農村集體土地征收法律制度的困境與應對

程爽

摘要：隨著我國城鎮化建設的加速和國民經濟的發展，人們對土地的需求在與日俱增，因此土地供需之間形成了巨大的缺口。政府土地征收項目越來越多，這期間呈現出來的矛盾也越來越尖銳。在解決這些矛盾的過程中，突顯出了傳統的關于土地的法律法規面對與目前的土地改革形勢的不適應和制約，因此只有修改完善農村集體土地征收的相關法律制度，才能夠更好的解決土地征收過程中的問題，才能更好的保障農民的合法權益，促進農村經濟的發展。

關鍵詞：農村集體土地;政府征收;制度困境

一、當前農村集體土地征收特征

1.公益目的性。作為廣義的行政征收行為，土地征收的過程必然也伴隨公權力的行使，這就可能導致權力因濫用而具有侵害性。由于行政征收關系中雙方地位的不平等，為防止行政主體濫用征地權，保護征收相對人的財產權免受不法侵害，世界許多國家的土地征收立法均規定，國家只有在為公共利益的前提之下才能行使征地權。而根據我國憲法條文，國家基于公共利益的需要，能夠對土地實行征收或征用，并給予補償。由此，我國從憲法高度明確了實行土地征收或征用的理由只有一個，那就是公共利益的需要

2.補償性。土地征收的實質是土地所有權的變化。國家基于公共目的的需

要征收土地，將責任加諸于個人，如果沒有給予合理補償，將有違現代民主國家公平正義的要求。我國憲法和土地管理法均規定，在對農村集體土地實行征收或征用時，給予補償

3.合法性。合法性是在農村征收集體土地的首要原則，這種行為必 須依法合規進行，其合法性表現為兩個方面：一方面，征收 農村集體土地一定要從公共利益出發，而且必須符合法律規 定，而后者是必需要素;另一方面，政府以行政行為征收農 村集體土地，程序上要嚴格按照法律規定進行。農村集體土 地征收雖然代表著公共利益執行的是政府公權力，但是每一 個具體的程序都要合法，這樣才能有效制約政府濫用公權力， 保護土地使用者的合法權益。

二、現階段農村集體土地征收現狀

1.重點項目呈現群體違法

目前，針對于一些重大項目的拆遷或征地，部分群眾由于缺乏法律知識或者出于政府工作宣傳不到位補償不合理， 為了維護自己的利益或者多得多占集體利益，發動更多的群眾到相關部門去討說法，在沒有得到滿意的答復之后就引發 一些具有較大社會影響的群體性事件，基至演變為故意毀壞公共財物、聚眾阻礙執行公務、惡意擾亂政府部門工作秩序。這些群體性事件大多以群眾合理訴求沒有得到滿足為導火索，加之信息社會的自媒體傳播便捷的條件為這些事件的傳 播創造了條件，因此造成了消極的輿論導向，在社會上形成了一定的負面影響。

2. 強拆現象不容忽視

現階段，各地方的重點項目征地拆遷補償普遍都在按照國家的法律和地方性的政策規定來執行。土地和房屋一旦被 確定征收都將依據法律按統一的標準來進行價格評估，被拆 遷一方如果同意就簽定合同，政府將通過專款專戶發放征收 款項。總的來說，拆解過程中所依據的法律法規都能夠充分 保護拆遷人的法律權益，所以政府政令能夠普遍執行整體效 果良好。但是毋庸置疑，還存在個別或者一小部分被拆遷戶 不能接受拆遷補償條件，和政府達不成有效的溝通，采取消 極態度阻撓政府拆遷工作形成釘子戶現象。這種情況下政府 就會行使工權力進行強制拆除。雖然這種情況國家三令五申 明令禁止，但是在一些地方還有這種現象發生。

3. 拆遷款基本到位但補償標準不盡合理

我國的法律規定城鎮中的土地所有權歸國家所有，農村農民承包經營的土地歸集體所有，因此在農村土地征收過程 中存在兩種利益的分配。農村的房屋拆遷補償款應該歸農民 所有，而土地征收款則應該歸為集體所有然后在集體內統一 分配。但是在征收實際工作中，有些村集體轉為城鎮原來的 村集體不復存在，為了避免征收款被私吞或截留，這就需要 政府變通把這部分款項直接打入農民個人賬戶。現階段，還 存在著政府前幾年的征地項目征收款遲遲沒有落實，但是隨 著國家補償標準的提高，現在政府要開展項目農民卻要求按 目前的補償標準而拒絕按以前的標準領取征收款，使得項目無法進行。

三、農村集體土地征收所面臨的法律問題

1. 程序不科學不合理

在我國的農村土地征收過程中，土地的權利人沒有參與土地征收的政策制定和其他程序， 這是一個法律問題 。雖然我國的土地管理法也明確規定征收方案確定后應該聽取集體和村民的建義，但從中也可以看 到，相關的法律只是規定了要求并沒有規定這種要求的具體實施方案，也沒有規定應取得的效果，由此看來農村集體土地征收在征收之前沒有和農民進行協商，在具體的征收程序中也沒有農民參與，而法律規定的項目方案實施之前與農民 和村集體的協商其實在政府公權力下也只是一紙空文。農民個體在集體土地征收過程中因無適格的主體地位而無法真實的表達自己的意志，并且由于征收程序的封閉性和反饋申訴途徑的不暢，被征地的農民個體無適當的渠道參與集體土地的征收過程，也無有效的法律途徑對違法的征地決定進行制約，進而維護自己的合法權益。

2.農民無法尋求司法救濟

沒有救濟的權利不是權利。救濟程序應該是貫穿土地征收整個過程的，然而我國的土地征收程序僅對補償標準的爭議規定了救濟程序。 《中華人民共和國土地管理法實施條例》第 25 條第 3 款規定被征收人如果對于土地征收的補償標準、安置方式等有爭議的、不服的，法律條文中規定了被征收農民只能由縣級以上人民政府進行協調，而協調不成功的就由本級人民政府進行裁決。這種救濟程序違背了公平性原則，實際上是行政機關對自己的決定進行裁決，自己作為自己案件的法官，從而導致被征收人的權益得不到保障。

3.“公益性”界定模糊，地方政府濫用土地征收權，

我國目前有關土地征收的相關法律雖然明確規定了行政機關進行土地征收必須是出于公共利益需要的目的，必須是要為了公共事業的需要，但是我國的憲法和法律對于我國農村土地征收中具體應該如何界定公共利益的目的卻沒有其明確規定。在實踐中，正是由于我國農村土地征收報批過程中這些不完善的法律程序，從而造成了行政機關對于土地征收權濫用等不利影響。在我國農村土地征收的實踐中，行政機關可以隨意使用公共利益目的的標簽進行土地征收，甚至是違法征收，這不僅嚴重侵害了農民的合法權益，也影響了社會安定。

四、完善我國農村集體土地征收法律制度

1.修改土地管理法中有關土地征收制度

我國現有的相關土地管理的法律法規都規定城鎮居民不得到農村購買農民住宅，不得購買農村宅基地進行自建。而城市居民所擁有的住宅卻可以自由買賣、高價出租、 甚至可以作為金融抵押，這很明顯在法律層面表現出了在土 地使用權上的不平等。因此建議改革農村土地征收制度，并且取消限制城市居民購買農村住房的法律規定，并且從法律 層面嚴格限制政府關于土地征收方面的公權力，把公共利益 這一要件限制為公益性的具體范圍。對于那些用于開發經營 的項目的土地征收，建議國家不在以政府形式征收而讓開發 商直接面對集體建設用地市場。

2.改變強制性征收農村集體土地形式

目前，我國在農村集體土地征收過程中更多的表現為政府強制性征收，由此產生了一些矛盾。由于解決糾紛的裁決 路徑轉一圈又最后歸結為制定方案的政府，所以農民在這一過程中司法救濟的渠道也不理想。這就導致農民只得采用過 激行為，以上訪和沖擊政府機構的形式來表達自己的合理訴 求，以期望能夠保護自己的合法權益。這些形式雖然有悖于 和諧社會建設，但也確實是農民的無奈表達。因此現有的農 村集體土地征收爭議協調制度受到社會各界的非議，所以建 議把政府征地是否合法也納入司法程序。

3.構建土地征收中農民司法救濟渠道

解決農村土地糾紛、對于政府在農村集體土地征收過程 中的違規行為，可以從以下三條路徑尋求司法救濟一是對政 府對農村集體土地的征收是否適合公共利益的需要法律目的 性規定提起訴訟二是對現有的補償方案是否合乎情理提起訴 訟三是政府征收農村集體土地之后并沒有利用于公共利益或 者在規定的期限內有有按照規定支付征收土地補償款農民可 以法院提請撤銷本項征地行為并提出收回土地的訴訟。

五、結語

隨著我國城鎮化進程的不斷加快，農村集體土地將越來 越面對著供不應求的局面，再加上國家基于糧食安全問題的 土地紅線，土地供給矛盾將越來越凸顯。這就要求國家要完 善農村集體土地征收的法律法規，用法律來規范制約政府的 征地沖動，并且在征地過程中利用完善的法律制度充分保障 農民的合法權益，從而更好的解決三農問題促進農村經濟的 發展。

參考文獻

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