新功能主義視角下的東盟海洋合作與治理

張安琪

摘要：東南亞地區幾乎被海洋包圍，向海而生、依海而存是許多東南亞國家的文化。海洋一直是東盟十分重視的領域，海洋合作與治理是東盟一直以來努力推進的領域，同時也面臨著重重矛盾和挑戰。新功能主義為東盟的海洋合作與治理提供了一個解釋框架，并且為其一體化的推進提供了動力和方向。

關鍵詞：東盟;海洋合作;新功能主義;外溢效應

從新加坡、印度尼西亞、馬來西亞三國共管馬六甲海峽到東盟海事論壇建立，從打擊海盜到防治海洋污染，從傳統安全到非傳統安全，海洋安全合作始終是東盟的一個重要議題。2012年，東盟海事論壇擴大會議的召開，使其成為又一個以東盟為中心的國際多邊合作機制。

目前，國內對于東盟海洋合作的研究較少，且多集中在經濟發展方面。如王勤從東南亞海洋經濟的現狀出發，詳細介紹了印尼、馬來西亞、泰國等國家的海洋運輸、海洋油氣業、船舶工業等發展狀況，并提出了中國與東盟海洋經濟合作對策（王勤，2016）。對于中國與東盟海洋合作的較多，比如蔡鵬鴻重點關注了中國—東盟海洋合作的歷史進程與現狀，并對中國—東盟海洋合作的特征、動力等進行了較為深入的分析（蔡鵬鴻，2015）。在海洋經濟合作方面，余珍艷從現狀、機遇和挑戰及建議等方面，初次對中國—東盟海洋經濟合作進行了多方面研究（余珍艷，2016）。趙嵐將目光聚焦在東南亞漁業糾紛上，從安全化的角度挖掘漁業紛爭的實質（趙嵐，2019）。

隨著東盟共同體發展日漸成熟，越來越多的學者用新功能主義來解釋東盟的一體化進程。本文將梳理東盟海洋合作的歷史與現狀，并且嘗試從新功能主義的視角，分析東盟海洋合作治理的動因，以期為其日后的發展提供方向。

一、新功能主義與外溢理論

新功能主義是二十世紀中期為了解釋歐洲一體化而出現的理論，是在功能主義批判和繼承的基礎上發展起來的。“外溢”是功能主義和新功能主義的核心概念。新功能主義的代表人物有厄恩斯特·哈斯（Ernst B.Haas）、利昂·林德伯格（Leon N.Lindberg）等。哈斯將“外溢”同機構的發展及權力的擴展性轉移聯系在一起。外溢過程的最終受益者是超國家機構，這些機構在一些逐漸政治化的問題上不斷擴展的其力量和權限（房樂憲，2009）。

新功能主義強調，“外溢”是一個能動或自覺的過程，起初這種外溢只產生在功能性領域內，但隨著統合進程的不斷加快，也將改變或影響有政治內涵的部門。核心機構的權力在外溢的發展下也相應隨之增加，成員國的政治敏感領域將逐漸被統合侵占，進而影響民族國家的核心利益。因此，一個新生的政治共同體逐漸從雛形走向成熟。

將不同領域與不同類型的問題聯系在一起，一個問題的處理與解決必須依賴另一個問題的改善，這種“刻意聯系”由政治人物和利益集團出于政治或意識形態上的考量而穩步推進的。所以，新功能主義外溢理論認為充分要發揮政府的主動角色。成員國只有從共同利益出發行事，促使他們建立共同的認同，各國才可能順利完成統合（苗麗，2011）。

二、東盟海洋合作與治理中的外溢理論

功能主義將外溢理論分為三種：功能性外溢、政治性外溢和地理性外溢。

（一）功能性外溢

林德伯格將功能性外溢定義為“指這樣一種狀態，在其中最初的目標只有通過采取進一步的行動才能實現，從而創造了一種新的條件和對更多行動的需要”（Leon N.Lindberg，1963）。哈斯認為，“一體化在一個經濟部門的建立和深化將對相關部門帶來一體化的壓力......通過這種壓力，一體化將從一個部門傳遞到其他部門，形成外溢。但是，并不是所有的部門都具有同樣的擴展和外溢潛力。那些功能性的、低級政治的、與人民生活密切相關的領域才具有一體化外溢的潛能。”（張鎮江，2009）

因此，在新功能主義看來，實現功能性外溢要先從低級政治（即經濟、科技等）入手。東盟國家有著漫長的海岸線，遼闊的海域和豐富的海洋資源，給海洋經濟的發展提供了得天獨厚的條件。據聯合國糧農組織 （FAO）的統計，2000—2013年東盟十國的漁業產量從1703.3萬噸升至4059.9萬噸。其中，東盟五國（印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國）的漁業產量從1332.5萬噸升至2890.7萬噸（FAO，2014）。在海洋運輸方面，2014年國際客運量達到377.24萬人次，國際海洋貨物吞吐量達到2126.04百萬噸，國際港口數量在2012年達到588個（ASEAN，2018）。為了改善海洋作業條件，讓東盟各國更好的依托海洋促進發展，2003年巴厘峰會上，東盟通過《巴厘第二宣言》，提出了在2020年之前建立東盟共同體的目標，并在2007年第十二屆東盟峰會上制定了《東盟經濟共同體藍圖》，要把東盟建設成為一個商品、服務、投資、技術工人和資本自由流動的地區。東盟的一體化已從開發水電能源的領域外溢到其他相關的領域部門。

可見，經濟是東盟各國開展海洋合作的基礎和驅動力。這種從經濟領域著手，在關鍵性的功能領域合作，促進各成員國合作的意向從某一個領域的合作拓展到相關領域并展開更深入的合作，符合新功能主義外溢理論的思想。

（二）政治性外溢

政治與經濟總是相互滲透、相輔相成的。政治性外溢指在共同體的新制度條件下，共同利益觀念的形成和擴展、國家精英的利益和期望趨同。根據新功能主義理淪，國家間在經濟、科技等領域的合作中，要實現該領域的合作，則需要各國在高級政治領域中發展超國家層次的一體化，進而建立起政治共同體，并最終形成超國家機構。斯坦利·霍夫曼認為，功能性溢出確實會促進經濟和福利等低層次上的政治合作（Stanley Hoffmann，1966）。

東盟有著其獨特的“東盟方式”：對非正式和松散安排的偏愛、依賴于個人關系而非機制，強調成員國主權平等，不干涉他國內政，避免明顯領導，決策中的協商一致等（魯道夫·C.塞韋里諾，2012，第33～34頁）。由于東南亞國家對于主權的尤其重視以及導致的拒絕“主權讓渡”，讓東盟政治一體化始終進程緩慢。但是，隨著旅游、環境、海洋等領域跨界問題出現，“不干涉”原則受到了嚴峻的挑戰。為了應對和解決問題，東盟各國加強了合作，并取得了新突破。在1992年召開的東盟領導人峰會上，各國號召東盟在其他情況之中，“通過運用在東盟和對話伙伴之間的東盟部長擴大會議，加強在政治和安全事務中的外部對話”（魯道夫·C.塞韋里諾，2012，第159頁）。2003年10月7日，東盟成員國在印度尼西亞巴厘島召開了第九次首腦會議。與會成員國簽署了《巴厘第二協議宣言》，其中包括安全、經濟、社會與文化共同體三個部分，文件強調了各國將在環境保護、人口增長、弱勢群體的生活水準以及災難管理等社會各方而加強合作。盡管困難重重，東盟的一體化還無法與歐盟相比，但是在經濟合作的“推動”下，東盟在努力向政治合作的方向邁進。

（三）地理性外溢

所謂地理性外溢，是指共同體對非成員國的沖擊，不僅僅是通過改變現存的貿易模式，而且當被排除在外的國家感覺到共同體這個經濟巨人對他們的直接影響時，他們將越來越傾向于加入這個共同體。

在美國的東南亞戰略中，加強與東南亞國家的海事安全合作一直占據著非常重要的位置。2004年，美國曾向東南亞國家提出“地區海事安全合作倡議”，但因為印尼和馬來西亞兩國的疑慮和擔心而擱淺。2007年10月，美國發布了新的海洋戰略《21世紀海權合作戰略》，明確指出了西太平洋是美國海洋力量重點關注兩個區域之一。在美國看來，海事安全合作不僅是鞏固美國與地區國家和組織關系的重要合作領域，更能借此來塑造海洋行為規范，建立機制化的合作框架 （如東盟海事論壇擴大會議），影響甚至遏制中國（周玉淵，2014）。

中國與東盟國家自1991年建立對話關系以來，經過二十多年在政治、經濟、文化等方面的合作，已成為區域睦鄰友好合作的典范。目前，中國與東盟在海洋經濟、科技、海上互聯互通、海洋環保、海洋人文、防震減災等領域開展了全方位、多層次的合作。在中國東盟（10+1）框架下，包括國家發改委和國家海洋局聯合發布的《“一帶一路”建設海上合作設想》、中國國家海洋局所發布的《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃（2016-2020 年）》等等，海洋經濟合作是其中的支柱項目。2004年11月27日，《中國—東盟交通合作備忘錄》順利簽署，該備忘錄繪制了在基礎設施建設、交通便利化、航空、海運、海事、能力資源建設開發和信息交流領域的合作藍圖，還明確了雙方在交通領域進行合作的中長期目標。中國與東盟還建立了海洋合作論壇、泛北部灣經濟論壇等，為雙方的合作提供制度保障。

三、新功能主義對東盟海洋合作與治理的啟示

新功能主義理論強調的不是特定的結果，而是統合的過程。同樣，東盟海洋合作也要注重合作進程中各要素的有機統合，只有把推動海洋合作的各要素真正有機統合起來，才會達到理想的效果，獲得預期的收益（苗麗，2011）。所以，在開發水電能源合作的過程中，要將各國的政治合作與經濟合作相統合，將港口基礎設施建設與生態改良相結合;將海洋資源開發建設與環境保護相統合;將當地政府的財政資金與引進外資相統合;將各國利益分歧與協調機制相統合;將相關的立法、政策與開發海洋能源的整體目標相統合。各種有機要素在統合的進程中要循序漸進、有條不紊，只有這樣海洋合作的目標才會順利地實現。

新功能主義外溢理論認為實現外溢和政治統合的關鍵在于政府要發揮其主動作用。所以在東盟的海洋合作與治理的過程中也要重視和充分發揮政府的作用。東盟各國政府應制定海洋合作與治理規劃，統籌國內與國際需求，站在全局和戰略的高度，有序推進合作。依托現有的合作機制，如東盟領導人峰會、東盟海事論壇等，開展多邊合作與交流，以促進共同治理。政府要強化服務意識和提高服務水平，在政策引導、資金扶持、市場開發等方面形成完善的服務體系。

域外大國的支持也是促進東盟海洋合作的重要力量。海洋是中國與東盟關系發展的一個重要紐帶，中國一直比較注重與東盟國家開展海洋合作，在“21世紀海上絲網之路”戰略不斷推進的背景下，雙方要抓住中國—東盟自由貿易區“升級版”的機遇，積極爭取亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金以及中國—東盟海上合作基金的資金支持，促進雙方合作的深入廣泛發展，逐漸走向互利共贏，成為促進中國與東盟合作的新引擎。

參考文獻：

[1]ASEAN，Water Transports satistics，https：//data.aseanstats.org/indicator/ASE.TRP.WTR.E.202，登陸于2020年1月5日。

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[3]房樂憲，《歐洲政治一體化：理論與實踐》，中國人民大學出版社，2009。

[4]FAO，Fishery Statistical Collections，http：//www.fao.org/fishery/statistics/global-commodities-production/zh，登陸于2020年1月4日。

[5]LeonN.Lindber， The Political Dynamics of European Integration， Stanford， California：University Press， 1963， p10.

[6]魯道夫·C.塞韋里諾，《東南亞共同體建設探源——來自東盟前秘書長的洞見》，社會科學文獻出版社，2012

[7]苗麗，《大湄公河次區域水電能源合作與中國的功能定位》，上海師范大學碩士研究生學位論文，2011。

[8]Stanley Hoffmann， Obstinate or obsolete？ The fate of the Nation state and the case of weatern Europe， Daedalus， 1966， Vol.95， p862-915.

[9]王勤，“東盟區域海洋經濟發展與合作的新格局”，《亞太經濟》，2016年第2期，18-23頁。

[10]余珍艷，《中國—東盟海洋經濟合作的現狀、機遇和挑戰》，華中師范大學碩士研究生學位論文，2016。

[11]趙嵐，《東南亞漁業糾紛與海洋安全治理》，南京大學碩士研究生學位論文，2019。

[12]張鎮江，“米特蘭尼的國際合作思想及其對東亞合作的啟示”，《外交評論》，2009年第2期