制度變遷視角下我國國家治理體系和治理能力現代化的求索之道

摘? 要：國家治理是一種通過其屬性及職能的發揮，維持社會特定的秩序的方式，其主要由治理體系和治理能力構成。在制度變遷的過程中，政府出于對中國官僚體制的可接受性和社會公眾的可見性對國家治理表現出了運動式的偏好。而以1978年為界，我國的制度變遷實現了從強制性到誘致性的逐步轉變，運動式國家治理也在這個過程中發生了相應的轉變。通過對運動式國家治理在制度變遷中演進過程的梳理探究，可以大致劃分為三個變遷方向，即從強制性到誘致性、從游擊式到有機式、從回應型到示范型，從而試圖為運動式國家治理撥開一片治理方向的云霧，見到一條通往國家治理體系和治理能力現代化的道路。

關鍵詞：制度變遷;治理體系;治理能力;運動式治理;治理轉型

近些年來，以“governance”（“治理”）為主題的著作與文獻呈現出噴涌之勢，這反映的是社會科學界逐漸把國家統治的概念轉向為國家治理，而治理所求的終歸是創造條件以保證社會秩序和集體行動。治理理論認定，辦好事情的能力并不在于政府的權力，不在于政府下命令或運用其權威。政府可以動用新的工具和技術來控制和指引，這也是治理理論與統治理論最顯著的不同。

中國以自己獨特的官僚體制特點和社會制度特性在國家治理中一直呈現出一種“間歇性控制”的基本特征，表現為國家權力擁有者從傳統官僚機制中逐步跳脫出來，按照嚴格規范的秩序開展日常工作，往往借助于自上而下的政治行動對社會資源進行全面調動和充分適用，就此實現目標和任務的盡快達成與順利完成，其可以總結為：強制性，間歇性和急迫性。本文借用了學者們對我國該種國家·治理特點有關的研究觀點，立足于制度變遷，對國家治理的邏輯機理和運行思路進行分析，具體探究國家治理在制度變遷中的演進過程，以期為從治理特征的角度在國家治理體系和治理能力提升方面覓得一條明徑。

一、概念明晰：制度變遷與國家治理

就新制度經濟學理論而言，制度變遷有強制性和誘致性兩種模式之分。強制性變遷指的是，國家是制定并推行制度的主體，它通過命令和法律等外在強制性的手段來促使制度變革和在推行中發揮效用。這在1949年至1978年我國的運動治國和政治動員的治理情形下有十分明顯的體現。在此期間，政府的手段與目標相悖，過程與結果不符，強制性制度變遷的強制性與單一性欠缺對公眾利益的保障。一方面，動員中當公眾變革制度的要求損害到政府自身利益時，政府便會拒絕制度變革或不予回應;另一方面，當強制性制度變遷所推行的新制度不是公眾所希望的或是損害到公民利益的，就會減弱政府公信力，制度推行受阻，官員矛盾很容易被激化。因此，強制性制度變遷是存在于特定歷史時期的特定選擇，是由當下的經濟情況與發展境況所決定的，國家要通過統一的、強制的制度安排來保障宏觀層次的穩定，微觀層次的公民缺乏自主選擇權。

而從1978年改革開放和提出建設中國特色社會主義以后，公民開始渴望更多的自由與空間，在理性社會的發展下，強制性制度變遷成效漸微，難以對國內現實發展需求的滿足，此種情況下，誘致性制度變遷應運而生。誘致性變遷指的是公眾對原有制度失衡引發的獲利機會時，對全新制度進行自發創建，借此實現對現有制度進行逐步取代的自主性制度變遷。自主性和盈利性是誘致性變遷的鮮明特征，具體表現在，假若預期收益比成本高時，制度變遷按照由下至上、由局部至整體的順序。鑒于公眾的制度變革需求是誘致性變遷的產生根源，在現實的改革工作中，公眾選擇權和民間力量的推動作用得到充分發揮，且在政府資源壟斷優勢的支撐下，改革工作能夠在短時間內全面開展下去。但是完全依靠自下而上的變遷模式缺乏權威性的注入，沒有政府強制力的主導，制度變遷在滲透過程中便會缺乏效率。

在中國的歷史政治環境中，國家治理的主體通常是統治者，國家治理是統治者通過各種手段達到治國理政的目的，其基本含義是統治者治理國家和處理政務。這反映了中國傳統的治理體系的主要命題和內容，即是統治者治國理政的研究，正所謂“治大國如烹小鮮”，國家治理的結果導向是為統治者，國家社會長期安定太平的“長治久安”，也是針對統治者的治國理政活動而言的。而在現代的中國，國家治理應分為統治之“治”與管理之“理”，既要統治，也有管理，是一種二者有機結合的形式。新中國成立之后，中國共產黨人對于“國家治理”概念的運用，不僅堅持和貫徹了馬克思主義國家學說，還積極探索統治與管理的有效性和有機性相結合。

二、國家治理在制度變遷中的邏輯演進與轉型方向

（一）在制度變遷中，國家治理的演變方式

我國的國家治理模式在制度變遷過程中始終朝著有效治理的方向轉變，其中治理常規性和制度有效性成為范式轉換的鮮明象征。

S1階段：在1978年之前的制度變遷中，政府采用以“運動治國”為代表的集體行動方式，這個時期的國家治理滿足階級斗爭的要求，是全民動員式的泛政治化。這個時期政府為穩定國民經濟的發展和推行各項制度的落地健全，國家治理以運動的形式大范圍而長時間地表現，雖然其達到了一定的政策目的，但也由于將運動式作為一種常規治理的機制來使用，出現了冒進、虛浮的治理問題，表現為一種低效的常規治理。

S2階段：在改革開放后的一段時期，政府偏好采用“嚴打”的手段來推行制度變遷。在此階段，以“精神文明”和“物質文明”同步建設，兩手都要抓和兩手都要硬為基本要求，在執法手段輔助下，以有關法律為依據，對社會精神文明失序和失范問題進行及時，有效的處理。國家治理的運動式特性不再是廣而久，而是演進為重點集束，通過硬性的手段快速地解決政策問題。這一階段的國家治理呈現出強制性、集中性的特點，但通常只能在短時期內保有效用，表現為一種相對有效的間歇治理。

S3階段：自1990年起，政府對經濟建設這一中心工作進行了再一次明確，以社會主義“五位一體”規劃為依據，之后又出于在新時期中國特色社會主義的建設要求對專項治理工作進行組織和開展。此時國家治理不只停留在強制性和間歇性上，歷經了滿足政治決策需要的國家治理到沿襲動員領導思維的政府治理再到解決彌散問題手段的治理工具，國家治理不再是集中于用政治動員解決政治問題，而是用泛政治化手段來解決經濟和社會問題。此階段的國家治理雖然依舊有反復、間斷的治理表現，但通過專項行動的方式逐步演進為朝向持續有效的常規國家治理轉變。

（二）治理的轉型：國家治理體系和治理能力現代化的必然要求

制度變遷在不同的階段會呈現出不同的態勢，這其中國家治理模式和體系也不會一成不變，它也會隨著制度變遷的推進而產生變遷，從自上而下地應用轉向自下而上的彌散，從三個方面走向治理體系和治理能力的現代化。

第一，從強制性到誘致性。與制度變遷的過程相似，國家治理也要由強制性向誘致性進行轉變。當一個國家的治理制度不能發揮其治理的作用并且不能保證治理目標的實現時，就必須要找到替代舊制度的新制度，來實現既定的治理目標。誘致性的國家治理即要拋棄自上而下的命令式推廣的思路，將社會民眾作為治理體系的起點，建立多元主體參與協商的治理模式，促使公眾集中對某一制度不均衡所引起的獲利機會進行關注，并主動提倡以全新制度對現有制度進行逐步替代。就此而言，國家治理的誘致性變強標志著政府在逐步變革治理模式，特別是地方政府在組織和開展治理工作的時候，通過自下而上地誘導出制度建議再進行相應的治理，一方面可避免科層體制中自上而下的壓力傳導機制所帶來的弊端，另一方面政府也可擺脫“凡事一手抓”的疲態。

第二，從游擊式到有機式。我國國家治理的運動式模式最顯著的缺陷是其反復性和間歇性，在制度變遷中表現為當變遷一直在繼續，而問題仍然沒有被解決，社會體系的反彈力量便開始涌現，因此我國在治理方法中常采取反復無序的游擊方式，然而這樣反復無序的游擊方式在一定地域范圍內沖擊地方政府，損耗政府信任。所以隨著誘致性制度變遷逐漸在制度變遷中取得主導地位，游擊式治理方法不再符合政府的治理需求，游擊式也要逐步向有機式轉變。有機式即在低集權狀態下，以松散，靈活且適應性極強的方式來回應公眾需求。有機式的治理模式倡導的是多元協作治理，摒棄游擊式中忽視治理地所在民眾的弊端，鍛造參與型的制度變遷體制，國家治理體系中的社會動員模式也依舊要發揮其權威主導作用，但制度變遷網絡結構要實現從單一的權力依賴型和散亂型轉變成可持續的資源依賴型以及共識型。

第三，從回應型到示范型。現如今，國內政治體制的主要特征為“凝閉”。凝閉體制在應對重大突發事件或者大的工程項目建設可以集中力量辦大事，但同時也產生了一些滯后性的弊端，久而久之，制度本身便會受到質疑，政府的決策能力也會逐步失去信任。在誘致性制度變遷逐步占據主導地位的情況下，由上至下的回應作用只是國家治理模式的體現之一而在治理主體作出回應后，必然要回到治理的常規化和制度的理性化上，此時若再將原本的治理模式駛入治理軌道便就形成一種閉環的反復循環模式，這并不是治理的價值所在。所以，國家治理體系在制度變遷的推進完成后，應轉型為自下而上的示范型體系，也就是以理性化制度和政策設計為支撐，在多元沖突環境中，將和規范、共識相符的制度建立起來的過程，以“共生共在共贏”的理念長效推廣并使其成為一種長效的國家治理體系。

三、結語：未境的國家治理體系求索之路

制度變遷中的我國國家治理的演進和轉型能夠很好地幫助我們理解運動式治理的思路以及其作為治理方式時的偏好和變遷方向。在對和運動式治理有關的研究成果進行研究的基礎上，我們不難看出，國家治理慢慢陷身于湯森與沃馬克二人共同提出的中國制度化悖論， 也就是說，改革成為中國生活常規化的鮮明象征，然而動員則成為主要的實現方式。換言之，雖然運動式治理被廣泛認同是與常規治理呈現二元對立的格局，但是兩者之間卻越來越不那么對立。常規的國家治理時常不能通過常規的手段來推動，而是借助搞運動的形式，運動式治理和國家治理實現了完美融合，在常規治理中隨處可見。本文僅對國家治理的運動式轉型進行了簡單探究，缺乏關注其與常規治理的相關性，運動式治理想要實現效率性的提升和持續性的增強，還需對其和常規治理的相關性進行具體分析。在如今治理體系和治理能力現代化的發展要求下，運動式治理與常規治理如何并行，究竟是被取代，還是走向一種新的常態國家治理模式？路漫漫其修遠兮，然數代學者將上下而求索之。

參考文獻

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作者簡介

黃騰蛟（1997—），男，土家族，貴州貴陽人，貴州大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：公共政策與地方治理。

貴州大學公共管理學院? 貴州? 貴陽? 550025