2020年中國數字經濟發展形勢展望

賽迪智庫 數字經濟形勢分析課題組

展望2020年，在政策和市場的共同作用下，我國數字經濟發展將向數據治理與流通加快推進、與實體經濟融合朝更深層次拓展、基礎設施建設量質齊升、中外數字經濟合作更加務實、政府數字治理能力大幅提升的方向邁進。同時也面臨對產業數字化的路徑和模式探索不深入、對數據資源的特點和規律缺乏認識、對數字經濟的特點和需求掌握不準確、對新型數字基礎設施的未來需求預計不充分等問題。在此形勢下，賽迪智庫提出研究制定促進數據要素有序流動的標準規范和法律法規、研究制訂重點行業數字化轉型路線圖、研究出臺政府數字治理平臺建設指引、引導推動新型數字基礎設施創新應用、構建科學的數字經濟統計測算和評估體系、總結推廣先進的數字經濟監管做法等對策建議。

2019年，在黨中央、國務院的高度重視和社會各界的共同努力下，我國數字經濟繼續蓬勃發展，在基礎設施建設、行業融合應用、發展環境優化等方面均取得顯著進展。2020年是“十三五”收官之年和“十四五”規劃布局之年，中央和各地方將更加重視數字經濟，更加細致研究和推動數字經濟發展，更加重視數字經濟發展思路與路徑的創新，進一步探討共享數字經濟發展之道，深化數字技術、數據資源與生產生活的交匯融合，推動數字經濟不斷發展突破，驅動經濟的高質量發展。

對2020年形勢的基本判斷

（一）從要素角度看，數據要素的重要地位將顯著提高，數據治理與流通將加快推進。黨的十九屆四中全會提出，健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理和數據等生產要素按貢獻參與分配的機制。這是中央首次提出將數據作為生產要素參與收益分配，既體現了數字經濟快速發展背景下社會主義基本經濟制度與時俱進的重大變革，也成為數據以資產形式進入價值體系的理論依據，為重視數據價值、推動數字轉型指明了實踐方向、提供了有力支持。

展望2020年，各地將深入貫徹落實黨中央決策部署，在數字經濟要素流通機制、要素資源配置等方面加大探索力度。以浙江省、福建省、廣東省、重慶市、四川省等國家數字經濟創新發展試驗區為代表，各地將系統化探索試驗數據要素確權、流通、交易等方面的規則、機制、標準、法規。特別是面對數字要素運用、流通中面臨的技術、安全等問題，基于區塊鏈的數據安全共享與交易、數據隱私保護、數據資產確權等應用探索將持續深入，為促進數據共享、建設可信體系、推動數據資產交易等提供強有力的技術支撐。

（二）從動能角度看，制造業數字經濟發展將深入推進，二三產業深度融合成為新命題。2019年，從中央到地方、從政府到企業，均將與數字經濟融合作為推動制造業轉型升級的重要抓手。政策層面，工業和信息化部、國家發改委等先后發布《工業大數據發展指導意見（征求意見稿）》《關于加快培育共享制造新模式新業態促進制造業高質量發展的指導意見》《關于推動先進制造業和現代服務業深度融合發展的實施意見》，提出了工業大數據融合應用、新模式新業態培育、“兩業”融合等制造業數字經濟發展重點。地區層面，安徽、浙江等地探索形成集智能機器人單點應用、“無人工廠”快速推廣、“1+N”工業互聯網平臺體系構建等為一體的融合發展路徑。企業層面，越來越多的企業依托工業互聯網平臺加快推進設備和業務的數字化，重點平臺平均工業設備連接數達65萬臺、工業APP達1950個，催生了共享制造、產業鏈金融等新模式新業態。

展望2020年，數字經濟與制造業融合需求將進一步培育和釋放，在政策引導和領軍企業帶動下，制造業從數據集聚共享、數據技術產品、數據融合應用到數據治理的應用閉環體系將加速構建，重點行業和關鍵領域的數字轉型將從網絡和設備數字化升級向制造全流程、全環節的數字化延伸。同時，隨著人工智能、工業互聯網、虛擬現實等數字技術在傳統產業領域的廣泛應用，制造業與服務業的雙向滲透能力和滲透速度將大幅提升，個性化定制、共享制造、產業鏈協同制造等新模式新業態將加速成熟。

（三）從基礎設施看，5G規模化布局速度將顯著加快，智能基礎設施建設將加快推進。新型數字基礎設施作為數字經濟發展的重要支撐，越發受到重視。2019年6月，商用牌照的發放拉開了我國5G規模化部署序幕，中國移動、中國聯通、中國電信、中國廣電均發布了5G網絡建設和應用計劃。工業和信息化部批復上海、深圳、濟南—青島三個人工智能創新應用先導區建設，將人工智能基礎設施建設作為重要任務。住建部表示將推進支持智能汽車和智慧城市運行的城市智能基礎設施建設。在市場層面，阿里、百度、華為等企業紛紛加大“云智能”“聰明的路”“智能DC”等的建設力度。

展望2020年，5G規模化部署速度將顯著加快，中國移動、中國聯通將在40個城市推進5G網絡建設;中國電信將在17個創新應用示范城市啟動5G網絡建設，并逐步擴展到40多個城市;中國廣電將推出面向個人業務和行業垂直應用的商用業務。同時，隨著人工智能創新應用先導區啟動建設以及其他人工智能先發地區、人工智能龍頭企業的重視與積極參與，傳統基礎設施的智能化升級和新型智能化基礎設施的建設步伐也將加快。

（四）從國際合作看，數據跨境流通和數字貿易成為熱點，中外數字經濟合作更加務實。數字經濟成為G20會議的“常駐話題”，美國、日本等多國對數據資源高度重視，希望推動數據跨境流動、跨境電子交易。在各國政府的重視推動下，2019年的中外數字經濟合作進一步推進。以中德為例，雙方共同舉辦了“數字經濟和高新技術產業高峰論壇”“中德智能制造合作發展論壇”等活動，成立了中德智能制造合作企業對話工作組及人工智能、數字化商業模式、人才教育培訓、工業互聯網四個專家工作組，在推動企業數字化轉型、促進“人工智能+制造業”方面已開展一系列工作。

展望2020年，各國在推進數字經濟發展方面將取得更多共識，有望聯手積極推進數據跨境流通、數字貿易等領域的國際規則和標準制定。同時，隨著中德、中日、中韓等在數字經濟細分領域的交流研討持續開展，中外數字經濟合作將向著更加務實的方向推進，數字經濟相關基礎設施建設、數字技術交流、數字貿易、數據流通、人才培訓等方面的項目合作、標準化合作等將取得更多實際成果。

（五）從治理角度看，提升數字治理能力將成為著力點，數字經濟發展環境將加速優化。數字經濟的健康發展離不開有效治理。十九屆四中全會聚焦推動國家治理體系和治理能力現代化，提出了建設數字政府、構建全國一體化政務服務平臺等重點任務，為提升政府數字治理能力、推進政府數字化轉型提出了新要求。得益于政務信息系統整合共享和政務信息資源共享、“互聯網+政務服務”等工作的深入推進，政府運用數字技術實現社會服務高效化的能力不斷增強，浙江“最多跑一次”、江蘇“不見面審批”、上海“一網通辦”等成為服務創新典范，極大地優化了營商環境。世界銀行《2020年營商環境報告》顯示，中國營商環境排名躍居全球第31位，連續兩年躋身全球營商環境改善最大的經濟體前十位。

展望2020年，加快推進數字政府建設、完善數字政府治理體系、提升數字治理能力將成為各級政府落實中央精神、推動國家治理體系和治理能力現代化的第一要務，政務服務、公共服務、社會治理、宏觀決策、區域治理等領域的數字化轉型將成為部署重點。同時，建設數字治理平臺將成為數字政府建設的重要抓手，基于平臺推動數據融通和應用，實現數據驅動的精準決策、業務協同和服務創新，將成為政府提升數字化治理能力的重要內容。

需要關注的幾個問題

（一）對產業數字化的路徑和模式探索不深入，傳統產業數字化轉型和區域發展路徑不清。從企業實踐看，傳統企業開展數字化轉型的意愿愈發強烈，卻缺乏清晰的數字戰略和轉型實施步驟。埃森哲《2019中國企業數字轉型指數》報告認為，只有9%左右的領軍企業通過數字化轉型開拓了新業務或新服務，且新產品、新服務營收超過總體營收50%;大部分企業不知如何通過數字技術提升效率或增加收入。從區域發展看，各地發展數字經濟手段單一、模仿照搬現象突出。不少地方只注重“硬”設施建設，忽略了“軟”環境的配套和“應用”的跟上。還有一些地方在對云計算、大數據、人工智能、區塊鏈等新興技術并不了解的情況下就倉促上馬項目，反而不利于數字經濟的發展。

（二）對數據資源的特點規律缺乏認識，權屬界定不清成為數據按貢獻參與分配的關鍵制約。數據作為數字經濟時代新出現的生產要素，其具有諸多與其他生產要素截然不同的特征，在生產、分配、交換、消費等過程中的規律亦與其他生產要素有所不同。當前，對數據資源特有的性質和規律尚未形成清晰認識，給數據權屬界定帶來困難。而權屬界定是按貢獻參與分配的前提，界定不清則科學分配就很難實現。總體來看，在數據按貢獻參與分配的理論體系、測算方式、體制機制等方面亟待開展體系化研究和路徑探索。

（三）對數字經濟的特點和需求掌握不準確，監管能力與數字經濟的快速發展不相適應。數字經濟在促進新模式新業態蓬勃發展的同時，也會引發“平臺壟斷”“數字寡頭”等新的市場失靈現象，平臺企業、數據企業濫用技術和用戶優勢壟斷市場定價、單方面制定“霸王條款”、排擠或限制競爭等行為屢見不鮮，消費者及廠商利益受到侵害的同時，也導致許多創新被壓制。此外，“大數據殺熟”、“二維碼”收費詐騙、個人信貸信息非法爬取、算法歧視等利用新技術犯罪的行為層出不窮。現有的市場監管在認識、效力和內容上存在不足，對壟斷行為難以認定，對隱蔽性較強的破壞市場秩序的行為難以及時追蹤和有效監管。

（四）對新型數字基礎設施的未來需求預計不充分，建設與應用存在脫節問題。隨著5G規模化部署步伐加快，數字基礎設施供給能力將大幅提升。但當前5G的應用場景仍以傳統應用領域為主導，與5G“超高代寬”“超低時延”“全連接覆蓋”等特性高度匹配的專屬應用仍有待發掘培育。同時，數字經濟的快速發展也帶動數字基礎設施內涵和外延的擴展，人工智能研發平臺、公共技術服務平臺等都被納入范疇，但對于此類數字基礎設施的未來需求規模、演進規律、應用場景等方面的研究和預估仍然不足。

應采取的對策建議

（一）研究制定促進數據要素有序流動的標準規范和法律法規。加強政府、企業、個人等主體在數據所有權、占有權、使用權、收益權等方面權屬界定研究，加快制定數據確權標準規范。明確數據的資產地位，將數據的估值、交易、流通等納入一般資產的管理體系。完善政府數據開放共享制度，進一步推動政府數據跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務流動。探索政企數據流通機制，促進企業數據流通和使用。建立健全數據跨境流通安全管理機制，積極參與數據跨境流通國際標準制定。

（二）研究制訂重點行業數字化轉型路線圖。加強制造業數字化轉型方法論研究，構建數字化轉型就緒度評價指標體系，加強行業、企業數字化轉型診斷評估。以診斷評估為基礎，梳理數字化轉型面臨的關鍵問題和典型做法，圍繞數字化轉型能力構建、組織結構變革、企業管理機制調整、數字人才儲備等方面，分行業、分層級制定制造業等重點行業的數字化轉型路線圖。

（三）研究出臺政府數字治理平臺建設指引。隨著數字政府建設不斷深入，政府數字治理平臺逐漸成為中央部委和各地政府關注焦點。為避免一哄而上、盲目建設，應研究出臺政府數字治理平臺建設指引，明確政府數字治理平臺的基礎設施體系、數據資源體系、應用創新體系、數據治理體系以及運維管理體系等的建設原則和標準規范。

（四）引導推動新型數字基礎設施創新應用。開展5G、人工智能等新型數字基礎設施內涵、外延的相關理論研究，以應用為導向，評估數字基礎設施建設需求，強化數字基礎設施建設與應用統籌協調。以智慧城市、數字政府、行業數字化轉型為契機，探索豐富數字基礎設施應用場景。創新政府購買服務、應用補貼等激勵方式，加強數字基礎設施應用引導。

（五）構建科學的數字經濟統計測算和評估體系。加強數字經濟理論研究，深入剖析數字經濟運行機制，建立數字經濟核算標準與方法體系，明確數字經濟統計口徑和統計范疇，并建立數字經濟統計調查和監測分析制度。研究數字經濟價值評估體系，從直接貢獻、間接貢獻、福利改進三方面測度數字經濟價值。以評估全國及各區域數字經濟發展水平、特點為切入點，聚焦基礎設施建設、數字產業發展、行業融合應用、政府環境營造等方面，構建數字經濟發展水平評估體系。

（六）總結推廣先進的數字經濟監管做法。鼓勵各地因地制宜，加快探索政府監管、平臺自律、法律約束的多元協同治理機制，制定并實踐平臺經濟、共享經濟等新業態的分類監管制度以及數字時代的反壟斷規則。對具有借鑒意義的政策創新、制度創新，組織開展宣傳交流，促進先進的監管做法推廣普及。