我國住房公積金的法律屬性及其管理模式研究

任文文

【摘 ?要】住房公積金始終被理所當然地看作是公司對職工所要履行的義務，原因在于《住房公積金管理條例》中的規定是與稅收征繳管理類似的行政法，其規定住房公積金算不算公共財產，需不需要公權力的強行介入，這些問題一定要從住房公積金的法律屬性入手。論文旨在研究我國住房公積金的管理模式。

【Abstract】The housing provident fund is always taken for granted as the company to the performance of the obligations to the workers. The reason is that the regulations in "Regulations on Management of Housing Provident Fund" is similar to the administrative law of tax collection and payment management， which stipulates whether the housing provident fund is public property or not， and whether it needs the forced intervention of public power.These questions must proceed from the legal attributes of ?housing provident fund. This paper aims ?to study the management modes of the housing provident fund in China.

【關鍵詞】住房公積金;法律屬性;管理模式

【Keywords】housing provident fund; legal attributes; management modes

【中圖分類號】F293.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2020）02-0095-02

1 引言

我國住房公積金制度作為住房制度改革的產物，推動了住房從實物分配到貨幣交易的制度轉軌，促進了住房制度從福利走向市場的轉變。歷經多年發展，住房公積金制度其實是地方政府改善居民生活環境、確保房地產市場穩定運行的一劑良方。不過該制度的定位始終不清、效率不高、改革比較落后，不利于我國建立房地產的基本制度與長效體系。所以，必須加快改革，提高效率，找準定位，減少風險，確保房地產市場穩定運行。

2 住房公積金的法律屬性

住房公積金強制繳納是廣大群眾的義務，該行為是否具有正當性，可以先根據住房公積金的法律屬性來看。關于住房公積金屬性，學界觀點眾多，有人覺得住房公積金是工資范疇，有人覺得是社會保障機制范疇。住房公積金制度指國家通過各方途徑，強制儲蓄住房基金，再集中支配用來建設住宅與融資，對我國社會保障機制而言十分關鍵。

2.1 目前行政法規與地方法規對住房公積金的界定

對住房公積金的法律屬性的界定，需要回溯歷史。我國住房制度從建國以來一直是雙軌制度，在農村農民自己建造房屋，在城鎮制定了城鎮住房制度，城鎮住房制度有兩個階段：一是房改前公司蓋房，是員工的福利，租金也不高;二是房改后，通過貨幣補貼，變成貨幣分配，住戶買房后是住房的所有權人，房屋在市場中屬于商品。住房制度一開始沒有住房公積金制度，之前是明確城鎮住房制度建設住房，投資不再是國家與公司統包，而是加入個人的合理負擔。之后，住房公積金變成員工和公司每個月上繳，但都屬于個人。住房公積金的所有人明確了之后的法律屬性如何呢？算工資還是社會保障資金，或者公司福利呢？設計制度剛開始到目前法律還沒有明確規定，我國現行的有關住房公積金的法律規范在整個法規中法律位階不高，有行政法規、地方法規與行政規章。國務院頒布的《住房公積金管理條例》里面相關法規相對完整，但也沒有提到住房公積金的法律屬性。按照條例內容，住房公積金法律屬性的物權角度很明顯，個人與公司兩個部分都是員工所有的，不過從勞動角度而言，法律屬性不明確。住房公積金制度大范圍實施后，不少地方人大或政府有相關住房公積金實踐操作規章，基本把住房公積金定性成住房儲金，還有些為規避法律屬性的模糊問題，只是明確住房公積金需要員工與公司交納，不界定范疇。就全國范圍而言，大部分省市都沒有明確界定公積金的法律屬性。

2.2 從住房公積金的功能判斷其法律屬性

住房公積金有著替代功能，沒有工資或社保屬性。因為經濟體制改革推行的住房制度，公司分房變成市場購買。一開始的推行目的是讓住房商品貨幣化，就像學者說的，把工資不高時的分配住房實物變成分配住房貨幣。不過，并不是全部公司分配給職工住房，也不是所有員工都有分配住房的福利，需要公司綜合多方面原因。目前，住房公積金替代實物分配的住房，如果住房公積金的法律屬性是工資或社保，住房公積金繳存就成了公司履行的義務，公司一定要給職工繳存，和以前的福利實物分配住房不匹配，擴張了住房公積金的替代作用。住房公積金的特定作用被視為職工福利，現在只有很小一部分的國家選擇實施住房公積金制度，就算實施了該制度，也不同于我國，不是只能被用來住房消費。因為我國住房公積金的特殊功能，住房公積金的法律屬性被當作是公司給職工提供的福利反而最適宜[1]。住房公積金屬于個人財產，專門用于解決住房問題，讓員工定向儲蓄購房基金。住房始終是公司福利，用來吸引優秀人才，不算是公司因為法律規定強制的給付義務。因此，住房公積金就變成職工的貨幣住房補貼，與公司福利的作用功能相匹配。

3 我國住房公積金的管理模式的探索

我國住房公積金制度本質屬于強制儲蓄，為了解決以前計劃經濟時城鎮員工工資中無法買房問題，為了促進住房貨幣化與市場化改革。現在，公積金推動住房制度改革的目的實現了大部分。因為市場條件日新月異，不少收入不高的人群面對高昂的房價無可奈何，所以住房公積金制度要重新定位后再進行改革。

3.1 發展住房公積金需要定位于收入不高人群的住房保障

當前，我國住房公積金和廉租房、經濟適用房等住房保障制度幫助中低收入者緩解了住房矛盾。其實住房公積金制度定位始終不明確，職工與居民概念不清晰，個人工資差距非常明顯，沒有表現出支持中低收入人群，反過來認為是幫助了收入高的人群，所以目前公積金的功能是彌補市場矛盾。現在城鎮住房制度改革正在深入，住房保障有很大的需求，很短的時間里無法滿足建設保障房的資金要求，此時需要把財政費用用來幫助低收入者解決住房問題。發展住房公積金定位成收入不高群體的住房保障，住房公積金作為財政和信用結合的半市場化保障途徑，不僅有政府干預，還有市場經濟運營體系。我國城鎮住房制度的改革歷史影響到現在社會，只要是工薪階層都可以在住房保障制度中獲得更多的收益，讓住房公積金發揮最大的保障作用，以更好地構建穩定社會[2]。

3.2 發展住房公積金需要定位于政策性住房金融

小部分的收入不高人群納入財政支出為主的住房保障機制現象很普遍，可是中低收入者占到大比重，全部讓政府來保障弊大于利，所以各國政府發揮市場體系安排資源的作用時，也要多使用金融與稅收支持。我國住房公積金制度由國家、公司與個人三方一起負擔解決，相當于住房保障，又和政府的財政補貼不同，金融屬性突出。所以，需要明確定位于政策性住房金融。

首先，堅持政策性導向，發揮住房保障作用。一直以來，我國住房公積金管理機構屬于事業單位，金融風險管理水平不高，所以發放住房消費貸款幫助買房。商品房漲價之后，該制度相當于是給開發商補貼，還支持了房價上漲，阻礙公積金發揮保障功能。住房公積金定位成政策性住房金融之后，健全保障房建設與消費的金融機構機制，能夠從供求角度影響住房市場。需求上利用強制儲蓄等手段增強中低收入者買房能力，供給上為地方政府建設保障性住房給予金融支持。對接保障性住房的供給和需求兩方面，有效發揮公積金的住房保障作用。為實現政策性目標，還應傾向于中低收入群體。

其次，放大金融作用，緩解城鎮住房沖突。我國住房公積金主要是存貸款，屬于比較典型的金融手段，可是因為制度要求，資金來源與運用有著很多約束。定位明確政策性住房金融后，能夠更好發揮金融放大作用。將強制性繳存，變成平存低貸或高存低貸，利用配貸體系鼓勵自愿繳納，這樣公積金來源更多更廣，打破資金封閉運作機制，跨地區調劑，發行債券，在諸多市場多方式投保增值等。幫助大范圍建設保障房與消費融資，解決住房問題。

最后，通過市場環境，加大公積金管理力度。在政府引導下，強制要求個人儲蓄，而不是來自政府，說明管理一定要保障廣大儲戶的利益。住房公積金的管理機構性質始終更傾向于行政管理，籌集資金，卻不重視公積金保值增值的作用。住房公積金管理需要根據政策性金融機構的工作模式，通過市場環境完成本息回流，保障資金安全。必須確保利益，嚴格管理，增強服務能力，才可以拓展服務，吸引更多人員在住房互助儲蓄中受益。

4 結語

住房公積金只被用來住房消費，目的導向非常明確，行政指令按照房地產政策調控必須遵循操控規則，不利于買房的人得到房貸，違背了契約精神。勞動者解決買房問題有不少途徑，需要劃定為同意自制約定范圍，不建議強制性調整。考慮修改強制繳納，內容可經公司和員工雙方同意自制約定。

【參考文獻】

【1】烏蘭圖雅.論住房公積金制度的發展[J].北方經濟，2016（11）：89.

【2】劉樹平.住房公積金制度完善之我見[J].人大建設，2018（10）：234-235.