新一輪“西部淘金”：從大開(kāi)發(fā)到大開(kāi)放

南方周末記者 黃金萍發(fā)自廣州

成都IFS廣場(chǎng)上，一個(gè)移動(dòng)機(jī)器人在廣場(chǎng)上巡邏。指導(dǎo)意見(jiàn)鼓勵(lì)重慶、成都、西安等加快建設(shè)國(guó)際門(mén)戶樞紐城市。IC?photo　?圖

★如今距離第一次提出西部大開(kāi)發(fā)又過(guò)去了20年，東西部差距未能拉平，但有所縮小。

如果說(shuō)前兩次西部大開(kāi)發(fā)主要是拉動(dòng)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和規(guī)模，那么這一次是要求西部能夠盡快與全國(guó)同步，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

“西部地區(qū)向外開(kāi)放，從原來(lái)的腹地變成了前沿陣地。”

時(shí)隔14個(gè)月，2019年3月19日在中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議上審議通過(guò)的《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），終于在2020年5月17日由國(guó)務(wù)院正式對(duì)外公布。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布之后，5月22日的政府工作報(bào)告再次提出促進(jìn)西部地區(qū)開(kāi)放發(fā)展的系列舉措。

圍繞進(jìn)一步促進(jìn)西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，兩會(huì)代表委員積極建言獻(xiàn)策。廣西、青海、陜西、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、重慶等西部八省份政協(xié)主席，聯(lián)名向全國(guó)政協(xié)十三屆三次會(huì)議提交提案，建議“十四五”加強(qiáng)鞏固西部地區(qū)脫貧攻堅(jiān)成果，對(duì)西部地區(qū)脫貧攻堅(jiān)后續(xù)政策給予支持。

西部地區(qū)地廣人稀，目前占中國(guó)領(lǐng)土面積的71%，人口的27%，GDP的20%。以改革開(kāi)放為界，中國(guó)東部沿海地區(qū)先富，打破了過(guò)去的均衡發(fā)展，與西部地區(qū)逐漸拉開(kāi)差距，中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈東、中、西梯度發(fā)展局面。

針對(duì)東西部地區(qū)發(fā)展失衡，過(guò)去20年，中央政府對(duì)這片土地持續(xù)予以貨幣財(cái)政、對(duì)外開(kāi)放、科技教育以及產(chǎn)業(yè)政策的傾斜，但“西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力不足的問(wèn)題仍然存在”（引自西部大開(kāi)發(fā)“十三五規(guī)劃”）。

西部大開(kāi)發(fā)也不僅是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，西部地區(qū)同時(shí)關(guān)涉中國(guó)的邊界安全、生態(tài)安全、能源安全、民族團(tuán)結(jié)。面對(duì)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的發(fā)展變化，西部地區(qū)的定位也在不斷調(diào)整。

“雖然字面上仍用了‘西部大開(kāi)發(fā)，但其內(nèi)涵不一樣。”浙江大學(xué)中國(guó)西部發(fā)展研究院常務(wù)副院長(zhǎng)董雪兵對(duì)南方周末記者說(shuō)，第一個(gè)十年，西部大開(kāi)發(fā)著重于西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)保護(hù)；第二個(gè)十年，注重西部地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，包括開(kāi)放和進(jìn)一步的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展；未來(lái)十五年，則是大保護(hù)、大開(kāi)放、高質(zhì)量發(fā)展。

浙江大學(xué)中國(guó)西部發(fā)展研究院，成立于2006年，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與浙江大學(xué)共建，多年一直致力于西部大開(kāi)發(fā)的研究。董雪兵參與了2010年和2020年兩份西部大開(kāi)發(fā)政策的前期研究和起草，以及西部大開(kāi)發(fā)“十二五”規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃的編制。

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)研究中心主任毛中根亦向南方周末記者表示，“如果說(shuō)前面20年是西部開(kāi)發(fā)的1.0版本，現(xiàn)在則進(jìn)入了2.0版本”。

東西部差距縮小

1980年代，學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)提出“三分法”，即東、中、西三部分。東部有10省市，依次是北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；西部則有12個(gè)省份，分別為內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆。

新中國(guó)成立后、改革開(kāi)放前，也就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)實(shí)行的是均衡發(fā)展的戰(zhàn)略，內(nèi)地工業(yè)得以發(fā)展。

改革開(kāi)放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)調(diào)整為讓一部分地區(qū)先富，然后帶動(dòng)后富地區(qū)實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的非均衡政策。“七五”時(shí)期，中國(guó)明確提出“要加速東部沿海地帶的發(fā)展，同時(shí)把能源、原材料建設(shè)的重點(diǎn)放到西部，并積極做好進(jìn)一步開(kāi)發(fā)西部地帶的準(zhǔn)備”。

此后20年，東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距越來(lái)越大。直至2000年1月，國(guó)務(wù)院成立了西部地區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，并在當(dāng)年發(fā)布《關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知》，中國(guó)西部大開(kāi)發(fā)正式拉開(kāi)序幕。

如今距離第一次提出西部大開(kāi)發(fā)又過(guò)去了20年，東西部差距未能拉平，但有所縮小。按照統(tǒng)計(jì)局和各省公開(kāi)的數(shù)據(jù)，東部GDP在1999年的總量約為4.5億，占全國(guó)GDP的55.4%，2019年為51萬(wàn)億，占比為51.6%。而西部GDP總量在1999年約為1.5萬(wàn)億，2019年增長(zhǎng)至20萬(wàn)億，GDP占全國(guó)比僅從18.7%上升至20.7%。

石河子大學(xué)綠洲發(fā)展研究中心原主任李萬(wàn)明曾牽頭發(fā)表論文《西部開(kāi)發(fā)政策效率評(píng)價(jià)與反思》，其中詳細(xì)盤(pán)點(diǎn)了東西部數(shù)據(jù)。論文總結(jié)稱，西部GDP增長(zhǎng)率是在2005年后開(kāi)始超過(guò)東部的，使得東西部發(fā)展差距明顯縮小。同時(shí)，東西部人均GDP差距也在縮小，但主要是因?yàn)闁|部人口增長(zhǎng)數(shù)大于西部，即孔雀東南飛。

這篇論文是國(guó)家社科基金項(xiàng)目“西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施效果評(píng)價(jià)及后續(xù)政策研究”的階段性研究成果。

此外，據(jù)最新公布的中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，截至2018年，中國(guó)有近14億人口。其中，東部聚集人口最多，占38.5%；西部緊隨其后，占27.2%。值得注意的是，西部比中部地區(qū)人多（中部人口占比26.6%），但GDP總量卻不及中部。

從居民人均可支配收入來(lái)看，2018年，全國(guó)平均數(shù)為28228元，只有東部超過(guò)了全國(guó)平均值，為36298.2元。西部在這一數(shù)字上墊底，只有21935.8元。

不過(guò)，在2013年至2018年間，東西部居民的收入差距也有所彌合，2013年，東西部收入差距為1.7倍，2018年縮小至1.65倍。

“區(qū)域不平衡發(fā)展在任何國(guó)家、地區(qū)永遠(yuǎn)存在。”董雪兵認(rèn)為，追求區(qū)域平衡并不現(xiàn)實(shí)。可以肯定的一點(diǎn)是，改革開(kāi)放20年?yáng)|部地區(qū)的率先發(fā)展，也為后面20年的西部大開(kāi)發(fā)提供了物質(zhì)和制度基礎(chǔ)以及改革開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)。

他總結(jié)了過(guò)去20年西部大開(kāi)發(fā)的主要成就，國(guó)家層面，保障了邊疆安全、民族團(tuán)結(jié)、生態(tài)安全、能源安全；站在西部的角度，基礎(chǔ)設(shè)施得到改善，民眾可以享受到基本的公共服務(wù)；西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展縮小了與全國(guó)的差距，脫貧致富取得了重要成就，對(duì)外開(kāi)放也有所增強(qiáng)。

在他看來(lái)，西部大開(kāi)發(fā)不是一代人或幾代人的事情，可能就是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。西部地區(qū)未來(lái)的發(fā)展要體現(xiàn)以人為中心，也就是說(shuō)，要讓西部地區(qū)三億多人口，實(shí)現(xiàn)真正的普遍的獲得感、幸福感和安全感。

進(jìn)步與短板

談到西部大開(kāi)發(fā)過(guò)去20年最大的進(jìn)步，受訪者普遍提到的是基礎(chǔ)設(shè)施的改善。

在楊慶育看來(lái)，過(guò)去20年，西部發(fā)展最快的是硬件，如交通運(yùn)輸，大大改善了西部的投資環(huán)境。他曾在論文中做過(guò)測(cè)算，從2000年到2015年這15年間，西部投資占全國(guó)比重上升6.66個(gè)百分點(diǎn)，東部下降了12.8個(gè)百分點(diǎn)，表明國(guó)家投資重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。

他現(xiàn)任清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院的高級(jí)研究員，退休前在重慶發(fā)改委系統(tǒng)工作了三十年，曾親歷兩次西部大開(kāi)發(fā)。

西部硬件的快速發(fā)展很大程度上得益于轉(zhuǎn)移支付。2019年5月，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院課題組發(fā)表了一份名為《從轉(zhuǎn)移支付透視區(qū)域分化》的調(diào)研報(bào)告，其中指出，中國(guó)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模從2008年的1.87萬(wàn)億元增加到2018年的6.97萬(wàn)億元。近年來(lái)，西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占全國(guó)近80%，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展以及欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化作出了重要貢獻(xiàn)。

但這份調(diào)研報(bào)告也指出，區(qū)域分化實(shí)際上是區(qū)域效率的分化，而轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)的是區(qū)域公平，雖然促進(jìn)公平的轉(zhuǎn)移支付力度在加大，但是得到轉(zhuǎn)移支付越多的北部與西部，其效率反而越低，陷入一種區(qū)域公平與效率的“悖論”。

深層次原因在于，轉(zhuǎn)移支付和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展后勁之間并沒(méi)有形成良性循環(huán)，轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效相對(duì)偏低，地方政府對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴越來(lái)越大，一旦形成惡性循環(huán)，會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生更大需求，直到不可持續(xù)。

石河子大學(xué)教授李萬(wàn)明等人在上述論文中評(píng)估了西部大開(kāi)發(fā)的效果，提出中央確定實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略時(shí)，就已經(jīng)考慮到了自然條件、發(fā)展基礎(chǔ)、人才觀念等因素是制約西部發(fā)展的“瓶頸”，但西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍存在路徑依賴、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和組織無(wú)序化、大項(xiàng)目滯后、投資溢出效應(yīng)外流、資源和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善等問(wèn)題。總體來(lái)說(shuō)，西部抓機(jī)遇、用政策的能力不足。

如西部地區(qū)幅員遼闊，資源極其豐富，但是過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，他們主要是把原材料賣給東部，價(jià)值不高，還要承擔(dān)破壞環(huán)境的后果。

再如，過(guò)去西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)，主要是能源礦產(chǎn)類的重型工業(yè)，但很多都由地方國(guó)企、大型央企投資，盡管也有承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但大多數(shù)體量較小。

董雪兵對(duì)南方周末記者表示，西部地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，最大的短板，歸根結(jié)底是人才問(wèn)題。

從2000年起，西部大開(kāi)發(fā)政策無(wú)一不提到人才問(wèn)題。從提高西部地區(qū)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員的工資水平，到東部對(duì)口支援人才培訓(xùn)，再到“訂單式”培養(yǎng)西部地區(qū)專業(yè)化人才，但這并未改變西部地區(qū)人口凈流出和人才外流的問(wèn)題。

面對(duì)近年全國(guó)各主要城市紛紛發(fā)起的“搶人大戰(zhàn)”，西部處境更為困難。

在董雪兵看來(lái)，雖然現(xiàn)在西部地區(qū)硬的條件都不錯(cuò)，但軟環(huán)境方面需要有一些措施，讓人感覺(jué)生活環(huán)境以及創(chuàng)業(yè)環(huán)境適合，有很多事可以去做。此外，西部地區(qū)也可以轉(zhuǎn)變思路，人才不一定要“為我所有”，只要“為我所用”就可以了。

高質(zhì)量發(fā)展

楊慶育對(duì)南方周末記者表示，如果說(shuō)前兩次西部大開(kāi)發(fā)主要是拉動(dòng)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和規(guī)模，那么這一次是要求西部能夠盡快與全國(guó)同步，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

例如這一次意見(jiàn)中提出，鼓勵(lì)重慶、成都、西安等加快建設(shè)國(guó)際門(mén)戶樞紐城市，提高昆明、南寧、烏魯木齊、蘭州、呼和浩特等省會(huì)（首府）城市面向毗鄰國(guó)家的次區(qū)域合作支撐能力。

“過(guò)去從來(lái)沒(méi)有這么提過(guò)。”楊慶育說(shuō)，現(xiàn)在的提法對(duì)這些城市鼓勵(lì)很大，說(shuō)明國(guó)家更注重西部營(yíng)商環(huán)境的提升，不僅是改善硬件。

他的經(jīng)驗(yàn)是，西部城市要發(fā)展，一定要找到自己的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。比如2000年第一次提出西部大開(kāi)發(fā)的時(shí)候，其中有一條，企業(yè)所得稅在西部可以由25%降至15%，但當(dāng)時(shí)很多西部省市用不上，因?yàn)榘l(fā)展比較慢，稅收本來(lái)就沒(méi)多少。

重慶大概是在2007年的時(shí)候開(kāi)始“無(wú)中生有”，在市政府的主導(dǎo)下，將重慶的化工企業(yè)利用起來(lái)，轉(zhuǎn)產(chǎn)筆記本電腦。筆記本電腦里的線路板、屏幕等都不是電子件，而是化工件。極盛的時(shí)候，全球的筆記本電腦三臺(tái)當(dāng)中有一臺(tái)就是重慶生產(chǎn)的。

“一花帶來(lái)萬(wàn)花開(kāi)。”楊慶育說(shuō)，有了產(chǎn)業(yè)以后，西部大開(kāi)發(fā)里的很多政策都可以發(fā)揮作用。比如稅收優(yōu)惠政策，對(duì)外資的吸引力很大，重慶還免去外企高管的個(gè)人所得稅，所以外資快速涌入重慶。

為降低筆記本出口歐洲成本，重慶在2013年開(kāi)通了全國(guó)第一條中歐班列“渝新歐”，返程的空駛問(wèn)題，又“逼迫”重慶這個(gè)內(nèi)陸城市開(kāi)設(shè)了汽車整車進(jìn)口口岸。

這些原本與內(nèi)陸城市無(wú)緣的政策，現(xiàn)在都寫(xiě)入了《指導(dǎo)意見(jiàn)》，如國(guó)家支持在西部地區(qū)建設(shè)無(wú)水港，研究在內(nèi)陸地區(qū)增設(shè)國(guó)家一類口岸，支持西部地區(qū)按程序申請(qǐng)?jiān)O(shè)立海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域等。

三十余名住渝全國(guó)政協(xié)委員亦提交聯(lián)名提案，希望加強(qiáng)西部陸海新通道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，助推西部大開(kāi)發(fā)形成新格局。

全國(guó)政協(xié)委員徐和誼，是北汽集團(tuán)黨委書(shū)記、董事長(zhǎng)。他直言，相信未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間西部會(huì)發(fā)生巨變，汽車產(chǎn)業(yè)在西部市場(chǎng)大有可為，那是一個(gè)絕對(duì)的增量市場(chǎng)。隨著西部大開(kāi)發(fā)的進(jìn)一步深化，汽車產(chǎn)業(yè)在西部地區(qū)將迎來(lái)難得的發(fā)展機(jī)遇。

董雪兵認(rèn)為，西部很多地方并不適宜搞工業(yè)，比如西藏、青海等的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。每個(gè)地方都要找到適合自己發(fā)展，與當(dāng)?shù)刭Y源、技術(shù)人才相匹配的產(chǎn)業(yè)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》第29條明確提出“分類考核”的辦法。參照高質(zhì)量發(fā)展綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)和分領(lǐng)域評(píng)價(jià)指標(biāo)，根據(jù)西部地區(qū)不同地域特點(diǎn)，設(shè)置各有側(cè)重、各具特色的考核內(nèi)容和指標(biāo)，實(shí)施差異化考核。

“分類考核，說(shuō)白了就是不單純以GDP考核。”董雪兵表示，如果以GDP來(lái)考核，每個(gè)地方肯定首先要發(fā)展工業(yè)，因?yàn)檫@對(duì)GDP見(jiàn)效最快，但如果不是以GDP來(lái)考核，那么地方發(fā)展自主性會(huì)更強(qiáng)，會(huì)用自己的發(fā)展方式走自己的路。

從腹地到前沿

2020年初的新冠肺炎疫情，對(duì)全球貿(mào)易造成很大沖擊。中國(guó)海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1—4月，中國(guó)外貿(mào)進(jìn)出口總值9.07萬(wàn)億元，同比下降4.9%，而同期四川省的外貿(mào)進(jìn)出口總值卻增長(zhǎng)17.3%，達(dá)2282億元，位居全國(guó)第8位。

四川省統(tǒng)計(jì)局總經(jīng)濟(jì)師、新聞發(fā)言人曾俊林，曾公開(kāi)解釋過(guò)四川外貿(mào)為何逆勢(shì)增長(zhǎng)：

首先市場(chǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，貿(mào)易量前三的對(duì)象分別是東盟、美國(guó)和歐盟；其次是商品結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，一季度四川省的集成電路產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)較快；再次是從貿(mào)易結(jié)構(gòu)看，四川省的加工貿(mào)易比重進(jìn)一步提高，表明近年來(lái)四川省大力推動(dòng)的加工貿(mào)易業(yè)發(fā)展，在關(guān)鍵時(shí)期起到了“穩(wěn)外貿(mào)”的作用。

四川省委省政府決咨委委員、西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授駱玲接受媒體采訪時(shí)表示，西部地區(qū)尤其是四川和重慶，在十余年來(lái)逐漸構(gòu)建起較為完整的加工貿(mào)易鏈條，其所形成的優(yōu)勢(shì)是其他地區(qū)在短期內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，預(yù)計(jì)未來(lái)該方式仍將成為推動(dòng)西部地區(qū)外貿(mào)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

隨著“一帶一路”的推進(jìn)，西部地區(qū)的開(kāi)放性功能正在變強(qiáng)。毛中根對(duì)南方周末記者表示，如果說(shuō)原來(lái)東部沿海的開(kāi)放，是把發(fā)達(dá)國(guó)家的東西請(qǐng)進(jìn)來(lái)，現(xiàn)在依托“一帶一路”，是讓中國(guó)相對(duì)發(fā)達(dá)的東西往外走，“西部地區(qū)向外開(kāi)放，從原來(lái)的腹地變成了前沿陣地”。

在他看來(lái)，西部大開(kāi)發(fā)，原來(lái)主要是講“開(kāi)發(fā)”，現(xiàn)在講“大開(kāi)發(fā)”與“大開(kāi)放”并重，開(kāi)放這個(gè)詞可能會(huì)變得越來(lái)越重要。

在董雪兵看來(lái)，2013年以來(lái)的“一帶一路”建設(shè)，使得西部地區(qū)的對(duì)外開(kāi)放有了一個(gè)很好的起點(diǎn)，交通基礎(chǔ)設(shè)施如“五橫兩縱一環(huán)”，中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國(guó)－中亞－西亞、中國(guó)－中南半島、中巴、孟中印緬六大經(jīng)濟(jì)走廊，以及中歐班列等的開(kāi)通，未來(lái)都會(huì)支持西部地區(qū)進(jìn)入一個(gè)高水平的開(kāi)放期。

西部的大開(kāi)放，是對(duì)內(nèi)、對(duì)外兩個(gè)層面的開(kāi)放。對(duì)外開(kāi)放就是通過(guò)“一帶一路”走出去，把國(guó)際國(guó)內(nèi)資源、市場(chǎng)跟西部經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來(lái)；對(duì)內(nèi)開(kāi)放，則是對(duì)接長(zhǎng)三角、粵港澳、京津冀等區(qū)域，把西部地區(qū)和東部地區(qū)的發(fā)展結(jié)合起來(lái)。