高校內部績效審計的作用和存在的問題及對策

賴韻臻

關鍵詞：高校 ?內部績效審計 ?主要作用 ?存在的問題 ?對策

一、高等學校內部績效審計發揮的主要作用

目前我國的高校大部分屬于事業單位，高校內部績效審計是指高校內部的一種獨立客觀的監督和評價活動，作為優化高校治理的重要手段，其主要功能是能發現學校是否合理的使用資金，是否科學的管理資金，是否節約的使用資金，是否用科學的方式投入資金。資金的投入是否節約，管理活動是否高效，產出的成果是否符合要求，資金使用的效益是否符合當初設定的目標，是否滿足社會的需要。2015年2月9日，教育部以教財〔2015〕2號印發《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》意見指出：“內部審計是強化過程監管的重要方式，是提高資源績效的重要保障，是規范權力運行的重要手段。加強高校內部績效審計工作”。能有效控制經濟責任審計風險，使經濟責任審計內容更具針對。績效審計增強了問責問效的可操作性，績效審計能使審計整改與審計服務相輔相承，績效審計能規范領導干部權力運行，是完善學校內部治理結構和健全權力約束機制的重要措施，有利于黨風廉政建設的推進。要高度重視高校內部績效審計工作，把高校內部績效審計工作建設成為我國高等學校健康運行的強大的“內部免疫系統”。高校內部績效審計主要發揮著如下作用：（1）預防保護作用。通過內部績效審計，可使學校各單位內部控制制度得到強化，通過審計關口前移，事前、事中提前介入、事后全過程覆蓋等手段，發現問題及時糾正，使內部審計人員不僅僅是問題出現后發現問題的人，而且要使內部審計人員成為推動學校改革的使者，把問題消滅在萌芽狀態，完善學校內部治理結構和健全權力約束機制，切實發揮高校內部績效審計“免疫系統”的作用，確保學校經濟活動在陽光下運行;（2）有利于實現學校經濟效益的最大化。通過內部績效審計，挖潛增效，以最低的費用爭取得到數量更多質量更高的高等教育資源，即以最少的資源投入取得最大的產出，確保各種資源的占用和消耗是節約的。如確保學生與教師的比例配制是恰當的，確保教職工人員年齡結構配置、職稱結構配置、教職工人員的知識結構配置是合理的，確保學校沒有閑置浪費的大量資源，確保學校是通過合法有效的途徑獲取資源，確保學校公開透明的使用所有資源，確保合理使用科研經費、確保節約使用教學經費、確保有效投入實驗設備經費、基礎建經費投入的經費是經濟合理的，確保資金運行過程中不存在官僚主義等。為學校經濟活動保駕護航;（3）有利于推動學校穩健可持續發展。通過內部績效審計，既可優化財政性資金的使用效益，也可優化非財政性資金的使用效益。促進學校資金管理部門在財政性資金和非財政性資金的總額之內，做到支出安排合理，杜絕資金浪費，勤儉辦學，調動廣大教職工的主觀能動性，提高辦學質量，培養出更多高素質的人才，多出科研成果以切實提高辦學水平，推動學校穩健可持續發展;（4）評價鑒證作用。通過內部績效審計，可對學校的各項決策是否貫徹了局部服從整體的原則進行評價鑒證，可對學校的各項規定是否貫徹了眼前服從長遠的原則進行評價鑒證，可對學校的各項經費使用是否貫徹了精打細算、勤儉辦學的原則進行評價鑒證，可對學校的各項預算是否合理、是否考慮周到等等進行客觀、公正的評價和鑒證。

二、高校內部績效審計的現狀及存在的問題

（一）高校內部績效審計的發展現狀

（1）黨的十八大以來，國家對加強審計工作做出了一系列部署要求，彰顯出對審計工作的高度重視。2015年2月9日，教育部以教財〔2015〕2號印發《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》。2018年3月1日起，我國正式執行新修訂的《審計署關于內部審計工作的規定》為高校內部績效審計工作制度建設和發展提供理論依據，有利于各高校更好地完善高校內部績效審計制度。中國內部審計協會頒布的《中國內部審計準則》為規范內部績效審計工作，保證內部績效審計質量，明確內部績效審計機構和內部審計人員的責任提供了技術指南。

（2）高校內部績效審計工作正在初步展開。從全國范圍來看，為了進一步適應我國改革開放的大環境，黨的十八大以來國家對審計工作的高度重視使得各級審計機關加大了對高等學校的審計力度，要求高校各部門依法自覺接受審計監督。從高校內部情況看，加快一流大學和一流學科建設的需要，也希望通過內部績效審計工作來推動和強化內部監督管理，挖掘自己學校內部管理潛力，提升本校教育科研的整體水平，保證錢真正用在科研創新和教育創新的刀刃上，內部績效審計工作也是高校內部管理所需，所以有些高校內部績效審計工作也在初步展開。

（3）高校內部績效審計職能在逐步發生轉變。隨著高校管理制度的不斷完善，高校內部績效審計職能也在發生轉變，內部績效審計功能在不斷加強，由原來糾錯為主要功能向預防、抵御功能轉變。由傳統的審會計、審賬目、審財務逐漸轉向審查財務安排是否合理、高效、安全和規范。績效審計的審計范圍已經不在是看看會計賬目上反映出的問題，而是逐步向學校重大決策部署是否合理、學校風險控制體系是否完善性、學校各部門領導干部在工作過程中是否盡心盡責等方向拓展延伸。

（二）高校內部績效審計存在的問題

雖然近幾年高校內部績效審計工作取得了一些進展，但是與國家對高校內部績效審計工作的要求、與高校廣大教職工對內部績效審計工作的要求都還存在一定的距離，高校內部績效審計的“免疫系統”作用發揮得還不夠充分，高校內部績效審計的現狀還不盡如人意，主要問題有：

1、很多高校領導對內部績效審計工作重視不夠

長期以來，很多高校領導對內部績效審計工作的定位不夠準確，對績效審計的認知還局限于一個比較小的范圍，譬如很多高校領導只要求內部績效審計對學校各部門的財務收支方面進行審計，也就是仍然只限于“審會計”，而沒有要求內部績效審計部門審查學校各部門財務收支賬目上反映出的資金效益。有一些高校領導對績效審計的態度影響了績效審計部門工作的全過程，至使審計部門在制定績效審計制度時缺乏全面的考量設計以及在執行過程中缺乏執行力度。使得審計部門在對本單位人員進行績效審計的時候往往只是進行了片面的績效審計考核，只涉及了績效考核的結果和結果的反饋這兩點上，而缺乏其他的諸如日常工作表現記錄以及日常績效目標設定等方面的審計工作。把關不嚴，考核松懈，監督嚴重不到位，考核的結果不足以表現教職員工的真實工作水平，甚至存在很大的人為誤差。這一點極大地降低了教職員工的工作熱情和工作動力。甚至認為內部績效審計的監督會束縛財務部門和相關職能部門工作的正常運轉。因而將內部審計機構與其他機構合署辦公，從源頭上弱化績效審計工作使內部績效審計工作失去了其應有的權威性。

2、內部績效審計的深度不夠，監督的力度不大

學校績效審計工作部門提出的審計意見或建議是審計整改工作的重要依據和根源。但是目前學校內部績效審計的深度不夠，監督的力度不大。其原因有以下幾個方面：（1）學校績效審計部門只是依附學校財務處或學校紀委的一個科室，沒有把績效審計機構上升為行政隸屬于學校的一個獨立職能部門，使得學校績效審計部門的職能深受學校領導和紀委財務等其它部門行政干預和牽制，使得績效審計機構很大程度上缺乏其獨立性;（2）內部績效審計工作要正常開展，一定離不開學校領導及全體教職員工的大力支持。例如：內部績效審計人員在對學校重大項目投資、財務收支、政府采購業務、科研經費、校際交流、教學管理內部控制、教學管理中的風險管理、學校預算的編制和調整、預算執行結果、領導人員履行經濟責任等進行績效審計的工作過程中，內部審計人員需要訪談相關人員、查閱相關資料、調取相關數據、有時還要進行現場勘察實物等，可見，內部績效審計工作涉及的人員和部門很多，確實有時會增加所涉及的人員和部門的工作量，并且還有可能發現所涉及的相關人員和部門存在的一些違規違法行為。由于內部績效審計的這種工作性質，會使得學校有部分領導和教職工產生一定的抵觸心理，對內部績效審計工作不配合，表現在行動上有一些管理人員在提供審計所需信息時出現嚴重拖延導致績效審計人員為獲取充分、適當的審計證據需要付出的努力遠遠超過預期，使得內部績效審計工作難以深入開展;（3）由于高校內部績效審計部門隸屬學校與被審計部門或單位級別相同，缺乏獨立性、權威性。導致內部績效審計的工作職能不能得到充分發揮，而對工作中出現的問題，也難以及時得到糾正和整改，導致監督力度不夠，整改的意識不強。目前，很多高校內部績效審計工作的問責機制和糾錯機制還剛剛開始起步，多數高校沒有考核整改機制，還沒有將教職員工考核工作與整改落實工作相銜接，沒有出臺與績效審計整改相關的文件或制度。即使問責機制的學校，他們在整改過程中，也只是僅限于閱讀被整改的部門作出的整改報告，基本上沒有對審計過程中發現機制不完善、管理過程中出現的各種漏洞等問題進行必要的審計約談、檢查督辦、跟蹤問效等重要的工作環節，導致績效審計的功能得不到發揮，極大地削弱了審計監督的力度。

3、內部績效審計人員配備不足，專業水平不高，綜合能力不強

隨著改革開放的不斷深入，特別是加快一流大學和一流學科建設以來，各級政府對學校的投入不斷加大，高校面臨來自內部外部各種壓力在不斷加大，財務風險把控越來越難。由于內部績效審計工作專業性和原則性較強，對績效審計人員的專業勝任能力和綜合素質要求較高。要求內部績效審計人員的工作能力、誠信度越來越高，原則性越來越強，但多數高校內部績效審計人員對自身專業水平提高較慢，滿足于現有的知識面，學習缺乏主動性，不重視繼續教育和知識的儲備與更新。有些高校內部績效審計人少事多，審計人員年齡偏大，理論基礎薄弱，對新生事物（如信息技術、大數據技術等）的學習與接受的意愿和能力較低，他們熟悉傳統審計方法，而對現在的一些比較先進的審計方法很陌生，對現在的一些比較先進的審計理念一知半解;他們對財務收支賬目審計作業經驗豐富，而財務收支賬目上反映出的資金效益綜合分析能力不強;還有些高校績效審計人員多是財務人員出身，他們對財務方面處理能力較強，對審計政策的理解水平不高業務技能較低，他們難以高水平地勝任高校目前涉及到的各種各樣績效審計專業工作。并且就目前而言高校內部審計機構專業人員配備不足是我國高校內部績效審計工作普遍存在的問題之一。部分高校紀檢、監察和審計不分家，專業審計人員缺乏或者身兼數職，難以兼顧審計工作，有些既使專門設有獨立內部審計機構的高校往往也存在人員配備不足的現象，從而導致高校內部績效審計工作缺乏人才隊伍保障。此外，一些內部績效審計工作人員敬業精神不強對績效審計工作沒有責任心，在具體的審計過程當中，這些工作人員就容易不按照高校內部績效審計制度進行績效審計工作，往往敷衍塞責、憑空想象地進行工作，不對審計事件進行詳細調查，不對審計發現的情況進行深入地分析，讓內部績效審計不及時，審計結論不準確，導致高校內部績效審計制度混亂。還有些內部審計工作面對的審計對象是本校內部職工，這些審計對象與內部績效審計人員長期共事于同一個單位，同事之間的情感關系使得個別內部績效審計人員在工作中也會存在規章制度意識不強的現象，不能從較高程度堅定堅持內部績效審計工作原則。使得內部績效審計工作開展普遍輕實效，流于形式，未能發揮審計應有的效用，所有這些都嚴重制約著績效審計的效果。

4、內部績效審計工作規章制度不全、體系不完善與現代高校建設不相適應

雖然高校內部績效審計工作已有幾十年的發展歷史，但尚未形成良好工作運行機制，依然存在規章制度不全、體系不完善的現象難與現代高校建設相適應。首先，高校內部績效審計工作缺乏法律支持。高校現行參照執行的國家層面的內部審計工作文件制度僅僅局限于審計署和教育部出臺的相關文件，暫時沒有法律法規層面的相關條文支持保障。其次，高校內部績效審計工作缺乏行業規范指導。教育部《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》。只是解決了要不要完善高校內部審計機制，沒有解決內部績效審計怎么審計？內部績效審計的量化標準是什么？《內部審計實務指南》（第4號）高校內部審計文件對我國高校內部績效審計工作指導意義重大，但也未能做到高校審計項目全覆蓋性的指導。審計署《審計署關于內部審計工作的規定》《內部審計準則》和《內部審計實務指南》等都偏重于對企業內部審計工作的指導，但是，對于高等學校的績效審計，到目前為止還沒有一個部門出臺了一個明確的審計規范，也沒有一個部門出臺了明確清晰的績效審計指標評價體系，更沒有一個部門出臺了方便操作的績效審計準則，由于一直缺乏具有針對教育部門比較規范的內部績效審計制度和體系，所以現行的高校內部績效審計制度體系普遍不完善，多數高校內部績效審計體系建設占位不高、謀劃不足，甚至僅由下屬部門自行建設，最終導致高校內部績效審計建設不能從全局出發，缺乏頂層設計，各部門間相互孤立難以銜接，內部績效審計工作機制建設方面比較薄弱，與現代高校建設不相適應。

三、促進高等學校績效審計工作的對策

（一）高校負責人要充分重視內部績效審計工作

績效審計的觀念在前幾年就已經開始在我國高等學校審計工作中浮現，首先各級政府和廣大人民群眾對高等學校在依法辦學過程中經濟活動的各項規章制度是否齊全、財務核算是否符合標準、目標任務是否完成、有無違反財務制度及是否違反經濟政策的行為等的關注度在不斷上升。另一方面，各高校由于加快一流大學和一流學科建設的需要，學校內部廣大教職工都希望學校有限的人力、物力、財力得到合理和有效使用，這些內、外因素的“合力”都在不斷督促高校負責人要充分重視內部績效審計工作。高校負責人從依法治校的大局出發，也要充分認識到內部績效審計工作的重要性，要從高校生存與發展的高度上來看待內部績效審計工作，要借助于內部績效審計工作來促進學校科學的管理與決策，加強學校管理的風險意識、提高學校規避風險能力。

根據教育部教財〔2015〕2號印發《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》中的規定，“高校主要負責人應直接領導內部審計工作，定期聽取審計工作報告，及時研究解決審計工作中遇到的問題和困難，把審計結果作為相關決策的重要依據”。同時，高等學校內部審計部門也要通過各種形式做好宣傳解釋工作，強化廣大教職工認識績效審計對促進學校可持續發展的重要意義，不能讓這樣那樣的困難束縛自己的思想，羈絆自己前進的步伐，并不斷提高自己績效審計的能力和水平。另外，國家審計機關也要加大對高校內部績效審計工作的領導和業務指導，加大內部績效審計人員的教育培訓力度。教育主管部門要把高校內部績效審計工作納入高校黨政負責人考核重要內容，制定詳細的考核辦法，實行審計工作的問責制、一票否決制。

（二）督促高校強化內部績效審計功能，使內部績效審計為高校建設保駕護航

為強化內部績效審計在高校建設中的作用，需要不斷增強高校內部績效審計功能，使內部績效審計真正能為高校建設保駕護航。一方面，內部績效審計有利于高校治理體系和治理能力現代化的提升。另一方面，要想強化內部績效審計在學校建設中的作用，首先，必須通過改革現有的內部績效審計管理體制來提高績效審計站位，要建立學校績效審計專門領導小組或績效審計委員會等機構來統籌安排學校績效審計工作。其次要加強內部績效審計的深度和監督的力度，在開展績效審計工作時除常規審計方法外，應側重將結果導向審計、問題導向審計和過程導向審計三種方式結合起來，靈活運用，并圍繞績效審計目標，遵循可控性原則，找準關鍵指標審計。績效審計工作人員要深入基層，深入群眾、深入實踐、深入實際、作風要務實，摸透實情，力求實效，要緊盯節點，全程跟蹤，一以貫之。要專注重點，精耕細作，突破難點，才能消除與群眾的隔閡，才能掌握第一手真實的資料，既要對人們群眾關心的社會熱點難點焦點和專項資金使用和重大經濟決策等方面做好績效審計調查，同時，也要將內部績效審計的范圍從單純的財務賬目的稽查和核算擴大到學校的各種預算、科研、教學、經營、人力資本等各個領域。這樣的績效審計項目才能形成精品經得住時間的檢驗。績效審計監督調查要從事后逐步向事中和事前轉移，要變“秋后算帳”為“事前體檢”，堅持監督與服務并重，切實發揮績效審計機關服務學校經濟建設又快又好發展的“免疫系統”功能，績效審計監督的精髓是：在審計實踐過程中，既要注重“治病”，更加要注重“看病”，內部績效審計不僅是查處問題，其更重要的目的是提高學校的管理水平，幫助他們挖掘提高經濟效益的潛力。主要是提出改進管理工作的建議，對于高校內部績效審計工作來說，監督是手段，服務是宗旨。要充分發揮一審、二幫、三促進的作用，從產生問題的源頭上提出防范的建議和措施，幫助學校加強制度建設并提升管理水平。例如：在對基本建設投入，科技創新基金等重大事項進行績效審計時，要提前介入做好經濟效益分析、前景預測、風險提示。在做績效審計報告時，一定要要立足當前又要著眼未來依據審計的全過程綜合分析得出公正的審計結論，使被審計部門能及時糾正決策執行過程中的偏差，使審計真正起到預防控制的作用，使績效審計能有效預防學校寶貴資源產生不必要的損失和浪費，盡可能地使學校的每一分錢效益都達到最大化。要在監督檢查與跟蹤服務上全力探尋績效審計的最佳結合點，努力構架績效服務的興奮點，著力打造精品績效審計項目。

（三）加強內部績效審計隊伍建設，提高內部績效審計人員綜合能力

加強高校內部績效審計隊伍建設，是適應新形勢下內部績效審計工作的需要。隨著各級政府部門不斷加大對教育領域的投入，高校內部績效審計的項目也在日益增多，審計制度也在不斷完善，審計的難度也在不斷加大，內部績效審計的工作量在成幾何數量級增加，事多人少的矛盾更加突出。除了要求審計人員掌握財務知識外，還需要審計人員掌握公共管理學、經濟、建設工程、法律、信息系統、心理學等方面的知識，而現有審計人員大都缺乏這方面的知識。要充實內部績效審計人員的隊伍，要選拔、培養具有良好職業道德，愛崗敬業，堅持原則，精通績效審計業務，熟悉法律法規和投資工程等各方面知識，能熟練運用各種審計工具的中青年審計人員進入內審機構，確保內部績效審計人員有著較高的思想道德覺悟還有很強的業務能力，確保其在實際工作中能夠充分堅持原則，能夠自覺自主的維護績效審計工作的真實展開和真實數據的采集整理，進而得到準確無誤的審計結果，使其向審計師、會計師、工程師等復合型人才方向發展。同時還要建立完善的教育培訓制度。加大后續的、經常性的職業道德教育和業務培訓力度，學校要定期或不定期地開展績效審計業務知識培訓，采用講座、課題授課或到其它業務單位進行交流學習的形式，不斷提高從業人員的業務知識與綜合技能。要不斷拓寬績效審計人員工作的新思路，使內審人員自身素質和業務技能不斷提高，使審計人員能更好地適應新形勢下內部績效審計工作的需要。

（四）探索建立績效審計的各項指標評價體系、健全內部績效審計的各項規章制度

高校績效審計制度存在問題由來已久，由于社會的進步、經濟的發展及依法治校的需要，高等學校的廣大教職工迫切期盼學校內部績效審計系統能盡快健全各項內部績效審計規章制度、盡早建立適應本校的績效審計的各項指標評價體系，期盼學校內部績效審計部門能根據科學公正的、有公信力的績效審計規章制度和評價體系，對學校的各項經濟活動真正起到監督檢查、對學校的重大經濟活動能事先介入并作出評價和提出改善的意見，實現學校教育內涵式發展。期盼學校內部績效審計能促進學校建立一個務實、高效、廉潔的管理層隊伍。所以各高校除了要依據《內部審計實務指南》第4號規定，盡快完善學校審計制度推進學校治理，盡可能快的在學校治理的視角下設置獨立的學校內部績效審計機構和構建學校內部績效審計的各項審計規章制度之外，各高校還必須根據我國的實際情況，學習和借鑒國外學校績效審計的做法和經驗，有計劃、分階段地探索出具有中國特色的學校內部績效審計發展道路，即要在法律法規建設、評價體系建設、信息披露質量和審計問責機制等方面完善學校績效審計制度，建立可操作的、合理的、科學公正的、公開透明的、具有公信力的審計指標評價體系，以滿足多元化、多層次、多角度、多方位的學校績效審計評價的需求，一方面為學校績效審計的實施提供有力依托，另一方面為相關法律的完善和制定提供參考。

四、結束語

綜上所述，積極高效、公平合理內部績效審計對于高校的可持續發展具有決定性作用。隨著高校內部績效審計的不斷積極推進與深入開展，必將會使高校績效審計質量和層次得到大幅度地提高。但由于目前高校績效審計還處于起步試行階段，沒有建立合理的、可操作的指標評價體系及標準，因此，在以后的高校內部績效審計工作中，我們還要大膽實踐、勇于探索、積極推進，不斷擴大績效審計范圍，推動經濟責任審計更加科學和有效。

參考文獻

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