中國新基建的政策建議

文=任澤平 熊 柴 孫婉瑩 梁 穎

新基建的內涵

首先，新基建符合未來新時代經濟社會發展需要。

中央近期密集點名新基建，其內涵不應局限在信息領域。新基建在2018年12月中央經濟工作會議被第一次提及，2019年寫入國務院政府工作報告，2020年1月國務院常務會議、2月中央深改委會議、3月中央政治局常委會議持續密集部署。從中央會議內容看，新基建側重于5G網絡、數據中心、人工智能、工業互聯網、物聯網等新一代信息技術。

根據央視中文國際頻道3月2日報道，“新基建”指發力于科技端的基礎設施建設，主要包含5G 基建、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網等七大領域。在央視頻道劃分的七大領域，特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁均非信息領域。

其次，新時代對新基建的本質要求。

適應中國社會主要矛盾轉化和中國經濟邁向高質量發展要求，能更好支持創新、綠色環保和消費升級，在補短板的同時為新引擎助力，這是新時代對新基建的本質要求，這是新基建與老基建最大的不同。從根本上講，基礎設施是為經濟社會發展服務的、為人口和產業發展服務的。中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，產業鏈要邁向全球中高端，新時代對基礎設施產生了新要求。

再次，“新基建”是有時代烙印的。如果說20年前中國經濟的“新基建”是鐵路、公路、橋梁的話，那么未來20年支撐中國經濟社會繁榮發展的“新基建”則是5G、人工智能、數據中心、工業互聯網等科技創新領域基礎設施，以及教育、醫療等消費升級重大民生領域。當然，在一般基礎設施領域，須注重通過數字化改造和升級進行基礎設施建設。

最后，從需求看，新基建需更好服務于消費升級，更好滿足人民美好生活需要。從國際經驗看，美國居民消費升級有兩個明顯變化趨勢：一是服務消費逐漸取代商品消費成為主導。1946-2016年美國服務消費、商品消費分別年均增長7.3%、5.6%，服務消費比重從40.3%持續增至69.0%。二是以休閑娛樂、醫療護理為代表的高層次享樂需求持續上升，1946-2019年占比從16.0%升至30.8%。中國已經進入消費主導新時代，2010-2018年最終消費率從48.5%持續升至54.3%，2014-2019年消費連續6年成為經濟增長的主要動力。2019年中國人均GDP首次超過1萬美元，預計將在3年后進入高收入經濟體行列。隨著中等收入群體規模擴大、人民生活水平不斷提高以及老齡化加快，中國發展享受型消費快速增長，旅游、文化、健康、養老等新興消費方興未艾。從居民消費支出結構看，2012-2019年教育文化娛樂、醫療保健支出占比分別上升1.2、2.5個百分點。

政策建議

啟動“新”一輪基建，關鍵在“新”，要用改革創新的方式推動新一輪基礎設施建設，而不是簡單重走老路，導致過剩浪費和“鬼城”現象。未來“新”一輪基建主要應有五“新”。除新領域外，新基建還應有新地區、新主體、新方式，以及涉及深層次體制機制改革的軟基建。

首先，新地區在人口流入的城市群都市圈適當超前基建，最大化經濟社會效益。隨著人口負增長臨近，未來越來越多的地區將面臨人口收縮，但城市群都市圈人口仍將持續流入。由于生育率持續低迷，出生人口持續下滑，中國人口總量將在“十四五”時期見頂，即進入人口存量博弈時代。與此同時，2019年中國城鎮化率為60.6%，而發達國家平均約80%，中國還有很大空間，但未來新增城鎮人口將更多向都市圈城市群集聚。我們通過幾十個代表性經濟體上百年城市化歷史研究發現，人口流動的基本規律是“人往高處走，人隨產業走”，在城鎮化中后期人口遷移將從城鎮化轉為都市圈化城市群化。根據我們預測，到2042年中國城鎮人口達峰值時，新增1.9億城鎮人口約80%將分布在19個城市群，約60%將分布在長三角、珠三角、京津冀、長江中游、成渝、中原、山東半島等七大城市群。

一方面，基礎設施最終是為人和產業服務的，對人口流入地區，要適當放松地方債務要求，不搞終身追責制，以推進大規模基建。都市圈城市群是中國經濟和人口的主要載體，當前軌道交通、城際鐵路、教育、醫療等基礎設施短板明顯，且伴隨人口持續流入、未來將更為突出。當前19大城市群以全國1/4的土地集聚75%的人口，創造88%的GDP，其中城鎮人口占比78%；24個人口超過1000萬的大都市圈以全國6.7%的土地，集聚34.7%的人口，創造53.8%的GDP。有觀點認為，應該通過控制大城市規模而不是大改善城市基礎設施，來治理“大城市病”。過去受“小城鎮派”的“控制大城市規模、積極發展中小城鎮、區域均衡發展”的計劃經濟思想誤導，導致人地錯配、供求分離，一二線高房價、三四線高庫存。2019年12月習近平總書記在《求是》發表文章《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》，指出，要求尊重產業和人口向優勢區域集中的客觀規律，經濟發展條件好的地區要承載更多產業和人口。

以北京為例，1983年《北京市城市建設總體規劃方案》要求將2000年常住人口控制在1000萬左右，但1986年即被突破；1993年《北京城市總體規劃（1991-2010年）》要求2010年常住人口控制在1250萬，但2005年即被突破；2005年《北京城市總體規劃（2004-2020年）》要求2020年人口控制在1800萬，但2010年即被突破。2019年北京市常住人口2154萬人，根據大數據測算的實際管理服務人口可能已超過2500萬人。當前北京的大城市病主要緣于過去城市規劃長期刻意控制人口，導致土地、軌道交通、公路、教育、醫院等均供給不足。比如，在交通方面，北京市2019年有機動車637萬輛、私人汽車497萬輛，而東京圈2014年分別有1602萬輛、1200萬輛；雖然東京圈汽車保有量遠超過北京，但通過大規模軌道交通建設、高額停車費降低汽車出行比例等改善交通。2019年北京市軌道交通運營長度僅699公里，而紐約都市區、東京圈、首爾圈高達3347、2705、1098公里。在軌道交通、公共（電）汽車、小汽車、出租車等四種主要出行方式中，當前東京圈軌道交通出行比例為61%，東京都區更是高達81%，而北京中心城區僅為28%。

其次，對人口流出地區，要區別對待，避免因大規模基建造成明顯浪費。當前中國地區收縮、城市收縮現象已經出現，未來將越來越多，并且主要是欠發達地區、中小城市。從地級行政單元看，扣除數據缺失地區外，2001-2010年、2011-2018年人口減少的收縮地區從87個降至46個，占比從25.8%降至13.6%，這主要是因為東部農民工回流中西部；人口正增長但低于自然增長的凈流出地區從87個升至160個，占比從25.8%增至47.5%；人口正增長且高于自然增長的凈流入地區從162個降至116個，占比從48.1%降至34.4%。隨著自然增長率逐漸下行乃至轉負，人口減少地區必將越來越多。從現實看，不少地區政府債務水平已經比較高，2018年末西部、東北地區地方政府債務余額與GDP比值高達30.5%、34.5%，而東部、中部分別為15.1%、18.7%（不含未公開債務數據的河北、湖北），其中青海、貴州分別為64.2%、57.6%。因此，對于人口流出地區，基建要從促公平保基本、一帶一路建設、國家軍事安全能源安全等角度考慮，防止無效投資造成明顯浪費、加劇政府債務壓力。

第三，進一步放開基建市場準入，對民間資本一視同仁。

一是建議進一步放開基建投資領域的市場準入，尤其是為民營企業參與基建投資拓展渠道、消除限制。全面實施市場準入負面清單，對于清單之外的所有行業、領域，都要給予各市場主體公平參與的機會，真正做到非禁即入、平等競爭。要合理確定投資資格，不得設置超過基礎設施項目實際需要的注冊資本金、資產規模、銀行存款證明或融資意向函等條件，不得設置與項目投融資、建設、運營無關的準入條件。

在傳統基建領域，當前民間投資仍存在不小的準入門檻。以國家統計局最后公布分行業投資絕對額的2017年為例，民間投資在全部固定資產投資中占比60.4%；其中，在制造業、農業、文體娛樂業中分別占比87.2%、76.0%、57.3%，但在水電燃氣、交運郵政倉儲業、水利環保公用事業三大基礎設施領域中僅分別占比38.2%、20.3%、22.6%，合計占比24.5%。

二是在信息類新基建領域，除5G基站、公共大數據中心等項目外，政府應充分讓市場發揮資源配置的決定性作用，主要通過制定行業規則、設施標準、產業規劃布局等，推進市場有序運行。信息領域基礎設施與傳統基礎設施不同，不少項目具有明顯的商業化價值，一些企業已經進入或正考慮進入。對商業化價值低但又非常有必要的，或涉及公共信息的，或市場整合難度比較大的信息類新基建，政府應積極主導或牽頭。

第四，規范推動PPP引入私人資本，對信息類新基建給予專項配套政策支持，注意科學規劃和分步實施。

一是在資金來源方面，要規范并推動政府和社會資本合作（PPP）融資模式，引進私人資本提高效率，拓寬融資來源。同時實行積極財政政策，平衡財政轉向功能財政，上調赤字率和專項債發行規模。要適當擴大赤字率，赤字率可以突破3，赤字總額可以達到3萬億，為減稅降費以及擴大基建的支出騰挪出空間。增加專項債額度，建議從2019年的2.15萬億上調至3萬億-3.5萬億。當前中國政府杠桿率可控，且背后有龐大的國有資產支撐，政府尤其是中央政府有加杠桿空間，可通過發行特別國債支持特定階段基建項目。據BIS數據，2019年三季度中國政府總杠桿率為52.5%，較上年度提高4.4個百分點，遠低于G20國家的均值82.7%和發達國家均值99.0%，與發展中國家均值49.9%相當。

二是對信息類新基建，給予專門的財政、金融、產業等配套政策支持。因信息類新基建大多屬于新技術新產業，需要不同于舊基建的財政、金融、產業等配套政策支撐。財政政策方面，研發支出加計扣除，高新技術企業低稅率；貨幣金融政策方面，在低息融資、專項貸款、多層次資本市場、并購、IPO、發債等方面給予支持；產業政策方面，納入到國家戰略和各地經濟社會發展規劃中。

三是做好統籌規劃，防止“一擁而上”和重復建設，或“新瓶裝舊酒”，造成大量浪費。要充分吸收過去基建的經驗教訓，做好統籌規劃，明確發展重點和次序，地方制定投資項目需充分考慮實際，不能盲目硬上，防止造成無效投資、產能過剩等。

有觀點認為，大搞減稅基建將增加地方債務負擔、財政收支平衡壓力大。我們認為，這種觀點缺少長遠的大局觀，在經濟下行壓力大的時候財政還要保收支平衡將使企業居民雪上加霜，財政應該搞跨期平衡，從平衡財政轉向功能財政。只要中國經濟繁榮發展，人民安居樂業，何愁未來財政問題。如果百業蕭條，財政何談平衡。

還有觀點認為，財政政策對民間投資有擠出效應。我們認為，不能只講擠出效應，財政政策還有外溢效應、帶動效應、規模效應；并且，在推進新基建過程中，要優化財政投資方向和結構，更好發揮財政資金撬動作用，提高財政資金使用和配置效率。

中國過去有兩輪大的刺激計劃，一次是1998年應對亞洲金融危機，另一次是2008年應對全球金融危機，最大的不同在于2008年是短時間一次性投入，而1998年是陸續投入，后者效果更好、代價更小。2008年11月宣布在2010年底前投入投資4萬億，2009年基建投資增速達42%的歷史峰值，政策用力過猛，雖然總體是以成績為主，但是出手太快太重帶來很多負面效果。而1998年中啟動以增發國債為主要內容的積極財政政策，到2004年連續七年，實際赤字率從1997年的0.7%上升到2002年2.6%的階段峰值，隨著后續經濟復蘇、財政政策從積極逐漸轉為穩健，2005年赤字率回落到1.2%；1999年增發特別國債1000億，1999年1100億，2000-2002年均1500億，2003年1400億，2004年900億。因此，對這一輪新基建，絕不要搞一次性的過度刺激，而應做中期投資規劃，在加大投資力度的同時有節奏分批有序推進。

第五，推進深層次體制機制改革，提高治理能力，優化營商環境。

新時代不光需要硬的新基建，還需要新的軟基建。從廣義的角度講，基礎設施除物質性的“硬”基建，還包括涉及深層次體制機制改革、反映國家治理能力的“軟”基建。

近年經濟社會領域“疫”情頻發，經濟持續下行，先后遭遇2015年股災、2018年中美貿易摩擦、2019年民營經濟離場論、豬價大漲、2020年新冠疫情等重大挑戰。暴露出經濟社會大轉型背景下，一些政策一刀切層層加碼、誤傷民企中小企業、部分領域改革進程緩慢、民生投入不足、科技創新短板、輿論監督缺位、社會治理無序等問題，制度短板凸顯，值得深思。深層次體制機制改革的緊迫性提升，避免到處救火。

我們建議：加強輿論監督和信息公開透明、建立《吹哨人保護法案》、補齊醫療短板改革醫療衛生體制、加強公共衛生應急體系建設、加大汽車金融電信電力等基礎行業開放、加大知識產權保護力度、改善營商環境、大幅減稅降費尤其社保繳費費率和企業所得稅、落實競爭中性、建立居住導向的新住房制度和長效機制、發展多層次資本市場、建立新激勵機制調動地方政府和企業家積極性等。

比如，在營商環境方面，近年來中國進步明顯，但仍有較大提高空間。根據世界銀行《2020營商環境報告》，2019年中國營商環境全球排名再度提升15位至第31位，躋身全球前40，連續兩年入列全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體。在國際上，新西蘭、新加坡、中國香港名列前三，韓國、美國、英國分別位居第5、6、8名，德國第22名，日本第29名。從分項指標看，2018-2019年間中國在開辦企業（27/190）、獲得電力（12/190）、登記財產（28/190）、保護少數投資者（28/190）和執行合同（5/190）方面均好于美國，其他排名如獲得信貸（80/190）、納稅（105/190）、辦理破產（51/190）與美國存在較大差距。比如，中國開辦企業時間是美國的2.0倍，2019年中國開辦企業時間為8.6天，美國洛杉磯為4.2天。