政府購買環境服務引入PPP模式的風險與防范

李濤 唐敏

【摘要】政府購買環境服務是實施PPP模式的一個新興領域。該模式旨在通過政府與社會資本合作，推進環境治理投資模式的創新。由于環境公共服務的特殊性，這種模式下的潛在風險不容忽視。有必要針對政府購買環境服務引入PPP模式，在特殊性和契合性分析的基礎上，從公共部門、私營部門、社會公眾層面闡釋實施該模式的主要風險，并提出相應的風險防范措施。

【關鍵詞】政府購買環境服務;PPP模式;風險;環境治理

【中圖分類號】 F205 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）09-0119-5

一、引言

政府購買環境服務是實施PPP模式的一個新興領域。2015年國務院辦公廳轉發了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發[2015]42號），提倡在環境保護等公共服務領域廣泛采用PPP模式，吸引社會資本參與公共產品與服務項目的投資和運營管理，提高公共產品和公共服務的供給能力與效率。2017年財政部、住建部等部門聯合發布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號），為進一步規范污水和垃圾處理行業的市場化運營，深入推進供給側改革，鼓勵在污水、垃圾處理領域推進PPP模式，推動相關環境公共產品和服務供給結構優化。

據財政部PPP中心統計，截至2019年4月末，在全國PPP綜合信息平臺項目中，生態建設和環境保護類項目總計863個（不包括市政工程下的污水和垃圾處理項目數量），位列第三，項目投資額總計達9493億元。由此可見，在政府購買環境服務領域應用PPP模式，將政府的公益性與社會資本的營利性有機結合起來，是一項充分利用社會資源參與生態建設、打贏污染防治攻堅戰的有力舉措。

而我國政府購買環境服務實施PPP模式尚處于嘗試階段。由于環境公共服務具有長期性、資源的消耗性等特點，這種新型的環境治理投資方式下的潛在風險不容忽視。鑒于此，本文首先在總結政府購買環境服務特殊性的基礎上，分析其與PPP模式的契合性，并介紹PPP模式下政府購買環境服務的具體流程，然后從政府等公共部門、以社會資本為代表的私營部門以及社會公眾的角度分析各自承擔的主要風險，最后提出相應的風險防范措施。

二、政府購買環境服務的特殊性及引入PPP模式的契合性

1. 政府購買環境服務的特殊性。環境服務具體可分為環境技術服務、環境咨詢服務、污水廢物治理服務、環境保護與修復服務和其他環境保護服務等[1] 。環境服務具有公共服務非競爭性和非排他性的特點，一般都是由政府部門提供或者購買。政府購買環境服務具有以下特點：一是購買目的具有公益性。政府購買環境服務的目的在于為社會提供更加舒適的生存環境，社會公民和企業都有權享受這類環境服務。二是購買的環境服務市場化程度較高。以污水垃圾處理類環境服務為例，企業根據市場需求投入要素并提供相應的服務，從而取得一定回報，要素投入和交易的數量一般都由市場決定。三是購買行為具有長期性。經濟高速增長的代價是環境的高度破壞，“先污染，后治理”的發展策略決定了環境的治理與修復可能要經歷漫長的過程。針對政府購買的污染治理、生態建設和環境修復服務等，需要先經過一定的建設治理期，再通過后期的運營或恢復才能有比較明顯的成效。四是購買過程還需投入其他資源。政府部門只是作為社會公眾利益的代表實施購買行為，除必要的資金投入外，還要聯合多個執法公共部門從法律、政策方面進行規范與監管，并投入人力、技術等其他資源以保證環境服務質量。五是購買的環境服務專業性較強。環境服務的提供需要專業的理論與知識，利用專業的環保技術和監測方法。以污水治理為例，治理之前必須先實地考察環境狀況，制訂合理的治污計劃，然后通過專門的治污設備進行污水處理，最后再進行合規性檢測，整個過程都需要專業技術的支撐。

2. 政府購買環境服務引入PPP模式的契合性。由于政府購買環境服務的公益性、長期性和資源的消耗性，以及環境服務本身的專業性和技術性，采用PPP模式能夠結合更多的社會資源，提高政府提供環境服務的質量和效率。

從政府角度來看，政府購買環境服務采用PPP模式有利于減輕用于環境保護與治理方面的財政負擔，并轉變政府的職能。PPP模式下項目建設和融資工作主要由社會資本分擔，減輕了政府用于生態環境建設的資金壓力，同時還減小了其隱性舉債的可能性[2] 。此外，政府同時擔任項目的合作者和監督者，其統籌協調、市場監督等職責能夠得到更好的發揮，有助于存量資本的轉化，加強市場對資源的配置作用。

從社會資本角度來看，政府購買環境服務采用PPP模式的主要貢獻在于：一是“引資”。社會資本作為主要的項目出資人，解決了提供環境服務的主要資金難題。同時，更多的社會資金參與到環境服務項目中，有利于環保市場的資金循環。二是“引智”。社會資本方有很多專業的環保型企業，其擁有的環保技術和環保設備可以充分應用到環境服務項目的建設與運營中。三是“引制”。社會資本在企業管理上擁有良好的資源與優勢，通過PPP模式可將其先進的管理技術與方法引入環境服務項目的建設與運營中，提高環境服務的產出與效率。四是雙方優勢的集中能夠引導社會資本走向專業化與精細化，形成環保企業的核心競爭力，進而壯大環保產業市場，促進整個環保產業結構的升級[3] 。

3. PPP模式下政府購買環境服務的流程。該流程大致可分為三個階段。一是環境服務項目準備階段。政府部門作為PPP項目的發起人，先由其或授權其他部門與實施機構準備環境服務項目前期的評估論證材料，并編制初步的環境服務項目設計方案。然后，通過公開招標等方式選擇環保技術專業性較強的企業作為合作伙伴，雙方通過股權投資的形式成立特殊目的公司（SPV），并簽訂以特許權為基礎的PPP環境服務項目合同。二是環境服務項目建設階段。一方面，為保證項目開發的資金來源，SPV通過銀行貸款、發行債券等市場化方式為項目建設融資，其中政府起到促進融資的作用。此外，為分散項目建設風險，SPV可與保險機構簽訂保險合同從而為項目提供擔保。另一方面，SPV與專業性較強、資信好的承建商、環境設備供應商等簽署建造合同和采購合同，向其購買建造環保產品的服務。三是環境服務項目運營與維護階段。PPP環境服務項目建成后將正式運營，向社會公眾提供垃圾集中處理、污水治理等具體的環境服務，運營期間社會資本還承擔環境服務的基礎性設備維護等義務，運營期結束后項目最終移交給政府部門。

政府購買環境服務的PPP模式流程如圖所示。

三、政府購買環境服務引入PPP模式的主要風險

PPP與政府購買環境服務具有很高的契合性，在提高公共環境服務供給效率的同時能促進環保行業的發展，并減輕政府的財政負擔。但是在實際操作過程中，PPP環境服務項目的開展仍然面臨著諸多風險。從不同主體來看，以政府為代表的公共部門、以社會資本為代表的私營部門以及社會公眾都存在一定的風險。因此，本文將從公共部門、私營部門及社會公眾角度展開具體分析，找出其存在的風險。

1. 公共部門：前期準備風險與評估監管風險。公共部門不僅是指地方政府，還包括規劃、審計、環保等相關職能部門，其承擔的風險可細分為三種：

（1）環境保護PPP項目的前期準備風險。具體體現為環境服務PPP項目的可行性風險。環境服務類PPP項目不僅要通過物有所值評估與財政承受能力論證，更重要的是要因地制宜地制定項目建設內容與技術路線。如果政府部門對總體的生態環境狀況調研不足，制定的項目建設技術路線不合理，或者為追求政績在沒有實地考察和論證的情況下簽訂“偽PPP”環境服務項目，就會增加PPP項目建設不合理、甚至被清退的風險。此外，公共部門之間人多事雜且分工不明、無人牽頭負責的現象也會增加公共部門的風險。

（2）環境服務PPP項目的績效評估制度不足的風險。一是環境服務項目涉及多領域帶來的評估指標體系構建風險。例如針對污水處理、垃圾發電、濕地保護等不同的PPP環境服務項目，需要結合不同的評價指標進行考核，而目前還未構建出較為全面的項目評價指標體系。二是評估方法風險。政府在評估環境服務PPP項目時很容易出現短視行為[4] ，往往容易忽視項目建成之后的環境檢測、設備維護等隱性服務的評估，績效評估方法的科學性不足。

（3）政府購買環境服務PPP項目的長期性帶來的監管風險。環境服務PPP項目建設運營期長達十余年，會給政府部門監管制度的制定和執行帶來風險。一方面，政府部門可能側重于建設期的監管而忽略運營期內對環境的維護、監測等后期監督，出現建設與運營監督相互割裂的現象。另一方面，長期的監管工作容易出現疲軟現象，從而產生后期監管執行力度下降的風險。

2. 私營部門風險：項目融資風險與投資回報風險。私營部門主體是社會資本，包含國有企業、民營企業和事業單位等。其負責PPP項目設計、建造、運營和維護工作，主要承擔來自項目建設和運營環節的融資風險和資金回報風險。

（1）環境服務PPP項目的資金投入原則和長期性給PPP項目融資帶來的風險。政府與社會資本建立SPV的初始資金大概占項目總體資金的10%～30%[5] ，剩余部分一般由社會資本采用市場化方式進行融資，而環境服務PPP項目的建設與運營期較長，其融資行為可能面臨一定的利率、匯率變化風險。

（2）環境服務PPP項目的公益性與建設的高成本引起的投資回報風險。企業參與PPP項目是為了獲得盈利，但公共環境服務的公益性特征決定了其利潤空間低于市場。一方面，環境服務PPP項目一般采取按效付費機制，政府通常以社會資本方提供的服務環境數量或效果作為付費依據，如果相關的環境指標考核不合格，企業就不能獲得全部的政府付費金額;另一方面，由于環境服務PPP項目的專業性和技術性較強，與此對應的要素投入也較多，而相應的環境服務收費又太低，不能彌補其高額成本，加之可能出現不能及時收回環境服務費的情況，都加大了社會資本的投資回報風險。

3. 公私共同風險：雙方違約風險與市場變化風險。公私共同風險主要是指不能由單獨的一方進行控制或規避，需要公共部門和社會資本共同承擔的風險，這類風險體現在雙方的契約精神、社會公眾的需求變化上。

（1）環境服務PPP項目中的主體目的不一致引發的違約風險。政府追求的公益性與社會資本的利益最大化目標使得二者在合作的同時也處于博弈狀態[6] 。政府部門可能以換屆、環境保護法律政策變化為由更改環境服務PPP項目的合同內容;而社會資本方可能在建設期間要求更改環境服務內容和后期運營條件，通過“鎖定”公共利益[7] 、增加政府公共成本的方式減少自身風險。無論是政府還是社會資本方，其單方面的違約都會為對方帶來更大的風險，甚至可能導致PPP項目失敗。

（2）環境服務PPP項目的長期性帶來的市場供需變化風險。社會公眾的需求變化風險在眾多風險中比較突出[8] 。一方面，PPP項目運營期內可能出現環境服務量和預期公眾使用量之間差距極大、提供公共環境服務時項目運營狀況不佳或項目公司運營能力不足而導致預期績效不能完成的情況。另一方面，市場供需變化既能促進新技術的發展，也可能引發技術風險。在PPP項目運營期內，新的環保技術和設備的出現可能淘汰舊的環保技術，公眾需求也可能隨之改變，這些市場供需的變化會增加私營部門的運營成本，政府部門會相應給予更多的補貼。

4. 社會公眾風險：利益損害風險與監管意識風險。社會公眾是公共環境服務的初始委托者和最終受益人，政府基于受托環境責任接受公眾委托承擔環境服務供給責任，社會資本接受政府委托建設環境服務PPP項目。在兩級委托代理關系中，社會公眾作為初始委托人和環境服務的最終受益人，其信息掌握程度低于政府和社會資本，因此其享受的環境服務質量可能會降低，其監督權也可能被弱化。一是社會公眾可能由于項目信息不對稱而面臨自身利益受損風險。在使用者付費的經營性項目中，如果政府疏于監管，社會資本很可能出于營利目的私自提高公共環境服務價格，這就與政府的目的背道而馳，同時還會增加社會公眾承擔的價格風險。二是社會公眾對環境服務PPP項目有監督權無監督意識的風險。環境服務由全體社會公眾共同享有，某些公民可能認為提供環境服務是政府的職責而與己無關，也可能是環境服務PPP項目沒有為其開通監督的渠道，這些因素都會導致公眾監督薄弱，從而增加第三方監管不足的風險。

四、政府購買環境服務引入PPP模式的風險防范措施

根據《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號），法律、政策調整風險應由政府承擔，項目建設、運營風險由社會資本承擔，而自然災害等不可抗力因素導致公共環境惡化等風險由雙方共同承擔。考慮到在具體實施過程中，風險承擔更多的一方在談判過程中主張的權利相應也更多，因此確定具體風險承擔主體時應嚴格按照風險與收益對等的原則，合理分配公、私部門的風險，體現PPP項目“共擔風險”原則。

1. 完善環境服務PPP項目的技術路線與政府分工，控制“前期風險”。在申請環境服務PPP項目的過程中，政府部門應從技術路線和工作實踐上做好充分的準備。一是不斷完善環境服務PPP項目的技術路線。聘請專業的環境咨詢顧問機構對環境服務PPP項目所在地的自然條件和社會條件進行充分模擬論證，尋求最佳的環境服務開發技術路線，提升環境服務PPP項目的科學性與可行性。二是由政府部門成立一個專門的決策機構，帶領其他公共部門聯動，利用各部門的優勢進行內部分工，精簡環境服務PPP項目的審批流程，推進環境服務PPP項目申請流程的標準化。同時對部門進行專業化分工，定期向決策機構匯報工作進展。

2. 優化環境服務PPP項目的績效評估與監管機制，防止“過程風險”。政府等公共部門對PPP項目負有考核與監督責任，因此需要從這兩方面入手，優化績效評估和監管機制。

（1）加快建立專門的政府購買環境服務PPP項目績效評價指標體系。一是通過借鑒當前成功的環境服務PPP項目的經驗以及咨詢專業的環境保護機構，建立包含多種環境服務內容的PPP項目績效評估指標庫，形成較為成熟的環境績效評估體系，為今后同類環境服務PPP項目的績效評估提供參考。二是設定經濟指標、建設指標、運營指標等其他輔助性指標，從運營、維護、管理等多個維度進行綜合性考核，并形成更加全面客觀的績效評估體系。

（2）完善環境服務PPP項目監管機制。需要從技術和管理手段出發，技術是從制度上完善監督流程，依靠有效的方法制定一套持續的監管機制，管理是為了解決監管過程中的爭端[9] 。技術上，首先針對環境服務項目的建設和運營環節分別制定不同的監督制度，使建設與運營階段的監督相互銜接并各有側重，然后通過在線監控等互聯網技術對項目經營情況、環境指標狀況進行動態監測，掌握項目建設與運營的最新信息。管理上，以財政部發布的《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金[2018]54號）為依據，聯合審計、環保等相關職能部門，從資產監管、財務監管、環境監測等多方面同時進行監督[10] ，密切跟蹤項目運營和資金到位情況，確保各參與方切實履行合同義務。

3. 創新環境服務PPP項目的融資渠道與回報機制，避免“源頭風險”。建立合理的投資回報機制是實現PPP項目通過物有所值評估的重要因素，同時也是激勵社會資本提高項目管理質量的基石。

（1）拓寬融資渠道，建立環境服務PPP項目融資制度，降低社會資本的融資風險。一是在支持現有信貸融資的基礎上，設立多元化的生態環境服務PPP項目融資體系。建立企業環保資金、社會環保資金等專項資金池，開通國家政策性資金和專項補助等特殊渠道，為環境服務PPP項目提供常態化、穩定的資金支持。二是建立生態環境服務PPP項目融資申請制度，嚴格篩選專項資金的申請資格，并制定合理的融資審批流程，推進融資渠道的標準化。

（2）引入激勵相容的投資回報模式，鼓勵社會資本提升環境服務質量。PPP項目中政府與社會資本實際上還構成了委托代理關系，采取激勵相容的績效管理模式能夠很好地解決二者之間信息不對稱的問題，實現雙方的目的[10] 。也就是說，在環境服務PPP項目中，政府可將支付費用分為基礎資金和考核資金兩部分，將考核資金的支付額度與其考核的環境服務績效直接掛鉤，以此倒逼社會資本，激勵其充分整合資源，提高環境服務質量與效率。例如，對環境治理下的污水處理、垃圾處理等項目，政府可以根據項目完成后社會資本方實際處理的污水量或垃圾量采用使用量付費的方式支付費用。

（3）完善環境服務PPP項目的收費機制，增加社會資本的合理回報。一是推動完善環境治理類PPP項目的處理費用機制，鼓勵對企業和個人加收治污費。二是針對具有商業收益的環境服務PPP項目，可與社會資本建立超額收益共享制度，增加社會資本方的投資回報。此外，政府部門還可給予從事公共環境服務的企業一定的稅收優惠，從政策上鼓勵其參與公共環境服務建設。

4. 加強環境服務PPP項目的信用管理與市場防范，降低“后期風險”。環境服務PPP項目執行過程需要政社雙方的契約精神加以維護，共同承擔違約風險和市場變化帶來的供需風險和技術風險。一是在信用管理層面，完善環境服務PPP項目合同制度，明確雙方風險分擔原則。制定合同時就需要從長遠角度識別環境服務PPP項目即將面臨的各類風險，并對其做出初步的風險評估，然后根據雙方對風險的把控程度進行分配。例如，針對項目建設不合格、環境服務工程質量不達標等風險，由私營部門自行承擔。同時，對合同違約風險進行細化規定以保障雙方權益，政府和社會資本還需準備相應的風險應對措施。二是在市場防范層面，設定靈活的政府購買環境服務定價機制以應對市場供需風險。對于政府付費價格與使用者付費項目下的環境服務收費價格采取定價加調價的方式，在確保合理供求關系的同時社會資本也能有合理回報。此外，政府可加大環保技術開發投入，緊跟環保技術的發展步伐將其應用到PPP項目中，避免技術落后造成的風險。

5. 強化環境服務PPP項目的信息公開與公眾監督，抵御“終端風險”。除政府、私營部門之外，社會公眾成為新的互動主體，公眾的監督是推動我國環境治理和生態保護的最終力量[11] 。政府購買的環境服務歸根結底是服務于社會公眾的，因此加強PPP項目的公眾監督是保障公眾利益、降低公眾利益風險的有效途徑。一是在政府機構改革的契機下，建立由多方利益代表形成的環境服務PPP項目監督部門。嘗試設立一個由政府代表、私營部門代表、環境技術專家以及社會公眾代表等多個主體組成的綜合性領導監督部門[12] ，參與環境服務PPP項目申請、公開招標、資格審查、項目考核與評估等全過程的監管，通過多方利益主體的有效溝通，解決項目建設過程中產生的合同糾紛等問題。二是構建專門的環境服務PPP項目信息公開平臺，強化公眾監督作用。在現有的PPP項目管理信息平臺的基礎上，增加環境服務PPP項目專欄，利用互聯網平臺公布項目建設運營情況、財務狀況以及環境監測數據等結果信息，同時開通公眾監督舉報通道，便于社會公眾行使監督權。三是引進第三方專業的環境監督團隊，聯合政府部門共同監督。針對環境服務PPP項目中指標計算、數據監測與分析等技術性較強的工作，可通過聯合環境學專家或專業環境評估監測機構，增加項目評估的公正性與客觀性。

五、結束語

作為實現多主體參與生態治理、多渠道進行有效融資的特殊路徑，將PPP模式應用于政府購買環境服務領域的優勢毋庸置疑。但在PPP項目建設運營期間，仍要注意全面分析潛在的風險，平衡公私部門以及各相關主體的利益，讓PPP項目真正發揮市場作用，促進環保市場產業結構的升級與企業創新。如何提高項目運營能力和運營效率，以及PPP項目的專業性與公共服務質量依然是重點努力方向。

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