關于省以下審計機關管理體制改革實踐的經驗與思考

肖春輝

[摘要]開展省以下審計機關人財物管理改革試點，是審計署推進審計管理體制改革的一項重要試點工作。本文結合中國審計學會對于此項改革的調研情況，歸納試點省市審計機關改革的具體做法，分析改革取得的具體成效、實踐經驗和存在問題，為進一步研究提供參考。

[關鍵詞]審計機關? ? 管理體制? ? 改革? ? 實踐

2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件，確定開展省以下審計機關人財物管理改革試點工作。改革先行先試的廣東、江蘇、浙江、山東、重慶、云南、貴州七省市審計機關結合當地實際，推行了一系列改革措施，至今這項改革試點工作已開展四年多，深入研究改革取得的成效、經驗和存在的問題，對進一步推動完善審計管理體制機制改革具有重要意義。

一、改革試點工作的總體概況

（一）干部人事管理改革方面

各試點省市通過構建新的干部管理體制，強化對審計機關領導干部的管理，實行黨管干部、下管一級，即市級審計局領導班子由省委管理，縣級審計局領導班子由市黨委管理，市級審計局領導班子和縣級審計局正職任免須事先征得省審計廳黨組同意，擴大省級審計機關對下級審計機關的人事管理權。同時，各試點省市普遍建立市級審計機關主要負責同志向省（市）審計廳（局）黨組的述職報告工作制度，以加強對下級審計機關領導班子的監管和考核，且考核結果均報送當地組織部門作為干部管理的依據。浙江省審計廳還專門成立了干部處，主要職責是對下級審計機關領導班子進行檢查和考核。

（二）機構編制管理改革方面

貴州、云南、重慶改革比較徹底，實行省（市）編辦統一管理全省（市）審計機關的機構編制，人員招錄統一由省級審計機關負責。比如，貴州全省各級審計機關退休人員全部劃入省級統一管理，將履行審計監督職責的事業單位（主要是投資審計中心）全部參公管理，解決了基層大批審計人員的公務員身份問題，同工不同酬、職務晉升通道狹窄等問題得到解決，有效調動了審計人員的積極性。江蘇、浙江、廣東、山東四省審計人員編制管理方式基本未變，仍由當地管理，但進一步健全了內設機構，加強了省審計廳對市縣審計機關的干部管理、業務管理等職能，相應增加了審計廳內設機構和編制。

（三）經費資產管理方面

貴州、云南、重慶情況大致相同。審計機關人員工資、津補貼均由省級財政統發，全省審計機關經費由省級財政統一保障，地方黨委政府安排的審計項目所需經費和向社會購買審計服務所需經費由同級財政保障，市縣兩級審計人員待遇均有不同程度提高。市縣審計機關資產統一劃至省級，實行分級占有和使用，委托當地管理。山東、廣東、浙江三省則將審計項目經費統一上收至審計廳管理，市縣自行安排的項目由市縣財政另行安排項目經費。江蘇省市縣審計局完成審計廳統一組織的審計項目所需經費，由省級財政安排專項補助保障。

（四）審計業務管理方面

以上七省市審計機關的改革措施大致相同，均強化了審計計劃管理、審計質量管理、審計報告和公告管理。在審計計劃管理改革方面，各試點省市均上收了市縣審計計劃制訂權，實行統一管理、分級實施。市縣級審計機關的審計項目計劃在報同級政府審核后，逐級上報至省審計廳批準執行;年度審計項目計劃需要調整的須按原程序報批。根據需要，上級審計機關可采取“上審下”或授權審計方式開展審計，也可組織下級審計機關開展異地交叉審計。在審計質量管理改革方面，七省市審計機關均制定了加強審計質量控制的制度規范、強化了對市縣審計機關審計質量的監督檢查、健全了審計機關內部質量控制機制及重大事項報告制度。各省市審計機關還完善和改進了審計結果報告、審計工作報告程序和制度。比如，貴州、云南兩省的市縣級審計機關審計工作報告，須先報上級審計機關，經上級審計機關修改后再報本級政府修改，之后報本級人大，同時報上級審計機關備案，并且規定審計結果除涉密內容外原則上都公開。

此外，在推進改革進程中，各試點省市審計機關根據需要均不同程度加強了審計信息化建設，如增加計算機審計人員編制，增設數據審計處、增加數據分析人員。

二、改革試點工作取得的成效

（一）進一步提升了審計獨立性

通過改革，各試點省市審計機關增強了干部管理權限，任免審計機關正職須事先征得上級審計機關同意、任免審計機關副職須事先征求上級審計機關的意見，抓住審計機關領導班子這個關鍵少數，實行“下管一級”，強化對選拔任用環節的審核把關。同時，上級審計機關加強了對下級審計機關的考核，考核結果報地方黨委政府備案;一些試點省市上級審計機關對下級審計機關主要負責人的任職擁有提名權，貴州、云南、重慶明確了審計機關機構編制由省級統一管理，人員統一招錄調配，把住了人員招錄關口，這些舉措有效強化了上級審計機關對下級審計機關的領導，從而減少了地方干預，增強了市縣基層審計機關的獨立性。在審計結果報告和審計結果公告方面，完善了相關制度規定，要求市縣審計機關的審計結果報告在報送同級政府之前報送上級審計機關，強化對審計重大事項報告的考核督促，解決了地方審計機關審計查出重大違紀違法問題線索、重要問題上報和處理受地方干預的問題。

（二）進一步推進了審計資源統籌和審計全覆蓋

一是通過建立健全審計項目統籌管理制度，增強項目管理的計劃性，有效減少了省內不同審計機關的重復、重疊項目;二是通過落實重大事項報告和審計工作報告制度，使省級審計機關對市縣審計機關提交當地政府和人大審核的審計工作報告具有事先審核的權限，有力推動了市縣審計機關“兩個報告”質量的提升;三是通過優化項目組織實施方式科學配置審計資源，采用交叉審計、大項目統一組織審計等方式提升市縣審計機關的審計能力，如各試點省市統一組織全省各級審計機關實施三農審計項目、扶貧審計項目、政策跟蹤審計項目等，取得了良好效果，同時鍛煉了基層審計干部;四是普遍建立健全述職考核制度，強化上級審計機關的檢查考核并與地方考核有效銜接，充分調動地方審計機關的積極性。這些舉措顯著增強了試點省市各級審計機關的“一盤棋”意識。

改革對推動審計全覆蓋發揮了積極作用。一是在改革過程中，各試點省市普遍增加了編制和人員，并采取各種辦法充實一線審計隊伍，如廣東實行聘用制增加編制外人員，有效緩解人力資源不足的矛盾;二是創新審計組織方式，靈活采用全省審計機關“大兵團”作戰與異地交叉審計、上審下、同級審等方式強化上下級機關協同，通過加強審計項目計劃管理，加強信息化審計、大數據審計建設，為實現審計全覆蓋提供了保障。

（三）進一步加強了審計隊伍建設

通過改革，各試點省市審計機關初步形成人員調配“一盤棋”格局。一是在重大項目中，打破行政區域界線，由省廳統籌管理和調配全省審計機關審計力量實施“大兵團”作戰，年輕干部、基層干部參加大型審計項目的機會大大增加，在穩增長、扶貧資金、財政資金、經濟責任、自然資源資產等多方面，通過實戰得到學習和鍛煉;二是通過審計人員的混合編組、上下搭配，使跨地區、跨職級的審計干部在實踐中交流學習，切實提高審計人員特別是基層審計人員的專業水平和業務技能;三是一些試點省市將基層審計機關黨建工作納入管理范圍，通過加強思想政治建設，強化理論武裝，提高審計隊伍的政治素質;四是進一步強化基層審計機關的審計業務培訓，使基層審計人員參加業務培訓的機會和頻率大幅提升;同時加強對基層審計機關的職業道德約束，促進基層審計機關依法審計、文明審計。

（四）進一步規范了審計項目管理

各試點省市改革后加強了審計項目管理，提升了審計項目計劃管理的科學性和規范性。改革后，市縣審計機關的年度項目計劃納入省年度審計項目計劃總盤子，進一步規范審計項目計劃的制訂和調整程序，從源頭上遏制隨意增加和調整計劃，大大緩解了市縣審計機關在投資審計、經濟責任審計方面的壓力。比如，改革前貴州黔南州某縣審計局在個別年份要實施300多個工程投資審計項目，平均一天要出一份審計報告，完全超出了審計能力范圍，審計質量風險巨大。項目統籌管理后，該問題在體制機制上得到較好解決，基層審計機關有效履行審計監督職能的質量和水平有了制度保障。

三、改革試點工作取得的經驗

（一）堅持加強黨的領導是改革的根本原則

只有在黨的堅強領導下，改革才能取得實際成效。從各地試點情況看，地方黨委和政府的重視、支持和保障是審計機關人財物管理改革順利推進的前提和保障。審計機關要在改革過程中始終圍繞黨委政府的中心工作，研究提出審計工作目標、任務和重點，及時向地方黨委政府報告人財物管理改革相關情況，積極爭取地方黨委政府支持審計機關依法獨立開展審計工作。同時，改革要始終堅持黨管干部原則，通過改革不斷加強審計機關領導班子和隊伍建設，健全審計機關干部培養和管理機制。

（二）堅持問題導向是改革的基本方針

我國幅員遼闊，各地經濟社會發展情況差異較大，東西部發展差距尤為明顯。試點七省市有東部沿海的廣東、浙江、江蘇、山東，也有中西部的貴州、云南、重慶。東部與中西部地區審計機關面臨的經濟社會情況、審計機關自身問題存在較大差異，同是東部或中西部地區的審計機關、甚至同一省份發達地區與不發達地區的審計機關面臨的問題也不盡相同。比如，廣東珠三角地區和省內其他地區經濟社會發展的差距就十分明顯。因此，必須堅持問題導向，加強調查研究，做到具體問題具體分析，針對各地實際把握好改革措施推進的力度，防止出現“一刀切”。從調研情況看，試點各省市都能針對當地的重點難點和突出問題，調整制約審計監督作用發揮的體制機制障礙，推進改革取得實效。

（三）堅持依法有序是改革的有效保障

人財物管理改革作為一項制度創新，必須充分依靠法治引領和規范，做到依法有序推進。在此過程中，審計機關既要大膽探索，堅持“三個區分開來”，積極有序推進;又要堅持法治思維和法治方式，嚴格遵守有關干部人事管理、財產物資管理等現行法律規定和黨的人事管理制度。重大改革措施需要取得法律授權的，必須按照法律程序辦理。

（四）堅持統籌推進是改革的實踐方式

審計機關人財物管理改革試點是一項重大系統工程。必須充分考慮形勢的復雜性和改革的艱巨性，做到整體謀劃、分類設計、分步實施，統籌推進。對條件成熟的事項優先考慮;對當前條件不完全具備的要加強協調，為推進改革創造條件;對當地條件一時難以具備的要做好準備工作，為今后推進改革打下基礎。從調研情況看，改革過程中有些問題由地方審計機關推動難度較大，需要加強頂層設計通盤考慮，如審計職業化等問題。還有些問題需要在國家整體層面的改革過程中逐步解決，難以一步到位，如同一省份公務員收入差距問題、事業單位審計人員（主要是各地的投資審計中心）與公務員待遇與職業發展不對等的問題。因此，必須堅持統籌推進，及時總結改革經驗，確保各項措施相互銜接、協調推進。

四、改革試點工作存在的問題與思考

（一）協調好服務地方與審計獨立性的關系

省以下地方審計機關人財物管理改革試點作為現行體制下的調整探索，旨在強化上級審計機關對下級審計機關的領導，增強審計獨立性，提升審計監督水平。審計機關作為政府組成部門需要接受當地政府的領導，同時審計機關也是政治機關，試點的許多地方組建了地方黨委審計委員會以強化地方黨委的領導。人財物管理改革試點后強化了上級審計機關的領導，依法獨立行使審計監督權體現得更加充分。同時審計機關并未脫離地方黨委、政府的領導，圍繞中心服務大局的工作方針也沒有改變。如何在現有體制下更好履行審計監督職責并服務地方黨委、政府工作，需要進一步探索。比如，改革試點后，在審計項目計劃的統籌管理方面，就顯現出地方政府與上級審計機關要求不一致的情況。建議加強審計機關與地方黨委、政府的溝通，使年度項目計劃既體現上級審計機關對事權的領導，又體現當地審計機關圍繞中心、服務大局的工作方針，并探索相應的制度設計。

（二）理順人事、財務、黨務等工作運行機制

人事方面，一些地方改革后審計機關編制由省級機關統管，人員委托當地管理，編制管理與人員管理主體不同，致使編制、人員、經費和招錄招聘等管理環節增多，存在權責不匹配的情況，造成行政成本增加和工作效率降低。

財務方面，改革后一些地方經費主要由省財政保障，經費的審批鏈條加長，省直相關部門對某些經費管理的具體問題還未完全理順，造成某些審計經費和獎勵撥發滯后。需要在體制設計方面避免多頭管理、注意權責匹配、暢通管理機制，以降低行政成本、提高工作效率，保障審計工作順利開展。

黨務方面，改革后省廳黨組對全省審計系統的黨建任務加重，廳黨組不僅承擔對市、縣審計機關的業務領導，還要會同地方黨委履行對全省各級審計機關的思想政治、干部隊伍管理和黨風廉政建設等職責。建議在履行管黨、治黨政治責任，加強全省審計機關自身建設和干部隊伍管理方面進行深入探索。

（三）優化人員結構，充實基層審計力量

人員編制不足的情況在各試點省市審計機關普遍存在，基層特別是縣區一級審計機關的矛盾尤為突出。近年來，由于審計職能拓展、審計任務增加及審計機關內部管理職責的加強，亟需增設必要的內設機構，增加人員編制，特別是充實市縣審計機關的一線力量。改革后，省市兩級審計機關對下級審計機關的業務管理和干部管理任務加重、縣級審計機關審計任務加重，但人力增加明顯不足。人員結構方面面臨審計一線業務人員力量薄弱、人員年齡老化、專業結構失衡、復合型人才緊缺、干部隊伍青黃不接等問題。在審計力量總體不足的情況下，各級審計機關還需抽調審計力量參與黨委政府、紀委巡查等工作，對審計工作的開展產生較大影響。

同時，除貴州省外各地普遍存在從事審計業務工作的事業編制人員，其身份問題亟待解決，這部分人員比例較大（如廣東占全部編制人員的28.8%），有的人員甚至是審計業務骨干力量，該問題若長期得不到解決將影響審計人員的積極性，對審計事業長遠發展不利。

（四）強化頂層設計，推進審計職業化建設

根據中辦、國辦《關于推進國家審計職業化建設的指導意見》，到2020年形成比較完善的審計職業化管理制度，但目前各地推動難度較大，基本尚未實施。需要強化頂層設計，從國家層面加快推進審計職業化建設，暢通審計人員職業發展空間，解決改革試點中遇到的審計人員職務職級、成長通道、收入待遇等問題，增強審計職業的吸引力。

（作者單位：中國審計學會，郵政編碼：100086，電子郵箱：2439790261@qq.com）