黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平的政府功能研究

王曙光 李慧

摘 要：高質(zhì)量的義務(wù)教育是新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的訴求，但現(xiàn)實中還存在著不公平、不規(guī)范等問題。針對黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育的教育起點、教育過程和教育結(jié)果的不公平，以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出、政府職責(zé)內(nèi)涵界定不清和優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育缺乏保障等問題，提出了增強政府宏觀調(diào)控功能、優(yōu)化政府配置資源功能、完善政府監(jiān)督管理功能等強化黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平的政府功能策略。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育;教育公平;政府職責(zé);政府功能

一、黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育不公平的描述分析

公平的內(nèi)涵有公正平等、不偏不袒之義，包括經(jīng)濟、社會、政治、文化等公平。教育公平是文化公平的重要組成部分，是指全體社會成員能夠自由平等對社會給予的公共教育資源進行選擇和分享的狀態(tài)，包括教育起點公平、過程公平和結(jié)果公平三個層次[1]。黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不公平問題主要包括以下兩個方面。

（一）城鄉(xiāng)義務(wù)教育起點不公平

1.獲取優(yōu)質(zhì)教育渠道的不合理。2018年4月黑龍江省出臺的《關(guān)于做好2018年普通中小學(xué)招生入學(xué)工作的通知》，該通知規(guī)定，要調(diào)整學(xué)校布局，合理劃分學(xué)區(qū)范圍，簡化進城務(wù)工隨遷子女入學(xué)手續(xù)等。這一規(guī)定雖在很大程度上解決了“擇校熱”“大班額”的問題，但隨之帶來的是“學(xué)區(qū)房”等問題。學(xué)生家長為學(xué)生能獲得更好的學(xué)校、更高質(zhì)量的教育，紛紛購買或租賃學(xué)區(qū)房，以至教育質(zhì)量較高學(xué)區(qū)的房價或租金持續(xù)增長，影響了弱勢群體子女接受優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育的機會與權(quán)利，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)義務(wù)教育階段起點的不公平[2]。

2.義務(wù)教育學(xué)校分布的不平衡。學(xué)校是承載義務(wù)教育任務(wù)的主要載體。隨著新型城鎮(zhèn)化進程的加快推進，黑龍江省義務(wù)教育階段的城鄉(xiāng)學(xué)校分布差異較大。據(jù)統(tǒng)計，2017年黑龍江省小學(xué)總數(shù)為1 537所，其中城鎮(zhèn)小學(xué)為1 164所，占小學(xué)總數(shù)的75.73%，鄉(xiāng)村小學(xué)為373所，占小學(xué)總數(shù)的24.27%;初中學(xué)校總數(shù)為1 429所，其中城鎮(zhèn)初中為1 729所，占初中學(xué)校總數(shù)的71.31%，鄉(xiāng)村初中為410所，占初中學(xué)校總數(shù)的28.69%。由此可見，黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)校分布的差距，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村義務(wù)教育起點的不公平。

（二）城鄉(xiāng)義務(wù)教育過程不公平

1.鄉(xiāng)村義務(wù)教育教師素質(zhì)較低。目前，黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校教師在數(shù)量、學(xué)歷和年齡結(jié)構(gòu)上都有較大的差距。這里以教師學(xué)歷為例，2017年黑龍江省小學(xué)中研究生畢業(yè)的專任教師總數(shù)為480人，其中城鎮(zhèn)教師為449人，占總數(shù)的93.5%，鄉(xiāng)村教師為31人，僅占總數(shù)的6.5%，城鎮(zhèn)研究生學(xué)歷的專任教師數(shù)量約為鄉(xiāng)村的14.5倍;具有高中以下學(xué)歷的專任教師共有31人，城鎮(zhèn)占40.5%，鄉(xiāng)村占比為59.5%。由此看出，黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育城鄉(xiāng)教師的學(xué)歷情況差別巨大，小學(xué)生受教育程度也有明顯的不公平。

2.鄉(xiāng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件較差。近年來，隨著黑龍江省推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展進程，鄉(xiāng)村中小學(xué)辦學(xué)條件已得到了較好的改善。例如，2017年，城鎮(zhèn)小學(xué)在圖書、計算機、網(wǎng)絡(luò)多媒體教室總量方面為鄉(xiāng)村的6倍左右，但在生均圖書、計算機、網(wǎng)絡(luò)多媒體教室方面城鄉(xiāng)基本持平;初中階段城鎮(zhèn)生均計算機數(shù)量為0.18臺，低于鄉(xiāng)村的生均0.25臺。但政府投入資金購置的現(xiàn)代化教學(xué)設(shè)施技術(shù)手段，許多教師不會操作而成為擺設(shè)，其利用率和教學(xué)效果較低。

二、黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育不公平的成因分析

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一般指由市民組成的城市社會和由農(nóng)民組成的農(nóng)村社會的對立結(jié)構(gòu)[3]。黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省固有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，其歷史習(xí)慣、傳統(tǒng)觀念、地理交通和管理決策，特別是以“城市優(yōu)先”的發(fā)展模式和城鄉(xiāng)戶籍制度導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。目前城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)矛盾也較為突出，并成為影響城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平發(fā)展的重要因素。

2017年，黑龍江省城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入為27 446元，鄉(xiāng)村為12 665元，這種收入差距使城鄉(xiāng)居民對教育資源的供給形成了差異性需求;城鎮(zhèn)居民戶均教育文化娛樂支出為2 290元，鄉(xiāng)村居民戶為1 362元。鄉(xiāng)村義務(wù)教育支付能力的不足，降低了義務(wù)教育質(zhì)量，制約鄉(xiāng)村教育的發(fā)展，從而也導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不平衡發(fā)展。

（二）政府職責(zé)內(nèi)涵界定不清

2019年8月國務(wù)院教育督導(dǎo)辦發(fā)布的《黑龍江省人民政府在2018年履行教育職責(zé)情況自評報告》表明，黑龍江省義務(wù)教育“城擠鄉(xiāng)弱”、“大班額”等問題還沒有得到根本性解決，鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)還存在短板。2018年黑龍江省有公辦教育小學(xué)1 469所（同比減少68所），民辦小學(xué)6所，公辦初中1 418所（同比減少11所），民辦初中24所。義務(wù)教育作為公共產(chǎn)品雖不完全由政府提供，但政府在義務(wù)教育階段的主導(dǎo)作用不可或缺。

黑龍江省教育廳是省級教育管理的主管部門，其職責(zé)之一就是“負(fù)責(zé)推進全省義務(wù)教育均衡發(fā)展和促進教育公平”。但在實踐中，省級政府與各下級政府、教育主管部門之間的義務(wù)教育職責(zé)功能和任務(wù)匹配等方面還不清晰、不明確，義務(wù)教育投資管理體制還不夠健全;對實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化，貫徹落實義務(wù)教育的“精準(zhǔn)扶貧”、“精準(zhǔn)扶教”、“精準(zhǔn)攻堅”等政策要求還有一定的差距或問題。

（三）優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育缺乏保障

政府以公平為價值達(dá)到讓人民滿意的目標(biāo)，更需要為公平優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育服務(wù)提供各種保障[4]，因而教育經(jīng)費保障是支撐城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平發(fā)展的重要因素。2017年黑龍江省各類教育生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費同比有所增長，其中普通小學(xué)同比增長2.25%、普通初中同比增長2.62%、普通高中同比增長的3.04%、普通高校同比增長2.93%，小學(xué)和初中教育費增長均低于高校水平。可見，經(jīng)費的投入及低增長制約了義務(wù)教育的公平發(fā)展。

此外，黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育的教師數(shù)量的差距也是阻礙義務(wù)教育公平發(fā)展的重要因素。目前全省高素質(zhì)的教師資源多聚集于城鎮(zhèn)尤其是城區(qū)，造成了城鎮(zhèn)教師相對“擁擠”的現(xiàn)象。比如，2017年黑龍江省小學(xué)城鎮(zhèn)教師人均負(fù)擔(dān)學(xué)生數(shù)為16人，鄉(xiāng)村教師人均負(fù)擔(dān)學(xué)生數(shù)為8.8人，城鎮(zhèn)教師數(shù)量約為鄉(xiāng)村的1.8倍。由此可見，黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段優(yōu)質(zhì)教師資源的分配不均等不公平的問題。

三、強化黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平的政府功能

（一）增強政府宏觀調(diào)控功能

1.加快鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展步伐。黨的十九大提出了“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”等政策要求，其先行和關(guān)鍵在教育，基礎(chǔ)在鄉(xiāng)村義務(wù)教育。黑龍江省各級政府應(yīng)成為促進鄉(xiāng)村義務(wù)教育公平發(fā)展的政策制定者、資源分配者、質(zhì)量保障者和結(jié)果監(jiān)督者，必須抓住鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的契機，加快鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，增強內(nèi)生發(fā)展能力，建設(shè)宜業(yè)宜居的美麗生態(tài)家園;完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高鄉(xiāng)村人均生活水平，增強鄉(xiāng)村居民受教育意識，營造良好的鄉(xiāng)村義務(wù)教育環(huán)境，以縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的差距。

2.強化義務(wù)教育規(guī)范管理。目前，黑龍江省義務(wù)教育是由地方各級政府負(fù)責(zé)、以縣為主的管理體制，但由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移加快，由2014年的1 609萬人減至2018年的1 505萬人，該體制已不適應(yīng)義務(wù)教育的發(fā)展需要。因此，省級政府應(yīng)進一步強化義務(wù)教育的責(zé)任，明確公平發(fā)展觀念，統(tǒng)一規(guī)范城鄉(xiāng)義務(wù)教育的科學(xué)管理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平發(fā)展目標(biāo);轉(zhuǎn)變義務(wù)教育培養(yǎng)方式，由省級政府統(tǒng)一規(guī)劃、分級實施，在財政投入、資源費配、監(jiān)督問責(zé)上做到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、向薄弱地區(qū)傾斜。

（二）優(yōu)化政府配置資源功能

1.運用好“互聯(lián)網(wǎng)+教育”。2015年12月黑龍江省教育廳出臺的《互聯(lián)網(wǎng)+教育行動計劃（2016—2020年）》，提出了以“互聯(lián)網(wǎng)+”思維加快轉(zhuǎn)變教育改革和發(fā)展理念，構(gòu)建科學(xué)、公平的教育評價體系等要求，全省各級教育部門和有關(guān)單位必須認(rèn)真貫徹落實。通過創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+教育資源”模式支撐城鄉(xiāng)義務(wù)教學(xué)模式變革，實現(xiàn)全省范圍的城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源共享，培養(yǎng)學(xué)生互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的學(xué)習(xí)能力，彌補鄉(xiāng)村學(xué)校音樂和美術(shù)等課程的缺失，豐富中小學(xué)生的課余生活，以促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育的公平發(fā)展。

2.合理配置教師隊伍資源。鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展的核心因素是教師的質(zhì)量。近年來，黑龍江省積極鼓勵師范類畢業(yè)生到鄉(xiāng)村就業(yè)，鄉(xiāng)村教師數(shù)量雖有增加，但教師仍舊短缺特別是高學(xué)歷教師。因此，還應(yīng)進一步采取有效措施：一是嚴(yán)格把關(guān)引進高學(xué)歷的優(yōu)秀人才，給予人事編制和教育津貼或補助;二是建立鄉(xiāng)村義務(wù)教育激勵性政策，如實施城鎮(zhèn)戶籍畢業(yè)生可定期（如5年）回城任教、優(yōu)秀教師進修或培訓(xùn)、支持學(xué)歷提高和優(yōu)先晉升職稱等辦法;三是構(gòu)建城鄉(xiāng)學(xué)校一對一交流模式，組織優(yōu)秀畢業(yè)生帶薪、城鎮(zhèn)教師到鄉(xiāng)村學(xué)校支教活動等。

（三）完善政府監(jiān)督管理功能

1.健全義務(wù)教育公平評估體系。黑龍江省各級教育管理部門應(yīng)轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)義務(wù)教育傳統(tǒng)的以學(xué)生考試成績?yōu)橹鞯慕逃|(zhì)量考核辦法，充分考慮教師、學(xué)校、學(xué)生與家長、相關(guān)政府部門等多方面的影響因素，建立相對獨立的義務(wù)教育公平發(fā)展監(jiān)管機構(gòu);構(gòu)建完備的城鄉(xiāng)義務(wù)教育檢查評估體系，包含義務(wù)教育的起點、過程、結(jié)果公平的評估指標(biāo)，如政府義務(wù)教育財政投入比例、基礎(chǔ)設(shè)施完備情況及利用情況、教師立德樹人及教學(xué)能力與效果等，并明確其權(quán)重。評估結(jié)論向社會公示，為有關(guān)部門和學(xué)校管理決策提供參考。

2.構(gòu)建義務(wù)教育相關(guān)監(jiān)管制度。促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育法制化，建立完善的義務(wù)教育政府監(jiān)管問責(zé)機制，為黑龍江省義務(wù)教育的公平發(fā)展提供制度保障。各級地方政府及其教育主管部門有責(zé)任為適齡學(xué)生提供公平且有質(zhì)量的義務(wù)教育，可由省級政府統(tǒng)一規(guī)劃，明確劃分各級地方政府職責(zé)與權(quán)力，將義務(wù)教育公平實施情況納入有關(guān)部門和單位績效考核內(nèi)容，明確獎懲激勵與問責(zé)制的具體內(nèi)容，對義務(wù)教育公平發(fā)展取得優(yōu)異成績的政府部門給予表彰，對問題部門和單位及其相關(guān)人員予以處罰與追責(zé)。

參考文獻：

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[3]? 褚宏啟.城鄉(xiāng)教育一體化：體系重構(gòu)與制度創(chuàng)新——中國教育二元結(jié)構(gòu)及其破解[J].教育研究，2009，30（11）：3-10，26.

[4]? 蒲蕊.基于公平價值取向的政府義務(wù)教育服務(wù)責(zé)任[J].華中師范大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2013，52（6）：167-175.

Study on the Government Function of Urban and Rural Compulsory Education Equity in Heilongjiang Province

WANG Shu-guang，LI Hui

（School of Finance and Public Administration，Harbin Commercial University，Harbin 150028，China）

Abstract：Compulsory education with high quality is the demand of economic and social development in the new era，but there are still some problems such as unfairness and non-standard in reality. Aiming at the problems of education starting point，education process and education result of compulsory education in urban and rural areas of Heilongjiang Province，as well as the contradiction between urban and rural dual structure，unclear definition of government duty and lack of guarantee of quality compulsory education，the paper puts forward the government function strategy of strengthening the governments macro-control function，optimizing the governments allocation of resources function，perfecting the governments supervision and management function and strengthening the fairness of compulsory education in urban and rural areas of Heilongjiang Province.

Key words：compulsory education;education equity;government responsibilities;government function