農村征地拆遷糾紛演變特點及其防范路徑

付云嬌

摘要：城鎮化建設將農村土地征收拆遷問題推上臺面，村民與拆遷方圍繞著“拆遷賠償”產生糾紛，引起鄉村社會局部騷亂。文章以“石家莊北高營村征地拆遷事件”為例，分析征地拆遷糾紛演變過程呈現出的普遍特點，并探尋相應路徑以防范征地拆遷糾紛惡化的趨勢。研究發現整個演變過程具有從靜到動、從正式到非正式、從全面到個體的特點。需要理清糾紛癥結、控制權力形態轉變接點，以此限制并監督權力的行使，達到緩解糾紛的目的。

關鍵詞：征地拆遷;演變特點;防范路徑

一、引言

“拆遷狂潮”興起于20世紀90年代的城市化發展，如今有關城市拆遷理論體系日臻成熟，相關法律法規取得較大進展，這為鄉村集體土地征收拆遷制度提供了借鑒。大部分學者借鑒博弈論理論分析利益主體間的互動，大致呈現出一幅“蟻象博弈”圖景：基層政府、村委會、開發商結成同盟體，利用掌握的資源、人情等動員拆遷，情況惡劣的則借用灰色勢力介入征地拆遷。村民要么妥協，要么“鬧大”來爭取自身利益最大化，最終陷入拆遷困境。有些學者認為拆遷糾紛核心在于“拆遷補償”，有的學者則認為根源在于公民權利遭到國家權力的擠壓，與法治的缺失與忽視有關。針對征地拆遷的問題，學者們紛紛獻計，分別從法律制度、公平利益博弈機制、自上而下的規劃性認同等方面提出解決路徑。總體上，已有研究偏愛探究利益主體在征地拆遷中如何憑借資源謀求自身利益，整個征地拆遷糾紛的演變過程及其特點成為該領域的空白。

因此，本文試圖在以下方面做出努力：征地拆遷糾紛演變過程呈現怎樣特點？如何防范征地拆遷糾紛局勢惡化？為了使研究更具針對性，本文選取“石家莊北高營新村征地拆遷事件”為具體場域。

二、征地拆遷演變過程的特征

（一）拆遷場面從靜到動

“靜”并非一絲不動，此處的“靜”表達的是征地拆遷工作有序而合理的推進;同理，“動”則表示拆遷工作的混雜無序，期間夾雜著過多的民怨與對立的情緒，進而惡化到成為社會爭議熱點。整個拆遷糾紛的演變經歷從靜到動的演變。

拆遷的啟動到終結，村委會與村民們的矛盾呈現不斷惡化的趨勢。起先，村委會制定的附上30名村民代表簽字《北高營村舊村改造搬遷安置辦法》獲得石家莊市城中村改造領導小組辦公室批準同意，按照工作的開展，村委會召開了動員大會，并對拒絕簽署協議的村民采取上門做工作的方式勸服。如此，整個拆遷工作到此整齊有序，即便期間由村民此提出質疑，如曉隔壁村拆遷可置換300平米回遷房與每平米1000多元的補償，相比于村里200平米回遷房及幾百元的補償標準，本村標準低了。村支書與村民間的矛盾處于正常范圍。

然而，疲于周旋于村民的疑慮與訴求，村支書加大動作，采取“和稀泥”的方式應付村民的異議，村支書與村民的嫌隙生大。 有學者十年間對江西、上海、重慶、山西和江蘇進行四次調查，發現從中央開始每降一個層級，政治信任度下降10%左右，到鎮政府與村組織僅剩三成多。可見，村支書通過不斷與村民直接互動積累著大量民怨，雙方采取激烈的方式展開博弈。此起征地拆遷案引起社會熱議。

（二）輔助手段從正式到非正式

正式到非正式的特征針對的是拆遷方采用文化權力推進拆遷工作。正式化意味著工作流程的固定化與穩定性，它在規范雙方行為的同時，卻也掉入僵化的深淵，它的滯后性顯然難以契合多變的現實。相反，非正式手段所具備的彈性特征能夠靈活應付多變的環境，因此，各大場合默許非正式手段的存在。

正式手段如村委會向石家莊市拆遷辦提交的《北高營村舊村改造搬遷安置辦法》是經由村民代表大會30人簽字表決的，符合村自治組織民主化的規章;告知了村民關于補償標準以及安置房的置換細則，按照程序公開了相關信息。

原有的方式并不能順利推動拆遷工作，部分村民存在著審時度勢的態度，“舊村改造”原是有利于改善北高營村生活面貌的項目，正式手段的瓶頸需要非正式手段的輔助。村支書可通過動員黨員或者村干部為鄉民做工作，為他們解答疑慮;也可利用人情網絡“曉之以情，動之以理”。但村支書所采用的非正式化手段卻是憑借差序格局的優勢控制鄉民，利用停發社保、撤銷工作、終止合作這類非法手段逼迫村民妥協，親屬中若存在拒絕簽署協議的，則利用“連坐機制”予以壓力，“拉攏”親屬形成統一戰線，達到各個擊破的目的。這種非正式手段無疑利用人情、面子桎梏村民的行為選擇。

（三）拆遷對象從全面到個體

拆遷動員從全面到個體指向的是拆遷方基本面由村民總體到單獨個體。征地拆遷圍繞著“具體利益”展開，村民個體就“利益”所形成的觀念呈多樣化，有的考量總體補償能否超出自身預期、有的關注補償方案公平與否、有的在意掌權者是否與民爭利，難以形成統一意識。征地拆遷的動員工作便是希望通過營造藍圖的方式，將整體意識盡可能的匯聚成統一認知。這便是拆遷動員面對對象的全面性。

經驗告訴，們現代文明社會并不存在完全統一的認知，部分“漏出”集體需要單獨作為動員對象，運用額外的資源作為協商籌碼，以改變村民拆遷意愿。如此，面向個體的動員呈現差序性，部分能夠通過單獨的談話協商便可征得同意，部分需要動用人際關系網方可妥協，余下的“釘子戶”便是拆遷方焦頭爛額的對象，強制性拆遷便成為首選快捷方式。

三、征地拆遷糾紛的化解路徑

（一）控制接點：重視權力形態轉變動因

村委會征地拆遷的演進是在權力形態的變更下完成的，改善征地拆遷工作中頻繁受到指摘的損害村民權益問題，需要從權力形態轉變的接點下功夫。權力從一種形態轉為另一種形態不可能毫無理由，必然存在轉變的推動因素。從以上分析看，村支書采取文化權力支配村民行為的方式存在問題。村支書通過人情關系影響村民決定是鄉村社會特有結構下的產物，能使村民行動趨于一致，推動拆遷工作的進程。但其采取停發社保、終止土地承包合同、撤銷工作資格等方式控制村民拆遷意愿的方式并不是依靠村民克己精神，他們的妥協并不是對內生性權威的信服，而是被資源分配權的壓制。這部分壓制最終會反射彈回村委會，反抗的種子深深扎根，進一步構成暴力權力形態轉化的動因。如此，需要重視這種異化了的文化權力的行使。

采取強拆的手段證明權力形態轉向暴力面，一方面，村民持續施加的壓力村支書帶來挑戰;另一方面，工作任務指標為村支書帶來承重的枷鎖。在軟權力失效時，“首長”負責制輕而易舉的為不加約束的權力披上隱形衣，村支書巧妙的運用強制權力，或者雇傭混混與村民直接對峙，或者半夜三更威脅村民。這個階段權力形態的轉換，部分是源于村民無止盡“謀利”的結果，但也是村支書對權力不加約束的使用。

權力誘人主要源于經濟利益，前提在于存在經濟剩余，有了剩余便有了征服他人的誘惑。征地拆遷存在經濟剩余，權力在其中顯得尤為誘人，無論是文化權力的變異還是暴力的運用，都體現將權力鎖進牢籠的緊迫。因此，對接點的控制意味著對權力的制約。

（二）理清癥結：抓住征地拆遷糾紛重心

在所有的征地拆遷糾紛中，其癥結無非存在兩類，一是確實存在發放征地補償費用過低的情況，特別是在中西部地區;另一類是土地征收存在的巨額增值收益，村民希望借此坐地起價，謀求更大利益。無論是哪類，都需要政府妥善處理，眼下頻發的征地沖突，折射出的是政府執政能力問題。

因此，需要發揮社會監督的作用，讓社會參與評估拆遷補償的合理性，在制約村民不合理訴求的同時，約束基層干部違法行為。一是需要開通征地拆遷溝通平臺，按行政建制劃分區塊，對于征地拆遷的審批程序需要縣政府注冊并上傳至該平臺;二是涉及征地拆遷的村民可匿名于該平臺提出質疑，政府需要如實做出解答并提供證明;三是公眾可從該平臺瀏覽整個拆遷程序以及官民對話，了解動態，參與監督;四是需要健全網管制度，保證該溝通平臺網管的獨立性，督促政府回應民眾訴求，對于言行激烈的網友實行網絡管制;五是在該平臺設置記者、律師、社會工作等幾類信息資訊平臺。

在這期間，若存在某村在面臨征地拆遷，卻在該網絡溝通平臺查詢不到相關信息，可自行將相關拆遷近況上傳，由記者出面核實，并通過網管向省政府反映，通過省政府施加壓力公開信息;若經核實是村民不合理的要求阻撓政府工作，則需要社會工作者做通工作，由社會力量加以制約;若確實是基層干部存在問題，則可通過高層政府向基層干部追責。實際上該溝通平臺在于打通政府、農民、媒體與公眾之間的網狀連接，以此作為互相約束的平臺。

四、結語

從北高營村征地拆遷糾紛來看，存在著從文件公布、上門做工作，演變為運用人際關系網控制村民拆遷意愿，再到采取強制力壓制村民意愿，直接作用拆遷客體。這期間雙方糾紛逐步惡化，由原來僅對征地拆遷本身產生疑慮，到對官員干部投入不信任;從口頭質疑征地補償、安置房等征地拆遷有關事項，到采取行動抗議拆遷。總體上整個拆遷進程呈現從靜到動、從正式到非正式、從全面到個體的特點。

是否所有的征地拆遷過程遵循著同樣的邏輯？這是本文需要說明的問題。北高營村征地拆遷具有其自身的特點，它屬于舊村改造，本身處于城中村，整體上的征地拆遷流程較為規范，村民對拆遷事宜認知水平較高。就本文對中西部田地征收的了解，很多村民并不清楚征收田地相關事項，而是待田地被開發，才后知后覺憤起反抗。但是，整個拆遷糾紛仍舊會經歷由宣傳教育權到暴力權力形態的轉變，村支書會告知村民田地被征用，并且通知村民領取賠償款項。待村民提出反對，或者更進一步采取行動阻止征地，違法強征的行為也便產生。所以，總體上征地拆遷工作還是遵循著以上的演變過程及其特點。

土地作為稀缺品，在城鎮化的過程中其“利益空間”被做大，雙方就“利益”博弈產生沖突無法避免，但是作為掌權者對權力形態的轉換意在控制村民行為，因此，如何限制權力仍舊是重中之重。

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*基金項目：2017年“南昌航空大學研究生創新專項資金項目（校級項目）”（YC2017064）。

（作者單位：南昌航空大學文法學院）