法院裁判推定行政主體強制拆除的司法標準

代玥

摘要：我國現行的《國有土地上房屋征收和補償條例》（以下簡稱《征收和補償條例》）第四章法律責任中規定了市、縣級人民政府及征收部門的工作人員以及負責人的法律責任，但沒有明確房屋征收實施單位在工作中不慎導致房屋毀損的拆除行為屬于人民政府還是房屋征收實施單位并由誰承擔賠償責的問題。也未明確市、縣級人民政府及房屋征收部門能否以案件為民事侵權糾紛為由，否認其作為強制拆遷的行政主體地位及相應的賠償責任。在本案中，行政主體強制拆除的處理沒有形成一個能夠廣泛適用、普遍采納的基本認定。因此，本文以該公報案例為切入點，剖析推定行政主體強制拆除的司法標準。

關鍵詞：推定;行政主體;強制拆除;司法標準

一、案情回顧

2014年8月31日，婺城區政府在《金華日報》上發布《關于二七區塊舊城改造房屋征收范圍的公告》，明確對二七區塊范圍實施改造。2014年9月26日，案涉房屋由婺城區政府組織拆除。2014年10月25日，婺城區政府作出《金華市婺城區人民政府關于迎賓巷區塊舊城改造建設項目房屋征收的決定》（以下簡稱《房屋征收決定》），載明：因舊城區改建的需要，決定對迎賓巷區塊范圍內房屋實行征收;房屋征收部門為金華市婺城區住房和城鄉建設局，房屋征收實施單位為金華市婺城區二七區塊改造工程指揮部（以下簡稱改造工程指揮部）;簽約期限為45天，搬遷期限為30日，具體起止日期在房屋征收評估機構選定后，由房屋征收部門另行公告;附件為《征收補償方案》。2014年10月26日，《房屋征收決定》《征收補償方案》在《金華日報》上公布。許水云位于金華市婺城區五一路迎賓巷8號、9號的房屋被納入本次房屋征收范圍。

二、推定行政主體強制拆除行為的基本理論

（一）行政主體的資格界定

根據《征收與補償條例》[1]，在房屋征收與補償的法律關系中會涉及到四方主體，即人民政府，房屋征收部門、房屋征收實施單位和建筑公司。由于在房屋征收的過程中可能會對被征收人的財產、人身等權益造成侵害，由誰承擔賠償責任就顯得尤為重要，區分四方主體之間的責任也就成為了重點。

市、縣級人民政府與房屋征收部門是國家依法設立行使行政權的、具有獨立法律地位的組織。在本案中的，婺城區人民政府及其房屋征收部門——婺城區住房和城鄉建設局，屬于行政主體，具有獨立的主體資格。同時，由于房屋征收實施單位——改造工程指揮部系由婺城區人民政府組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的臨時機構。因此本案中，應由作為行政主體的婺城區人民政府及其房屋征收部門承擔相關責任。婺城區建設公司其拆除行為的權力來源改造工程指揮部的委托，該建設公司為行政主體許可拆遷決定這一行政行為的實施者和執行者。因此該建設公司并不能作為獨立的行政主體承擔相關法律責任。但當該建設公司作為民事主體實施侵權行為時，則應當承擔民事賠償責任。

（二）推定行政主體強制拆除行為的正當性

1.行政主體強制拆除行為的合法性

強制拆除行為是法律賦予行政主體的一項法定職權。其理論來源是行政機關的強制執行，在強制執行中又分為了間接強制執行和直接強制執行，而強制拆除行為屬于直接強制執行中的排除妨礙和恢復原狀。在直接強制執行中，只有少數行政機關具有直接強制執行的權力。

由于“推定”概念的復雜性，在當下的法學理論界學者眾說紛紜，還沒有形成一個統一的論斷。之所以會存在有推定這一涉及到法院自由裁量權的行為，主要是因為以下幾個方面：一是客觀事物已經消滅，不復存在;二是現有證據不能證明待證事實;三是為了節約司法資源，省去不必要的環節。因此在法院審理的過程中利用推定來認定案件事實是重要且必需的。同時根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》的相關規定[2]，法官進行事實推定的自由裁量權，具有法律上的依據。

2.推定行政主體強制拆除的合理性

在實踐中，由于強制拆除行為大多會涉及到多方的利益，譬如國家利益、社會利益、個人利益等，這些利益在某種情況下會發生沖突。在強制拆除的過程中有可能出現建設公司非故意拆除合法房屋被強制的情況，該拆除行為是應當屬于政府的行政行為還是建設公司的民事侵權行為涉及到衡量個人利益與國家利益之間的沖突。通常情況下建設公司在政府的委托下實施強制拆除的具體行為，前一個行為即行政強制拆除的委托行為是后一個行為的來源和合法依據，并且拆除行為會受到房屋征收部門的監督，整個拆遷過程實際上是圍繞行政主體的許可拆遷決定并在行政主體的主導下通過一系列的行政行為或民事行為去完成和實現的。因此即使建設公司對房屋進行了“誤拆”，也應當首先推定該行為是作出強制拆遷決定的人民政府的行政強制行為，并由此承擔相應法律責任。為了更好的保護被“誤拆”的合法房屋所有權人的利益，相較于建設公司的有限資金人民政府能夠實現全面賠償的幾率更大，在國家具有更加強大的權力和責任時，應當追求達成國家利益和個人利益的最大平衡，對被侵權的個人作出賠償，這也體現了對當代政府的現實要求。

三、推定行政主體強制拆除的司法標準

在行政訴訟的過程中，如果法院在采納推定這一規則的時使用不當，輕則損害個人權益，重則侵害國家利益，因此推定行為的運用必須有嚴格的司法標準。

1、被推定主體具備法定職責

被推定的行政主體具備法定職責是首要前提。在行政主體作出強制拆除決定的相關案件中，被推定的行政主體作為決定的作出者，享有法律上賦予權力也承擔法律上的義務。由于本案中的房屋征收部門未被起訴，具有特殊性。因此，在一般情形下，具體被推定實施強制拆除行為的行政主體是作出征收決定的人民政府及其房屋征收部門，該行政主體具有強制拆除的法定職權，同時也需要對在強制拆除過程中發生的侵權行為負責，即承擔賠償責任。

2、行政主體不能證明自己不知情

行政主體不能證明不是自己不知情這是關鍵環節。 一般情況下，行政主體采取委托的方式，將強制拆除的權力委托給具有資質的建設公司。具體包括：一是強制拆除行為是由行政主體具體實施，其只涉及到行政機關及其內部人員之間的問題而與第三方主體——建設公司無關。在強制拆除行為由行政主體實施時，“誤拆”應由實施強制拆除行為的行政機關承擔責任，在承擔賠償責任后行政機關可以再向其內部責任人員追責。但該情況在實踐中發生的可能性極低;二是強制拆除行為是由受委托的建設公司實施，在實施過程中建設公司存在惡意強拆。如果在強制拆除的過程中，建設公司基于惡意強制拆除他人的合法房屋，涉嫌構成故意毀壞財物罪，權利人由此可以要求公安機關履行職責。而賠償責任則是民事糾紛，由侵權人——建設公司承擔賠償責任，也就與行政機關無關;三是強制拆除行為由受委托的建設公司實施，建設公司因過失，即“誤拆”導致合法房屋的毀損。

本案中，建設公司在強制拆除的過程中因施工不當導致案涉房屋倒塌，雖然結果依舊是造成了他人的合法利益受到侵害，但理應與第二種責任相區別。由于建設公司的主觀上并不存在惡意，且其施工行為是在行政主體主導下實施的，從這一層面來講，施工行為在行政主體的主導下進行，其具有公共性、權力性、行政性，因此除非在行政機關能夠證明自己是不知情的情況下由相關民事主體違法強拆的，都應該推定行政機關是強制拆除的行政主體，并承擔相應的賠償責任。因此，在法院裁判推定行政主體強制拆除的案件中，除非行政主體不能證明自己不知情或者系其他主體拆除的，才能推定行政主體作為責任人承擔賠償責任。

3、違反行政程序

違反行政程序是基本要求。本案中建設公司因不慎導致合法的房屋毀損倒塌，其原因之一就是案涉房屋屬于政府作出的《房屋征收決定》的征收范圍，但是在案涉房屋被拆除之前政府并未與房屋所有權人就安置補償協議達成一致意見，案涉房屋也就不能在征收范圍內其他房屋的征收過程中被拆除。根據《征收與補償條例》第二十七條規定“實施房屋征收應當先補償、后搬遷。作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成”。具體到本案，許水云的房屋雖然被納入了征收范圍，但是政府并未與許水云就安置補償費用等問題達成一致意見。2014年10月26日，婺城區政府公布《房屋征收決定》，將案涉房屋納入征收范圍，但該房屋在《房屋征收決定》公布前的2014年9月26日即被拆除，不符合《征收與補償條例》中規定的“先補償、后搬遷”的程序性原則。

四、行政主體的防范對策

我國《憲法》保障公民的合法的私有財產不受侵犯。在公權力極易侵害到私權利的情況下，行政主體在行使職權的時候應該有界限，不能濫用行政權。針對類似于本案推定行政主體強制拆遷的案件來說，行政主體承擔責任主要原因有：一是行政主體沒能實施高效率的行政行為，而是久拖不決，導致涉案房屋沒能及時拆遷;二是行政主體的監督不到位;三是行政主體未能滿足相關程序性要求。

1.提高行政效率

行政機關應當積極履行法定義務，遵守法定時限，禁止不合理延遲。在作出行政決定后，行政機關還應監督相關實施單位在法定的期限內完成相應任務，使得行政決定發揮正常效用。在本案中，婺城區人民政府及其相應職能部門既未及時依法履行職責、保障被征收人合法權益，也未能正確理解《征收與補償條例》有關強制拆遷的立法目的，久拖不決，并以所謂民事“誤拆”的方式違法拆除被征收人房屋，最終不得不承擔賠償責任，造成國家利益因此受到損害。因此，政府在拆遷決定的實施中，應當積極發揮主體作用，提高行政效率，履行法定義務。

2.加強對建設施工單位的監督

政府在拆遷過程中起著主導性的作用，建設公司的拆遷行為實際是圍繞著政府的征收決定來實施的。權力越大義務越重，政府享有拆遷的職權，也就負有監督拆遷是否依法實施的義務。而因政府監督不利導致房屋權利人之利益受到侵害的，則應當承擔起相應的賠償責任。政府應當在拆遷實施的過程中加強對建設公司的監督，對其實施的流程、技術人員、安全設備、意外防控機制等問題提前派員檢查，防止侵權行為的發生。既保證權利人的合法權益不受侵害，也保障國家利益不受不當損害。

3.嚴格遵守程序性要求

根據相關法律規定，[3]人民法院裁定準予執行后，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執行。此即為一個合法的征收與補償應當遵循的法定程序，也系法律對征收與補償的基本要求。在本案中，婺城區政府違反了“先補償、后征收”的原則，導致許水云的合法房屋被拆除，由此承擔全面賠償的責任，相較于依法定程序拆遷的責任來說更大，對政府權威性的損害也較為嚴重。

參考文獻：

[1]《征收與補償條例》第四條，“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作”;第五條，“房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監督，并對其行為后果承擔法律責任”.

[2]《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十八條規定，“下列事實法庭可以直接認定：（一）眾所周知的事實;（二）自然規律及定律;（三）按照法律規定推定的事實;（四）已經依法證明的事實;（五）根據日常生活經驗法則推定的事實”.

[3]《征收與補償條例》第二十八條，“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行”.