增強中心城市和城市群承載能力研究

沈昊婧

摘 要：中心城市和城市群正在成為承載我國發展要素的主要空間形式，在我國經濟發展中舉足輕重。中心城市和城市群發展面臨空間不足問題，主要表現在新增建設用地不夠、行政區劃調整需求多、城市群協調難度大、資源環境約束趨緊、“大城市病”日益突出等方面。因此，要通過優化行政區劃、增加土地供給、增強城市密度、實現都市圈一體化等多種方式，提高中心城市和城市群承載能力，支撐我國優勢互補高質量發展的區域經濟布局;要轉變城市發展方式，實現人口數量、經濟活動和用地相互匹配，城市規模同資源環境承載能力相匹配，從而支撐國家治理體系和治理能力現代化建設。

關鍵詞：中心城市;城市群;承載能力

中央財經委員會第5次會議指出，要增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力。當前，我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。但是，中心城市和城市群面臨發展空間不足等突出問題，建議通過優化行政區劃、增加土地供給、提高城市密度、完善城市治理等多種方式，支持中心城市和城市群提高承載能力，推動我國優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

一、中心城市和城市群在我國經濟發展中舉足輕重

中心城市和城市群是我國經濟發展的主引擎。北京、上海、廣州等9個國家中心城市面積不到全國總面積的2%，經濟總量卻接近全國的20%。地區生產總值排名前20的城市，人口占到全國的18%，經濟總量占到全國的34%。一些省會城市在省內的首位度正在逐步提高。成都市占四川省經濟總量的比重，以及武漢市占湖北省經濟總量的比重都已經接近40%，鄭州、西安等城市集聚度也顯著提高。與此同時，19個城市群承載了我國78%的人口，貢獻了超過80%的國內生產總值。其中，京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等地區城市群以10.4%的國土面積，集聚了近40%的人口，創造了全國一半以上的國內生產總值。

二、空間不足是中心城市和城市群發展面臨的突出問題

改革開放以來，我國中心城市和城市群發展日新月異，功能不斷豐富，規模逐步擴大，發展空間不足問題日趨突出，主要表現在建設用地、行政區劃、區域合作、城市治理等方面。

一是新增建設用地不夠。中心城市和城市群經濟活動活躍，需要不少的土地來建設工廠、辦公樓、公共服務設施和住房等，而這些城市現有的新增建設用地和盤活的存量用地難以滿足現實發展的需求。一些招商引資的重大項目，在短時間內需要較大額度的用地指標，這在城市層面難以解決，上報國家批準又需要一定時間和程序;因此存在項目落地難的情況。同時，經過多年持續開發利用，中心城市和城市群耕地后備資源稀缺甚至枯竭，在市域甚至省域內，實現占補平衡越來越難，實施成本也越來越高。

二是行政區劃調整需求多。中心城市和城市群為適應經濟發展需要，須不斷創新城市發展方式，對調整優化行政區劃的需求不斷增多。比如，一些中心城市在某個空間方向上的發展已經到達城市邊界，亟待通過擴大行政管轄范圍來實現空間上的進一步擴張。又如，一些新城新區已經運轉多年，被當地居民廣泛認知為一個獨立的單元，形成了事實上的城區，需要直接轉化為市轄區。再如，一些城市的中心城區劃分較細，在城市管理方面存在銜接不暢問題，在統籌解決中心城區交通擁堵、污染治理等方面如果能夠合并調整，則可以進一步提高效率。

三是城市群協調難度大。當前，行政區經濟正逐步轉向城市群經濟和都市圈經濟。相鄰城市在生產、生活上日益成為共同體，許多問題難以在城市內部層面解決，需要跨城市常態化地進行協調。比如，都市圈內的兩個城市，跨城市交通方式由城際客運轉向公交化運營，如何進行利益共享和成本共擔，需要兩個城市通力合作。但是，不少城市群和都市圈還未建立常態化的協調機制，中心城市和周邊城市協調聯動不夠。

四是資源環境約束趨緊。人口和經濟活動的集聚，會形成規模經濟，如果過度集聚，則會形成規模不經濟。是否過度，不但與城市管理水平有關，更大程度上還取決于資源環境承載力。中心城市需要根據發展階段和水平，設置有約束性的資源投入產出率，充分釋放資源利用的空間和潛力，實現以較少的資源消耗支撐更大規模的經濟增長。比如，在京津冀地區協同發展中，北京市以水定城、以水定地、以水定人，反映的就是經濟社會發展模式必須適應水資源的承載能力，這一思路在我國很多北方城市都是適用的。又如，為提高建設用地節約、集約利用水平，國家“十三五”規劃綱要提出了單位國內生產總值建設用地使用面積下降20%的目標。

五是“大城市病”日益突出。如今人口和經濟活動快速向中心城市集聚，但城市治理的軟硬件水平短期內難以馬上提高，致使“大城市病”逐步顯現。交通擁堵成為大城市的普遍現象，城市空氣質量不達標、“垃圾圍城”等問題比較突出。如何在約束情景下有效管控城市規模，劃定城市發展邊界、合理確定城市功能、明確主導產業以減輕“大城市病”，還在探索過程中。

這些新情況新問題，需要按照新時代高質量發展的要求，完善工作機制，創新工作方法，積極有效應對，以此提高中心城市和城市群發展質量。

三、提高中心城市和城市群承載能力的主要方向

提高中心城市和城市群承載能力，要順應城市發展規律，在特定的資源環境約束下，深化供給側結構性改革，在行政區劃、土地利用、城市管理等方面創新方式方法，為集聚更大規模的人口和經濟活動創造有利條件，支撐我國優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

（一）通過優化行政區劃提高承載能力

黨的十九屆四中全會指出，要優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系。可見，行政區劃調整是提高中心城市和城市群承載能力的關鍵一招，可以通過合并、委托代管、共同管理、“飛地經濟”等多種方式擴大中心城市行政管轄范圍，使其獲得更大的發展空間。一是合并周邊地區。對處于中心城市發展方向、經濟活動聯系緊密、具備大量可利用土地資源的縣、市或鎮，考慮適時并入中心城市一體發展，如濟南市合并萊蕪市。二是全面委托代管。對一時不能直接劃轉行政區劃，或者地理空間不相鄰的地區，可以委托中心城市進行代管，由其全面負責被代管區域的經濟、社會、人事、財政等事務，如深圳市全面代管深汕特別合作區。三是新區轉化為市轄區。對發展到一定階段的新城新區，考慮將其逐步轉化為中心城市的市轄區，如上海浦東新區、天津濱海新區。四是老城區合并。有序推動中心城市的老城區合并，簡化行政管理架構，提高行政管理效率，如北京市的西城區與宣武區合并、東城區與崇文區合并。

（二）通過增加土地供給提高承載能力

加快改革土地管理制度，使建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜。一方面，適當增加中心城市和城市群建設用地計劃指標，以適應人口和經濟活動向中心城市和城市群集中的需求，突出保障國家戰略用地，支持京津冀地區協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等國家重大戰略的實施。另一方面，要探索跨市、跨省交易建設用地和耕地補充指標，通過市場化機制建立土地指標交易公共服務平臺，允許中心城市和城市群購買其他地區的新增建設用地計劃指標，并在其他地區做好耕地占補平衡工作，逐步打破城鄉壁壘、區域壁壘，促進土地要素跨城鄉流動、跨區域流動，探索形成全國統一的土地要素市場。

（三）通過增強城市密度提高承載能力

一是提高中心城市容積率指標。對中心城市正在開發建設的區域，允許適當提高住房容積率，增加建筑密度，減少大廣場、寬馬路。強化開發區用地內涵挖潛，鼓勵對現有工業用地追加投資、轉型改造，提高土地利用強度。二是優化日照間距系數。鼓勵中心城市根據地方發展需要，制定本地的建筑規范，調整日照間距系數，以便在一定空間內布局更多建筑。三是加大存量空間盤活力度。深化土地整治，大力推進對散亂、閑置、低效建設用地的整理，加快閑置土地的認定、公示和處置，積極開展工礦廢棄地復墾利用，促進批而未供的土地的有效利用，將實際供地率作為后續安排土地指標工作的重要依據。

（四）通過都市圈一體化提高承載能力

鼓勵中心城市建立都市圈一體化常態協調機制，深入推進都市圈合作。合作內容包括：地方政府協同管理，市場主體全面對接，產業發展相互協調，生態環境聯動共保，交通等基礎設施相互聯通，市場規則相互銜接，人流、物流、資金流、信息流等生產要素有序自由流動，醫療、教育、養老等公共服務共建共享等。

四、推動中心城市和城市群治理能力現代化

完善中心城市和城市群治理，要轉變城市發展方式，著力破解“大城市病”，實現人口數量、經濟活動和用地相匹配，城市規模同資源環境承載能力相匹配，以支撐國家治理體系和治理能力現代化建設。

一是用科技手段提高宜居性。創新用好大數據、信息化、智能化等手段，提高城市綠色、智慧、人文發展水平，以數據集中和共享為手段，推動技術融合、業務融合、數據融合，打通信息壁壘，建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，提高城市治理水平，方便居民在城市內的生活、生產活動，讓數據多走路、人少跑腿。

二是研究建立城市高質量發展評價指標體系。按照高質量發展要求，根據中心城市和城市群發展定位、發展任務、發展要求和工作重點設置差異化指標，并適時調整完善有關經濟社會發展規劃和空間規劃，引導中心城市和城市群加快高質量發展步伐。

三是探索建立城市發展風險識別預警機制。構建綜合反映城市和城市群經濟社會發展的風險預警機制，通過一系列指標將潛在的社會風險反映出來，實現早預警、早發現、早處置。對問題相對突出的街道、社區加強跟蹤與風險識別，制訂不同情景下的應對方案，做到一旦問題觸碰臨界條件，可以立即啟動實施解決方案。

四是推進城市治理現代化法制化。鼓勵各城市用好地方立法權限，在總結過去實踐經驗和借鑒國內外成功做法的基礎上，研究編制城市和城市群治理的地方條例，規范城市和城市群發展的目標原則、戰略重點、責任分工、工作手段、體制機制等，增強法律法規的約束性和權威性。

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