可以以犯罪分子的成長經歷為依據來衡量其犯罪人格，包括罪犯的家庭關系、社會關系、教育程度、職業經歷、居住環境、收入狀況、身體狀況等具體內容；犯罪人所處的社會和自然環境對人身危險性的評判也有一定影響，應當綜合考慮犯罪人的家庭、學校教育、婚姻狀況、職業等情況。只有當犯罪分子的客觀表現所反映的主觀惡性小、犯罪分子的反社會性格不突出、犯罪分子所處的社會和自然環境對其負面影響小，這三者都滿足時才可以推導出人身危險性較小這一關鍵條件。

（三）擴大管制刑的適用范圍

1.將特殊主體納入到管制刑的適用范圍

從最近幾年的數據來看，我國未成年犯的數量一直在增加，對于未成年犯來說，監禁刑過于殘酷，而且容易受到交叉感染，所以未成年犯更適合在監獄外執行刑罰，此時，管制刑的優點便凸顯了出來。因而需要根據未成年犯罪的特點，在法律中明確對未成年適用管制，以及增加未成年犯所應遵守的義務性規定，盡快出臺《社區矯正法》，對被判處管制的未成年犯罪分子作出全面明確的規定。[6]

現如今，我國逐漸步入了老齡化社會，老年人犯罪也不容輕視。對于高齡的犯罪分子，如果把他們關押在監獄，會帶來許多問題，老年人即使身體再硬朗，在監獄這種環境內也難免會有病痛，相應的醫療保障制度也不夠完善，老年犯在監獄里得不到相應的照顧，成為監獄的沉重負擔。此外，對于懷孕的犯罪分子，監獄里條件艱苦，不利于保障孕婦及孩子的健康，出于人道主義，在其所犯罪行較輕時可以考慮管制刑這一刑罰方式。

2.將過失犯罪納入管制刑的適用范圍

過失犯相對于故意犯罪來說，主觀惡性小，所導致的危害結果也違背了行為人的意志，既然故意犯罪可以適用管制刑，那么過失犯罪同樣也可以適用。如果將過失犯置于社會中進行教育改造，會更有利于刑罰目的的實現，發揮更好的社會效果。[7]但是也必須明確一點，不是所有的過失犯罪都可以適用管制刑，法院在進行判決前應當對犯罪分子進行綜合的考慮后才能決定過失犯是否適用管制刑。在確定適用管制刑后，審判機關還應組織專門人員對犯罪分子的表現及管制刑執行的情況進行全面了解，司法行政機關也應當定期向審判機關進行執行情況的反饋，確保管制刑的順利進行，充分發揮管制刑教育改造的作用。

（四）完善社區矯正制度

1.盡早出臺《社區矯正法》

任何刑罰執行方式的順利進行，都需要法律的保障，而當前我國社區矯正在實踐中遇到的困難，無論是主體的不明確、制度的不完善或是經費的不充足等等，究其原因，正是因為缺少了專門的《社區矯正法》作為基礎。《刑法修正案（八）》和新刑事訴訟法雖然對社區矯正進行了規定，但是不夠詳盡全面。要想使得社區矯正成為一種成熟的刑罰方式，就應當制定專門的《社區矯正法》，細化社區矯正的各項措施，從而為管制刑的有序執行提供法律支撐。

2.加強管制刑社區矯正機構的隊伍建設

社區矯正機構作為管制刑的執行機構，必須配備一支專業、高效、多元的工作隊伍。社區矯正工作人員不僅負有對犯罪分子的監管職責，還需要對其進行教育疏導等心理上的幫助，所以必須加強對社區矯正機構隊伍的建設性管理。首先，在社區矯正工作人員的選拔方面，我們可以考慮設立全國統一的社區矯正機構工作人員資格考試制度，將社區矯正機構工作人員應掌握的基本知識和技能等列入考察范圍；其次，要注重崗位培訓，設置多元化的培訓課程，豐富培訓形式，并定期對社區矯正工作人員進行考核；最后，對社區矯正工作人員也要提供必要的物質保障和特別待遇，讓其安心工作，同時可以通過言傳身教帶領新招錄的工作人員提高政治及業務素質，使管制刑社區矯正工作人員的后備力量良性延續。[8]

3.提高社區居民、志愿者對社區矯正的參與度

社區矯正具有一定開放性，離不開社會各界人士的參與和幫助。然而就當前實際情況來看，群眾對社區矯正工作的參與度不高、積極性不強，為了改善這一現象，可采取以下措施：首先，應當在社區定期開展普法教育活動，讓社區居民從法律層面上了解社區矯正這一刑罰執行方式，同時也要大力宣揚建設和諧社會的理念，增強居民的社會責任感，提升其對社區矯正的參與度；其次，可在社區開展文化娛樂活動，讓社區矯正對象參與其中，使社區居民對社區矯正對象有深入的了解，從而協助犯罪分子更好地回歸社會，充分發揮社會教育改造的積極作用；最后，在志愿者隊伍建設方面，可優先選拔具有相關專業知識的人才，對于作出了較大貢獻的，可給予其一定形式的獎勵，從而加強志愿者對社區矯正工作的參與意愿，同時對志愿者參與社區矯正活動做好后勤保障工作。

4.解決社區矯正的經費保障問題

經費緊張是社區矯正工作中面臨的一大難題，國家如果無法提供充足的經費支持社區矯正工作，那么初具規模的社區矯正工作必將浮于表面。首先，必須出臺相關的法律法規，從法律層面上解決社區矯正工作的經費保障問題；此外，針對社區矯正工作經費分配不均衡的情況，國家財政部應制定《社區矯正經費使用管理條例》，根據各地的經濟發展情況，確定每個矯正對象所需費用，再由地方財政列入當年的政府預算，由市、區（縣）級司法局根據社區矯正工作進展情況，及時撥付給基層司法所，完善審計檢查制度，確保專款專用，使社區矯正的經費使用與管理有法可依。

（五）具體細化管制刑的禁止令規定，提高從業禁止制度的可行性

禁止令具有一定的懲戒作用，但是如前所述，我國對于管制刑禁止令的法律規定相對簡單。我們可以進一步細化禁止令“三個特定”的規定：在“不得從事特定活動”這項規定中，可以具體為不得參與和其犯罪相關的社會活動；在“不得進入特定的區域、場所”這條規定中，可以具體結合管制犯的犯罪行為禁止其進入相關場所，比如禁止犯罪分子出入網吧、酒吧、迪廳等治安較亂的場所；對于“不得接觸特定的人”，對于未成年管制犯，應當注重這一點，禁止其與有前科的犯罪分子接觸。筆者在前文已經闡述過，從業禁止適用于管制刑的執行期間，會不合理地延長其禁止期限，對此筆者認為，可以對從業禁止的執行期限增加一條例外規定，當管制適用從業禁止制度時，禁止期限從判決生效之日起計算，此外，由于從業禁止的禁止期長于管制刑的刑期，在管制刑執行完畢后應當繼續執行從業禁止剩余的禁止期。