我國政府投資基金的運作管理

卞旭東 沐陽

摘要：我國政府投資基金在近幾年發展迅速，從中央財政部、發改委、工信部、科技部等國家級政府投資基金，再到的廣東省級風險投資基金、江蘇省政府投資基金、浙江、上海、山東等省級政府投資基金以及蘇州、成都、南京等地市級、區縣級引導基金和產業發展基金，截至2019年10月，各級政府投資基金數量已超過2100支，預期總規模超過12萬億元人民幣。如此龐大的國有資金規模，如何既要進行國有資產保值增值、實現政府的政策目標，同時又要專業化、市場化的進行運作管理，成了當前各級政府引導基金非常重要的課題。本文結合引導基金管理實踐，提出幾點關于如何做好政府投資基金管理的幾點淺見，并對全文進行了簡單的總結。希望能夠與政府基金、私募機構等同行進行業務探討，才能更好地促進各級地方政府投資基金或產業發展基金的管理水平。

關鍵詞：政府投資? 基金管理? 創業投資

針對政府投資基金的管理，已經不是單純的財政資金的管理，它具有雙重性質，它不是普通的財政預算安排資金，傳統意義上的財政補貼或無償支助，而是要求“有償使用”，它可以不以盈利為主要目的，但資金必須要回收，本金要返還。中央財政部幾年前就提出了創新財政資金的使用效率和使用質量，提出財政資金“撥款改投資”的要求，這就對政府投資基金提出了非常高的要求：如何建立政府投資基金運作體系？如何選擇標的資產？有哪些操作方法可以穩步推進政府基金安全回收？等等。

一、政府投資基金運作體系構建

政府投資基金運作一般有兩種方向：以吸引社會資本，尋找優秀基金管理人為目的的母基金，也可以叫做政府引導基金和為了滿足產業扶持或招商引資等產業投資的直投基金。目前我國絕大多數政府出資基金都是以母基金為出資主體的方式進行運作，按照引導基金的模式和架構體系建設，篩選同時具有產業背景、金融背景、市場化運作能力強的優秀管理團隊，吸引社會資本，與政府基金一起共同發起各個產業方向的子基金，來支持實體企業發展，幫助實體企業整合產業鏈資源、金融資源、人才資源。關于政府投資基金直接參與項目具體的權益投資，因不是政府投資基金的重點方向，本文不做重點闡述。

政府投資基金的運作管理一般要成立各個級別的政府投資基金管理委員會（咨詢委員會或顧問委員會、投資決策委員會），作為所管轄的政府投資基金的最高投資決策機構，制定本級政府投資基金的管理辦法、架構設計、行使基金決策和落實管理責任，管理委員會對政府投資基金運作進行指導，不參與具體的日常管理工作。管理委員會主要由政府及相關職能部門的負責人組成，各級政府的基金管理委員會的成員構成、職務分配等都有區別，因此其權力中心也不盡相同。一般管理架構如下：

關于政府投資基金的管理架構體系，主要方式有：

第一，同等級政府主管部門，成立獨立的事業法人主體作為基金的管理機構，可以解決財政部門不能直接出資的問題。

第二，委托地方國有企業負責引導基金的管理運作，可以解決財政出資的問題，同時還便于落實團隊管理人員。

第三，成立引導基金管理公司或由公司制引導基金自行管理，這種模式可以更加有效落實專職的團隊管理，還可以適當引入一些市場化的考核機制。

第四，委托外部市場化的管理機構承接引導基金管理，可以幫助政府投資基金推進市場化運作，但如何平衡政府出資的意圖和政策性目標的實現，是這種模式重點關注的。

各級政府投資基金管理部門，根據各級政府自身的政策要求、人員能力、產業環境等因素，選擇自己合適的運作模式。

二、政府投資基金如何選擇標的資產

（一）根據地方政府產業集聚政策，制定合適產業投資子基金規劃

本文重點討論的政府直接出資設立的投資基金，都是用來吸引社會資，與社會資本一起組建直投子基金，也就是做引導基金，引導基金投資方向和投資目標的選擇，都是以選擇聚焦一到兩個產業方向的產業子基金為主，這些產業直投子基金可以聚焦某一個行業，比如（新能源、新材料、節能環保、人工智能、5G）等領域，也可以聚焦在某一個投資階段，比如（天使、VC、PE、并購重組）等階段。

（二）遴選優秀的子基金管理人

對子基金管理人的遴選，需要重點考慮管理的歷史業績、團隊能力、項目儲備、社會化募資能力、風險控制能力等因素。尤其大部分地方政府的引導基金，還肩負著招商引資、人才引人等政策訴求時，更要考量管理人的是否有足夠的產業資源和人員配比，能夠圍繞著地方產業導入開展工作。

（三）投資的條款談判

政府投資基金規范化的運作管理、在財政部發布的《政府投資基金暫行管理辦法》框架下進行運作，該辦法在2015年12月進行頒布，里面詳細描述了投資產業子基金，簽署基金合伙協議的規定和約束條件。另外，2016年12月發改委結合當前的各類政府投資基金以及各類政府出資的產業發展基金的運作，發布《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》，明確了政府出資的系列要求，并對政府出資的信用體系的構建提出了更高的要求。涉及到與子基金管理人的商業條款，比如管理費率、業績報酬、返投比例等等，沒有統一的標準，按照商業化的談判進行市場化的論證。

三、政府投資基金的退出和回收

政府投資基金的退出方式有很多種類，有在基金存續過程中直接要求基金管理人或重要發起人進行回購的、有在基金存續期結束后與社會出資人一起完成清算退出的，總之，政府出資的安全回收是整個政府投資基金運作過程中，需要重點關注的的一個關鍵環節。政府投資基金在投資管理人管理的子基金的時候，需要進行約定：若子基金管理人管理基金的時候違反政府投資基金的政策合規性要求或違反職業道德，政府投資基金可以隨時進行贖回，要求退出，情節嚴重的還要進行賠償。

在日常的子基金存續期內的運作管理過程中，引導基金需要建立系列子基金績效評估體系，比如投資進度的考核、經濟價值的考核、目標政策的達標、人才集聚效應、產業拉動效應等等。政府投資基金需要定期對子基金管理人進行績效評估，通過基金的合伙人會議治理、列席投資決策委員會會議、適當參與一些項目的考察等等，及時掌握子基金的運作情況。績效評估的結果，直接影響引導基金的讓利政策。

政府投資基金在自身實現了本金安全退出的時候，在獲取本金以上的收益的時候，可以根據子基金管理人的績效評估結果，可以考慮對子基金管理團隊或其它社會投資人進行適當讓渡收益，以此來鼓勵更多的社會投資人比如保險資金、金融資本、國有企業、上市公司等參與出資主體，參與到政府投資基金引導的產業中去，共同支持產業的發展，支持實體企業的創新創業。

四、結語

綜上所述，對于如何做好政府投資基金運作管理進行探討具有十分重要的意義，確保政府投資基金的引導政策效果，同時也要考慮到政府投資的基金安全性以及合規性，以為未來讓政府投資基金向市場化、專業化道路的邁進。

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卞旭東供職于毅達資本，碩士，經濟師;沐陽供職于金陵科技學院，碩士，講師