從三個(gè)故事管窺國外公共安全應(yīng)急機(jī)制優(yōu)缺點(diǎn)

和靜鈞

“我 們將每一件潛在的危機(jī)視為下一場疫情以準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)，盡管我們并不希望如此?！边@是美國疾控中心抗冠狀病毒國際行動(dòng)組負(fù)責(zé)人芭芭拉·馬斯頓博士曾說過的一句話。國外管理學(xué)有個(gè)廣為人知的“墨菲定律”——如果事情有變壞的可能，不管這種可能性有多小，它總會(huì)發(fā)生。這個(gè)帶有濃厚宿命論色彩的“預(yù)言”，無不在警示應(yīng)急部門應(yīng)枕戈以待，隨時(shí)準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

有些災(zāi)難注定會(huì)來，只是時(shí)間問題，但只要有充分的準(zhǔn)備和快速的行動(dòng)，災(zāi)難的危害后果可以降到最小程度。可以這么說，災(zāi)難最終造成的嚴(yán)重程度如何，是評(píng)估應(yīng)急管理與體系效果的唯一科學(xué)尺度，因?yàn)榧幢阕詈髴?zhàn)勝了災(zāi)難，但勝得很慘烈，依然說明應(yīng)急現(xiàn)有管理體系千瘡百孔、混亂不堪。

在長期的應(yīng)急救災(zāi)中，各個(gè)國家與組織形成了自己的應(yīng)急機(jī)制。通過幾起典型的案例描述，或許更能給讀者鮮明的印象。

小小的禽流感苗頭，讓德國軍隊(duì)“小題大做”

2006年春節(jié)伊始，禽流感終于刺穿了歐洲腹地法國，隨后突破喜馬拉雅山屏障，降臨印度馬哈拉施特拉邦。幾內(nèi)亞灣的尼日利亞和紅海之濱的埃及也相繼爆出了禽流感疫情，禽流感已經(jīng)從東西兩肋夾攻非洲。

2006年2月8日，德國農(nóng)業(yè)部接到一份緊急情報(bào)，傳德國北部波羅的海波莫瑞海岸前的呂根島上有死掉的野生動(dòng)物。德國電視二臺(tái)播出呂根島上駭人的畫面：在一大片雪白羽毛晃動(dòng)的野天鵝群細(xì)長的腳桿下，處處橫躺著死去的天鵝，還有的天鵝正在啄食死鵝血淋淋的尸肉！

2月19日，德國軍方發(fā)言人宣布，已經(jīng)由40人組成的軍人先遣隊(duì)于前一日緊急奔赴呂根島。他們的使命主要是撲殺呂根島內(nèi)家禽，以防止禽流感通過候鳥向家禽擴(kuò)散。第二天，德國軍方再施出大手筆，德國軍方宣布，它將部署250名軍人來協(xié)助地方清理死野禽。除清除死野禽外，軍人協(xié)助當(dāng)?shù)卣畬?duì)離開呂根島的車輛、設(shè)備及人員予以消毒。

同時(shí)，軍方出動(dòng)數(shù)架“狂風(fēng)”式戰(zhàn)斗機(jī)，在呂根島上空盤旋，通過軍事高精技術(shù)高空搜索死禽，測(cè)量地面地理數(shù)據(jù)，配合地面部隊(duì)行動(dòng)。于是，呂根島上出現(xiàn)了蔚為壯觀的場景：島嶼上，成隊(duì)的軍人頭戴安全罩，手戴橡皮手套，身穿白衣防護(hù)服，一手持鏟刀，一手持厚重的塑料袋，正穿過叢林，或沿著泥濘的海岸，來回搜尋野飛禽的尸首;而在附近海面上，一艘艘橡皮快艇游弋于碧波閃閃的波羅的海上，艇上的軍人正在打撈漂浮在水面上的死禽。

呂根島，那是德國人心目中的旅游勝地，現(xiàn)在這個(gè)勝地完全淪為敵我雙方殊死搏殺的戰(zhàn)場景象。德國軍方一口氣派出所有該國最精銳的專門對(duì)付核戰(zhàn)爭、化學(xué)戰(zhàn)、生物戰(zhàn)的特種部隊(duì)軍人，這些一身輜重、武裝到牙齒的軍人一出現(xiàn)，立刻成為全球新聞界爭相報(bào)道的熱點(diǎn)新聞。德國這么做的理由只有一個(gè)，在禽流感還未感染德國人之前，就要做出果決的行動(dòng)。

有多少國家就犯過反應(yīng)遲緩、最后鑄成大災(zāi)難的愚蠢錯(cuò)誤？如果都能做到“小題大做”，必定會(huì)將損失降到最低。最后，除了一兩百只野禽和幾只貓死于這場禽流感，在德國沒有一只家禽感染上禽流感病毒。

從“毒黃瓜”烏龍事件，管窺歐盟食品安全應(yīng)急管理

不僅是德國，歐盟作為一個(gè)區(qū)域性組織，在共同應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)，有著較為成熟的制度支持。在國際交通日益發(fā)達(dá)的今天，歐盟的做法，無疑給跨國乃至洲際公共安全防控，提供了有益的借鑒。

2011年5月，一根黃瓜居然讓歐盟餐桌變得“骯臟不堪”，這大概令歐盟食品安全管理官員倍感意外。大腸桿菌本并不稀奇，但一旦有機(jī)食品與有可能接觸到的人類或動(dòng)物糞便聯(lián)系起來，就足以讓習(xí)慣于生食果蔬的歐洲人腸胃“翻江倒?！?。而這一次問題出在致病性的腸出血性大腸桿菌（EHEC）上，被感染者重則引發(fā)溶血性尿毒綜合癥（HUS），危及生命。從疫情爆發(fā)到6月1日短短不到兩周時(shí)間，已經(jīng)至少有16人死亡，1500人被感染。德國還未完全擺脫“二惡英”污染蛋肉產(chǎn)品丑聞之后，又遭遇第二波食品污染“毒黃瓜”的沖擊，所有這一切，直接挑戰(zhàn)了歐盟食品法律制度。

由于最初傳染病源調(diào)查發(fā)現(xiàn)，感染了EHEC的患者，大部分有之前生食過黃瓜的經(jīng)歷，基于此，約一周前德國漢堡的科學(xué)家們?cè)谶€未掌握充分的科學(xué)依據(jù)之前，就斷言疫情傳染源很可能就是來自西班牙的有機(jī)黃瓜。

到5月30日，漢堡的科學(xué)家從采集的四份西班牙黃瓜樣本中，在先行檢測(cè)的兩份樣本上，雖找到了腸出血性大腸桿菌，遺憾的是，此菌并不是近期禍害德國北部地區(qū)的EHEC毒株。黃瓜得到平反，后續(xù)的研究更多把毒源指向了德國一處有苗豆芽作坊，但真正的病原體還是沒有找到。

歐盟的《通用食品法》中建立了這樣一個(gè)原則，即“風(fēng)險(xiǎn)分析是食品安全政策的基礎(chǔ)”，由此也成為食品預(yù)警中的指導(dǎo)原則。歐盟衛(wèi)生部門在聽取了德國疾控專家意見后，就于5月中下旬發(fā)出了“不要生食黃瓜、西紅柿、生菜”的預(yù)警。

《通用食品法》中的風(fēng)險(xiǎn)分析秉持“人的生命遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)的損失”的正義原則。英國“瘋牛病”，甚至是2011年初德國蛋肉類食品“二惡英”污染，英國及德國強(qiáng)烈反對(duì)歐盟衛(wèi)生部門的食品安全警告，原因大概是不論是“瘋牛病”，還是“二惡英”，食用過受污染食品的人，不會(huì)馬上得病，或馬上處于生命危險(xiǎn)，但從長期的角度看，其危險(xiǎn)性一樣不亞于急發(fā)性、致病性的EHEC感染。這就是食品安全應(yīng)急管理體系中最負(fù)責(zé)任的一面，雖然烏龍事件讓西班牙的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重沖擊，但不會(huì)有太多人去指責(zé)歐盟衛(wèi)生部門的強(qiáng)硬做法。

每個(gè)國家須建立符合國情的應(yīng)急機(jī)制

1986年4月25日夜，為了測(cè)試切爾諾貝利核電站反應(yīng)堆的自我供電系統(tǒng)能否節(jié)省更多的能源，核電站4號(hào)機(jī)組的176名員工奉命進(jìn)行實(shí)驗(yàn)。26日凌晨1點(diǎn)23分，安全系統(tǒng)被關(guān)閉，實(shí)驗(yàn)開始，44秒后反應(yīng)堆核心突然爆炸，隨后所發(fā)生的一切就是大家耳熟能詳?shù)那袪栔Z貝利核電站爆炸事件。

直到4月27日上午11點(diǎn)，爆炸發(fā)生后34小時(shí)，當(dāng)局才開始啟動(dòng)首批安全措施，超過1000臺(tái)大巴車抵達(dá)該市，下午14點(diǎn)軍方才宣布將徹底疏散該鎮(zhèn)。第二天，瑞典核電站偵測(cè)到大氣中放射性的升高向蘇聯(lián)發(fā)出質(zhì)詢后，蘇聯(lián)方面才被迫發(fā)布事故消息。這起事件，給了缺乏國家應(yīng)急機(jī)制、國際協(xié)作機(jī)制的蘇聯(lián)和國際社會(huì)沉重的教訓(xùn)。

俄羅斯的應(yīng)急機(jī)制，便是在蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)尤其是切爾諾貝利核事故的慘痛教訓(xùn)基礎(chǔ)之上建立起來的，其特點(diǎn)是快速反應(yīng)，建立了四級(jí)垂直管理機(jī)構(gòu)，可以達(dá)到橫向協(xié)調(diào)縱向貫通的作用，并由總統(tǒng)為核心，以聯(lián)邦安全會(huì)議為決策中樞，堪稱是當(dāng)今世界最為龐大的應(yīng)急體系。

趙歌今等國內(nèi)研究海外應(yīng)急管理體系的學(xué)者，提出過國際上的應(yīng)急機(jī)制可以宏觀區(qū)別為三大模式：除了符合俄羅斯廣袤疆域、人口分布不平衡的地理特點(diǎn)的俄羅斯模式，還有美國模式和日本模式。

大致而言，美國應(yīng)急模式是建立在其有豐厚的歷史經(jīng)驗(yàn)上，符合其聯(lián)邦政體結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，恰當(dāng)?shù)乩昧嗣绹耖g社會(huì)強(qiáng)大的志愿救災(zāi)能力，強(qiáng)調(diào)州及地方的應(yīng)急主體作用，在應(yīng)急決策與執(zhí)行上減少了官僚主義與形式主義可能構(gòu)成的延誤軍情的致命風(fēng)險(xiǎn)。

日本模式的特點(diǎn)，體現(xiàn)在建三級(jí)應(yīng)急管理體制推行相互協(xié)作上，其模式符合日本國土狹小、人口密集等地理人口特點(diǎn)，數(shù)次應(yīng)急減災(zāi)救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)證明日本模式基本上卓有成效。值得一提的是，日本的應(yīng)急科普宣教工作做得非常到位，他們通過各種形式向公眾宣傳防災(zāi)避災(zāi)知識(shí)，增強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)。

可以說，在美國，不會(huì)因總統(tǒng)的懈怠而貽誤了救災(zāi)防災(zāi)的時(shí)機(jī);在日本，只要有一處風(fēng)吹草動(dòng)，全島就會(huì)處于有序互助的集體警戒的狀態(tài)。而在俄羅斯，盡管應(yīng)急體系相當(dāng)強(qiáng)大，但依然依賴于中央決策中樞的及時(shí)啟動(dòng)，存在著中心失靈，小災(zāi)釀成重災(zāi)的制度隱患。（作者系西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授）