關于新疆維吾爾自治區農村集體產權制度改革情況的督查報告

根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發〈2019年中央和國家機關督查檢查考核計劃〉的通知》要求，按照中央農辦、農業農村部統一部署，第五督查組由中央組織部、農業農村部、民政部三個部門的7位同志組成，于2019年10月26日赴新疆開展督查工作。督查組走訪了昌吉州昌吉市、阿克蘇地區阿克蘇市及所轄的4個鄉鎮（街道）、6個村，通過走村入戶與基層干部群眾座談交流、查看檔案文件，了解了試點地區改革進展情況。2019年10月26日，在烏魯木齊召開專題座談會，聽取了自治區、伊犁等4個地州、沙灣等4個縣市的全面匯報?？偟目矗灾螀^黨委政府深入貫徹落實中央關于農村集體產權制度改革的各項決策部署，思路清晰、組織得當、措施到位，在維穩任務繁重的情況下，突出黨建引領，認真研究、妥善處理改革與發展、穩定的關系，規范有序推進改革，取得了積極進展和明顯成效。

一、改革主要做法和進展

（一）黨委政府高度重視，推動形成了濃厚改革氛圍。一是工作機制到位。自治區黨委分管負責同志專門作出批示，明確黨委農村工作領導小組即為農村集體產權制度改革工作領導小組。14個地（州、市）和66個縣（市、區）相繼成立了由黨委、政府主要負責同志任組長的產權制度改革工作領導小組，很多村都成立了村黨組織書記牽頭的產權制度改革工作組，形成了從自治區一直延伸至村的工作體系。在工作中，“訪惠聚”工作隊發揮了很大作用，承擔了大量改革工作，取得了很好的效果。二是工作指導到位。自治區落實中央精神，結合實際，印發了改革實施意見，并制定了清產核資、組織登記等方面的配套政策，加強對基層改革的指導。自治區人民政府專門召開了全區農村集體資產清產核資暨農村集體產權制度改革工作現場推進會。各市縣、各鄉鎮結合自身特點，研究制定了成員確認、股權量化、資產管理等方面的指導意見，給基層操作提供了政策依據。2018年以來，自治區抽調地市縣業務骨干，先后派出130人次、60余次赴南北疆14個地（州、市）的50個縣（市、區），對農村集體產權制度改革工作進行指導督查，督促工作落實。三是培訓宣傳到位。2018年以來，自治區各級共舉辦460次培訓，累計培養包括村干部在內的業務骨干4.2萬人，培訓力度很大。調研發現，許多地方印發了維漢雙語的宣傳材料，比如致農民群眾的一封信、宣傳標語等。有的地方利用周一升國旗、農民夜校等活動，宣傳解讀改革政策。從實地了解情況看，農牧民朋友知曉改革政策，并且能夠參與到改革中，宣傳發動的效果很好。在昌吉市龍河村座談時，一位村民講起改革的過程頭頭是道、熱情很高，在阿克蘇市尤喀克博孜其村隨機問了幾位村民，大家都清楚集體有多少地、多少錢、誰是成員、誰有股份。

（二）堅持試點先行先試，切實發揮了示范引領作用。目前，自治區承擔中央改革任務的試點單位有1個地州（昌吉州）、14個縣，自治區也自行安排了6個縣、25個村開展試點。這些試點單位先行一步，因地制宜探索符合實際的改革路徑，起到了很好的示范引領帶動作用。一方面，試點探明了改革流程，提供了可操作的樣板。比如，在阿克蘇，各鄉鎮制定了清產核資10項流程、成員身份確認5步工作法，簡單清晰明了，干部群眾一看就明、一學就會，既減輕了村里的工作壓力，也有利于提高改革的效率，實現規范化。另一方面，試點提供了難點問題的解決辦法，增強了改革的信心。各地在推進試點中勇于探索，敢于啃硬骨頭，破解了不少難點問題。比如，督查組所到的昌吉市小渠子村，資產量大、成員結構和利益關系較為復雜，改革的難度很大，但市里首先選擇這個最難啃的硬骨頭開展試點，闖出了路子，村子里的“笑臉墻”證明改革得到了群眾的擁護。其他村看到這些村的改革成果，也就看到了改革的前景，改革的動力更足了。

（三）規范開展改革工作，較好完成了各項改革任務。自治區按照中央要求，狠抓各項改革任務落實。一是清產核資工作全面完成。全區8828個村、2493個有資產的組完成了各類資產清查核實工作，數據已經在全國農村集體資產清產核資系統上報。通過清產核資，資產總額從291.3億元增加至446.4億元，增長53.2%，主要是公益林木資產、財政投入形成的固定資產等作為盤盈納入了賬內。在清產核資工作中，試點地區及時將清產核資的結果予以公示，保障了群眾的知情權。昌吉市、阿克蘇市充分發揮縣鄉兩級農村經營管理人員的力量，并聘請會計師事務所協助開展登記、審計，確保了工作質量。二是成員身份確認扎實穩妥。各地都制定了較為詳實的成員身份確認辦法。雖然內容不盡相同，但都是堅持“宜寬則寬”的原則，最大程度地將戶籍在本村、二輪承包期內有承包地的人員及其衍生人口確認為集體經濟組織成員。比如，昌吉市小渠子村對多年前離開的村民“留了門”，100多名愿意回來的村民補交相關費用后，也都確認為成員、給了股份。從群眾的反映看，大家對這些做法是認可的。三是股份合作制改革有序推進。改革中，各地都研究制定了較為完備的折股量化辦法。對于成員結構較為單一的村，股權設置就簡單地設置為一人一股；對于成員結構較為復雜的村，不同類型成員享受不同的股份，包括基本股、貢獻股和勞齡股等，較為合理地區分了各類成員的權利?？h級試點單位大多制定了股份合作社示范章程，據此選舉產生了理事會、監事會，建立起了完善的組織架構。自治區已經有206個新成立的集體經濟組織在農業農村部門登記，拿到了登記證書。調研所到的阿克蘇市喀拉塔勒鎮，新成立的農村集體經濟組織都已經人民銀行獲準開設銀行賬戶，為后續經營管理打下了很好的基礎。四是促進薄弱村集體經濟發展提升。自治區高度重視發展壯大村級集體經濟，黨委分管領導組織召開專題會議進行部署推動，確定2019至2021年每年專項扶持500個左右集體經濟薄弱村、空殼村發展壯大村級集體經濟。自治區黨委組織部會同財政廳、農業農村廳先后3次召開協調推進會，確定在中央財政補助516個村、2.7億多元的基礎上，區財政配套資金補助70個村、1.04億元，用于扶持村級發展特色種養殖、鄉村旅游產業等壯大集體經濟項目。目前，586個村級集體經濟項目正按計劃組織實施。督查組所到的不少村都結合集體產權制度改革，發展壯大了村集體經濟。

二、改革主要成效

從督查情況看，農民群眾談起農村集體產權制度改革都面帶喜悅，說明對這項改革是歡迎的。改革成效體現在四個方面。

（一）改革摸清了集體家底，農民獲得了實實在在的好處。比如，塔城地區沙灣縣早在2015年就成為中央第一批改革試點單位，經過幾年的試點探索，盤活了各類資產，許多村的農民已經有了實實在在的分紅。一些地方將村里的機動地納入了改革范圍，將土地租金收益進行了折股量化。阿克蘇市的一些村在清產核資工作中主動清理債權債務，經過村民協商、村民說事等民主程序，核銷了一些呆賬壞賬。

（二）改革明確了農村集體經濟組織成員權利，農民吃上了“定心丸”。目前，多數村剛剛完成改革，經營性資產較少，還沒有分紅，但把股權證都發到了農民手里。拿到了這個“紅本本”，農民心里很踏實。在阿克蘇市尤喀克博孜其村一戶農民家中調研，督查組提出要看他們家的股權證，父子兩人跑著回屋去拿，并告訴督查組，平時把證放到了很重要的地方。

（三）改革強化了黨組織領導鄉村治理能力，增強了凝聚力。通過改革，村黨組織領導探索明晰了農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，有效承擔了集體經濟經營管理事務和村民自治事務，構建起了集體與村民的利益紐帶，夯實了農村治理體系。正如基層同志講，組織作用發揮了，農民得實惠了。調研發現，很多村黨組織書記或黨組織委員通過選舉兼任村集體經濟組織負責人，加強了黨的領導。

（四）改革增強了農民群眾的集體意識。過去農民群眾對集體不關心，現在明確了自己的資產股份，農民自然而然地對集體的發展就關心了，這種資產權利喚醒了農民的集體意識，增強了農民組織化基礎，實現了集體優越性與個人積極性的有效結合。

三、關于深化改革的建議

（一）要進一步鞏固清產核資工作成果。清產核資是中央交辦的一項硬任務，也是產權制度改革的第一場硬仗。當前，自治區清產核資工作基礎扎實，下一步，要做好三項工作。一是要開展“回頭看”。督查發現，由于基層同志對報表指標的理解有偏差，在操作過程中有一些問題需要研究。比如，個別村資源性資產的歸類有紕漏，將“耕地”列為“園地”，需要進一步核實；有的地方將集體使用、農戶承包的國有土地登記在集體資源臺賬上，實際上集體只有使用權，這在自治區是個有特色的情況，需要研究?！盎仡^看”本身也是試點工作的內容，自治區要組織好，并與清理規范經濟合同相結合，開展好自查自糾，確保向中央交一本“明白賬”。二是要開展工作總結。自治區要在2019年11月底前將清產核資工作情況進行總結，上報國務院。三是要組織好定期清查工作。按照中央要求，為加強集體資產管理，此次清產核資工作后，每年3月份之前都要對村級資產進行定期清查，及時更新資產情況并上報系統。

（二）要進一步推動改革提速擴面集成。一是要加大改革推進力度。自治區共有87個縣市，目前只有20個縣市開展了試點。要結合實際，制定后續兩年的工作計劃，爭取2020年所有的縣都啟動。有條件的縣整縣推進；不具備整縣推進條件的，可選擇部分村開展試點。試點工作需要循序漸進，不能一蹴而就，要早啟動早探索。通過改革，進一步激活資產、盤活資源，因地制宜發展現代農業、休閑農業、特色種養業等，釋放改革紅利，發展壯大村級集體經濟。二是要把握好改革政策方向。比如，中央文件明確提出“以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定”。督查發現，有的縣市以政府文件的形式明確了設立集體股的比例。在實際操作中，各村往往會簡單地按照這一比例設置集體股，這一問題需要予以關注。要加強工作指導，集體股設不設、設多少，既要考慮今后集體經濟發展，也應當充分尊重農民意愿，把政策解讀工作做到位，把工作做細，避免留“后遺癥”。三是要提高改革的前瞻性和系統性。已經完成改革試點的地方，要積極探索完善股份權能的辦法，為后續開展集體資產股權有償退出、繼承、抵押擔保等提供實踐參考和制度樣板。同時，這項改革絕不僅僅是經濟領域的改革，還涉及社會治理、基層組織建設等很多領域，要注意與其他改革相銜接。

（三）要進一步加強改革工作組織保障。一是要完善工作機制。農村集體產權制度改革是中央部署的改革任務，雖然對具體任務明確了牽頭部門，但這項改革絕非一個部門的事。自治區要進一步鞏固黨委政府負總責、農業農村部門牽頭、各部門通力協作的工作機制，形成齊抓共管、合力推進的改革局面。二是要穩定工作力量。這項改革政策性、專業性很強，關鍵要靠縣鄉農經干部隊伍，各級黨委政府要確保在機構改革過程中隊伍不散、人心不亂、工作不斷。三是要加大經費保障力度。中央財政已經安排6億元專項資金支持地方開展改革工作。但是只靠中央難以滿足需要，各地還得從自身想辦法，自治區要對這項改革加大支持力度。