從文本質量到實施效果：黨內法規實施后評估指標體系的構建

林蓉蓉，谷志軍

(深圳大學 廉政研究院 黨內法規研究中心，廣東 深圳518060)

十八大以來，黨內法規制度建設進一步受到重視。一方面，黨內法規大規模密集出臺，滿足了黨內法規覆蓋面的要求。但另一方面，黨內法規質量參差不齊，“轉型升級”的壓力迫在眉睫。黨內法規制度建設的主要矛盾由“從少到多”轉向“從多到優”，由“‘制度文本’的‘紙老虎’權威轉向‘制度實踐’的‘真老虎’權威”[1]。如何提高黨內法規的制定質量和執行力，成了黨內法規制度建設在理論和實踐上的熱點和難題。黨內法規實施后評估是解決這一問題的有效工具，與備案制度、清理制度一起被視為“黨內法規整體的質量保障防線”[2]。然而，黨內法規評估無論在理論研究還是在實踐探索上都處于起步階段，作為核心組成部分的實施后評估指標體系的設計更是有待優化和完善。基于此，本文擬系統梳理黨內法規評估的實踐和研究現狀，圍繞黨內法規的制定目標、執行情況和實施效果的要求，構建一套黨內法規實施后評估指標體系，為探討如何推動黨內法規的制度優勢更好轉化為國家治理效能提供可能的實現路徑。

1 黨內法規評估：起步階段的實踐探索和理論研究

2017年的《關于加強黨內法規制度建設的意見》(以下簡稱《意見》)強調，“制定黨內法規制度必須牢牢抓住質量這個關鍵”。現有制度層面關于黨內法規的審查標準非常詳實，而黨內法規評估大部分還停留在原則性規定上。例如，《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《制定條例》)對評估只簡單提及“黨內法規制定機關、起草部門和單位可以根據職權對黨內法規執行情況、實施效果開展評估”。2013年的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》(以下簡稱《規劃綱要》)提出“積極開展黨內法規實施后評估工作，并根據評估反饋情況及時修改完善相關黨內法規”。2019年出臺的《中國共產黨黨內法規執行責任制規定》(以下簡稱《執行責任制規定》)，雖然對黨內法規實施評估工作提出相對具體的操作方案，但也只列舉應當列入實施評估范圍的黨內法規類型、開展專項評估或一攬子評估等評估方式以及形成評估報告。在這些規定中，作為評估方案核心部分的評估指標沒有專門涉及。

在黨內法規評估的頂層設計尚未完善、評估實踐相對滯后的情況下，“‘制度失靈’‘制度空轉’的現象仍然比較普遍地存在”[3]102，黨內法規評估的研究伴隨著中國共產黨對黨內法規制定質量、執行力和實效性的重視而興起。目前學界和相關實踐部門已形成了7個較為系統的黨內法規評估指標體系(如表1所示)。這些指標體系的構建呈現出兩個主要共性。

表1 7個黨內法規評估指標體系的總結

說明：1.Y表示該指標體系中包含了相應的具體指標;2.前、中、后分別代表黨內法規立規前、中、后的評估；3.第一個黨內法規評估指標體系是中國人民大學法治評估研究中心設計的指標體系；4.第四個指標體系來自四川省委辦公廳印發的《省委黨內法規實施評估辦法(試行)》

第一，這些指標體系充分借鑒了發展相對成熟的立法后評估，構建的目的是通過黨內法規實施后評估關照和回應黨內法規的制定。現有的實施后評估實際上傾向于在黨內法規的實際運行過程中對立規質量“回頭看”，評估黨內法規具體執行之后的文本制定質量和立規價值，梳理黨內法規制定中存在的問題，并基于評估結果對進一步完善黨內法規提出建議。王建芹及其合作者指出，“黨內法規在立法階段已然經過合法性審查程序，這一審查屬于事前審查范疇。但是，無論是上位法規或黨章都存在著修改及變動之可能，因此，實施后評估作為一種事中、事后審查，在程序上亦屬于必備的環節，文本評估即屬于該范疇”[8]。因此，現有指標體系通常將《制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》(以下簡稱《備案審查規定》)中提到的審核標準，糅合進政治性、合法性、合規性、協調性和規范性等指標。

第二，現有黨內法規評估指標體系呈現出指標趨同的明顯特征。由于現有的指標體系帶有強烈的法學邏輯和法學思維，黨內法規文本質量評估在指標體系中占主導地位。就表1所列舉的7個指標體系而言，合法性、合理性和協調性指標出現在6個指標體系中，實效性指標出現了5次。個別指標雖然名稱不同，但實際上測量的內容高度重合。例如，李福林采用的“合理性”指標測量的是黨內法規制定的必要性和合規律性[9]。伊士國和郭康選取“可行性”指標以評估“規定具體、明確、完整”“針對性強”和“規定的內容具有可操作性”，與多數指標中出現的“可操作性”內容接近[7]。經過指標具體內容的比對和整合，諸如“操作性”“必要性”“規范性”等指標出現的頻次將會進一步增加。

通過回顧現有研究可以發現，該指標體系構建仍然需要進一步完善，具體如下。

文本質量評估的占比過大。以兩份細化到二級指標的黨內法規實施后評估指標體系為例，王建芹等構建的指標體系總共包括29個二級指標，其中涉及文本質量評估的指標數量有23個，約占79.31%[8]。在伊士國和郭康選取的56個二級指標中，僅有六個指標與執行情況和實施效果緊密相關，文本質量評估相關的指標高達89.29%[7]。

對推進治理效能的落實關注不足。黨內法規評估的目的不僅在于“確保黨內法規產出的優質與完備”，還在于“提高管黨治黨的精準度與實效性”[6]。然而現有指標體系表面上談的是實施后評估，實則關注的重點仍是黨內法規的制定。這些指標體系體現的是，通過黨內法規的具體執行和實施效果“回頭看”黨內法規制定的合法性、合規性、必要性、規范性和操作性等，甚至直接測量立規時機、立規條件和立規程序。對黨內法規文本質量的過度關注，反過來淡化了黨內法規管黨治黨的實效性和治理效能這一評估重點。

黨內法規評估指標體系是評估的前提條件和基礎，關系著黨內法規制定目標的實現、評估內容的科學性、評估的信度和效度以及評估結果的可靠性，其重要性毋庸置疑，同時也是一項專業性很強的工作。鑒于黨內法規評估的重要性、評估自身的專業性、技術性需求與評估實踐和理論研究相對滯后之間存在的矛盾，有必要繼續完善和推進黨內法規指標體系的設計。

2 黨內法規實施后評估指標體系的構建思路和原則

本文構建的黨內法規實施后評估指標體系關注黨內法規的實際運行過程和實施效果，補充現有黨內法規評估指標體系以文本質量評估為主導的研究。從根本上講，黨內法規實施后評估是為了推進管黨治黨效能的實現，將黨內法規的權威、執行力和影響力落實到位。《意見》強調，“制定黨內法規制度必須牢牢抓住質量這個關鍵，方向要正確、內容要科學、程序要規范，保證每項黨內法規制度都立得住、行得通、管得了”。為此，本文將推動黨內法規實現“立得住、行得通、管得了”的實施效果設定為具體的評估目標。其中，“立得住”指向黨內法規的文本質量，“行得通”指向黨內法規的執行效果，“管得了”指向黨內法規的實施反饋。這三個維度貫穿于黨內法規從制定到實施的全過程，構成了黨內法規實施后評估體系的閉合循環，符合通行的有關立法、政策、績效等評估的基本精神。

借鑒立法評估、政策評估和績效評估的相關研究，本文基于“投入—過程—產出—結果”的邏輯框架，構建黨內法規實施后評估指標體系。整合黨內法規執行所涉及的相關要素和環節并將之視為開放的系統，理順各要素、各環節之間的內在邏輯關系和順序。首先，體現資源輸入和輸出的互動。人力資源、經費、制度資源的投入和具體的執行過程是影響“產出”和“結果”的重要因素，對其進行評估便于后續根據“產出”和“結果”的反饋，完善黨內法規執行所需的條件和具體的運行機制，這是黨內法規有效實施的基本條件。其次，體現黨內法規與環境的互動。黨內法規的制定和執行回應的是具體的治理需求，反過來在黨內法規和環境相互作用之下，治理需求得到滿足或立規目標得到實現的程度是衡量黨內法規實施效果的最終標準。

本文基于兩個主要的思路實現從評估維度到一級指標的分解。第一，通過回答“影響黨內法規執行的關鍵變量是什么”這一問題選取投入和過程的相關指標。有一些學者構建了適用于法律、法規和公共政策執行過程分析的綜合模型，提出影響執行過程的三類關鍵變量，即問題的難易程度、法規執行力和非法規因素[10]。其中，法規執行力這一影響因素包括合理有效的法規、清晰明確的目標、充足的經費支持、執行機構間和執行機構內部的層級整合、執行機構的決策規則、執行人員的選派和外部人員參與執行過程的機會。基于此，本文結合黨內法規實施的現實條件和實際狀況，選取了人力投入、經費投入和實施機制等投入相關指標以及可操作性、協調性和適時性等過程相關指標。第二，通過回答“黨內法規實施可能產生何種影響”這一問題設計產出和結果的相關指標。根據黨內法規實施的不同階段、立規目標的層次性、影響的范圍和程度，本文既關注對黨內法規規范對象行為的直接影響，又關注黨內法規的實施對黨內治理和黨群關系的長遠影響，最終實現制度治黨、良規善治的目標。

總體而言，黨內法規實施后評估指標體系共包括9個一級指標和29個二級指標。在黨內法規實施后評估的指標選取時，主要遵循三個原則。一是相關性原則。黨內法規實施后評估指標體系的設計與評估目標關聯性強，指標應該具有針對性和代表性，確保所選取的指標能夠準確測量黨內法規的制定質量、執行過程和實施效果，提高評估的效度。二是協調性原則。黨內法規實施后評估指標體系是一個涵蓋多層次結構的有機整體，抓住指標之間的內在聯系，確保在指標的層次遞進關系中上下級指標之間的縱向銜接和同級指標之間的橫向配合。此外，指標之間還需要存在獨立性，避免出現指標相互可替代或信息重疊交叉的情況。三是可操作性原則。這主要包括三個方面：其一是易于理解，黨內法規實施后評估指標的定義清晰、明確和具體。其二是易于量化或行為化，選取的指標要便于數據收集，評估主體可以根據對黨內法規的執行過程和實施效果的認知和感受打出分數。其三是符合成本效益原則，綜合考慮實施評估所需要的時間、資金和人力成本，選取關鍵性指標，指標體系簡單明了以降低評估成本。

2.1 Survivin基因表達與喉癌患者臨床病理特征的關系 126例喉癌癌組織標本中共檢出Survivin陽性86例，陽性率為68.3%(86/126)。Survivin陽性組年齡、性別、腫瘤部位與Survivin陰性組比較差異無統計學意義(P>0.05)，TNM分期Ⅲ～Ⅳ期、中低分化、淋巴結轉移患者比例顯著高于Survivin陰性組(P<0.05)，見表1。

依據上述原則，本文設計的黨內法規實施后評估指標體系囊括了客觀指標和主觀指標，將黨內法規的制定部門、執行部門、普通黨員和社會公眾等作為評估主體。多元化的評估主體有利于結合不同的評估目標和具體的指標各取所長，既發揮了內部評估主體熟悉黨內法規制定和執行的現狀、便于收集黨內法規投入、過程和產出相關信息的優勢，又發揮了外部評估主體相對客觀公正、對黨內法規的實施效果具有直觀認知和感受的優勢。

3 以實施效果為導向的黨內法規實施后評估指標體系

基于“立得住、行得通、管得了”的評估目標，圍繞投入、過程、產出和結果的邏輯框架構建黨內法規實施后評估指標體系，全面厘清黨內法規實施所需何種資源、具體的運行機制如何、黨內法規文本質量如何、黨內法規實施后有何種產出以及希望黨內法規實施后產生何種短期、中期或長期的結果，綜合測量黨內法規的制定質量、執行過程和實施效果(如表2所示)。

表2 黨內法規實施后評估指標體系

(續表2)

首先，在投入維度方面，這一維度考慮的是黨內法規實施所需的資源支撐。資源的投入狀況會影響黨內法規執行目標的設置、執行過程的推進和執行效果的好壞[11]。投入維度測量實施黨內法規所需的人力投入、經費投入和實施機制，提供黨內法規順利執行的物質和機制保障。《規劃綱要》提到“要抓緊建立健全黨內法規工作機構，并幫助解決隊伍力量、設施條件、工作開展等方面的實際困難，充分發揮黨內法規工作機構在服務黨的制度建設和黨依法執政方面的參謀助手作用”。隨著黨內法規制度建設的全方位推進，黨內法規覆蓋的業務領域和具體環節不斷增加，資源的投入和實施機制、運行程序的優化是黨內法規實施的堅實保障。在具體指標的選取時，本文不僅考慮資源的投入量，而且關注資源的優化性和配置度問題。

一是人力投入指標。該指標測量的是實施黨內法規的人員數量、專業性、隊伍穩定性和經濟待遇的合理性。《意見》強調“加強黨內法規工作機構建設，充實配強工作力量”“制定黨內法規人才發展規劃，建設黨內法規專門工作隊伍、理論研究隊伍、后備人才隊伍”。黨內法規本身具有很強的權威性和專業性，急需政策理論水平高、熟悉黨規黨務的專業人員充實和完善黨內法規的隊伍建設，實現黨內法規執行主體的正規化和專業化。為了吸引更多人才加入黨內法規執行隊伍并降低人員流動率，合理的物質保障和激勵是必要的。

二是經費投入指標。該指標關注的是實施黨內法規的經費數量是否充足、經費來源是否明確、穩定以及經費使用是否合理。《規劃綱要》提出“要將黨內法規工作經費納入同級政府財政預算，為開展黨內法規工作提供保障”，黨內法規執行的經費投入能夠有效解決人員配備、設施條件和工作機制的正常運轉等問題。經費使用的合理性在于確保經費在黨內法規實施的各個關鍵環節中得到有效配置。

三是實施機制指標。該指標主要考察的是黨內法規執行的程序性規定和執行責任制。《執行責任制規定》對牽頭負責部門、各層級的執規責任以及對執規情況的監督、考核、問責做出具體規定，為黨內法規實施提供了權限和責任明確、程序規范的良好制度環境和順暢有效的實施機制。實施黨內法規的議事規則、決策與運行程序具體完備以及實施黨內法規的職權明確、權責匹配、執規有力，有助于提高黨內法規的運行規范性和效能性[12]。

其次，在過程維度方面，這一維度評估的是黨內法規的執行過程是否順暢。制度設計的可操作性、與現有法律法規的匹配度以及與實施環境的適應程度等都將影響制度執行的效果。《備案審查規定》將黨內法規與現有法律、法規的銜接和協調、與形勢發展需要的適應以及名稱使用、體例格式和文字表述等規范標準充分納入政治性、合法合規性、合理性和規范性等四類審查標準中。黨內法規制度執行不力可能有三重誘因，即滯后于實踐的發展和形勢任務的需要。同黨章和黨的理論、路線、方針、政策不一致，同憲法和法律不一致。黨內法規制度之間存在不協調、不銜接、不一致的問題。據此，過程維度通過對“可操作性”“協調性”和“適時性”等指標的測量，考察黨內法規能否從應然到實然、從黨內法規文本到具體執行實現良好過渡。

一是可操作性指標。該指標考察“在社會現實環境中是否具備相關內容實施的特定條件”[9]以及黨內法規執行是否具有明確合理的行為指引。《規劃綱要》提出了黨內法規“嚴謹規范、有效管用”的基本要求，強調“做到內容詳實、措施管用，邏輯嚴密、表述準確，文字精練、格式規范，具有針對性、指導性和可操作性”。有學者在構建黨內法規實施后評估的執行性標準時提出“條件配套性”，測量是否有充足的配套制度保證黨內法規的落地見效[13]。此外，可操作性評估的結果也可為黨內法規的立改廢提供重要的參考和依據[14]。

二是協調性指標。該指標評估的是黨內法規實施后是否與憲法法律、上位階黨內法規、同級黨內法規以及現行執行機制、實施慣例等相銜接、協調。《制定條例》和《備案審查規定》設置了嚴格的審核標準，以審查黨內法規是否與憲法和法律以及其他黨內法規之間存在沖突等問題。為確保黨內法規在制定環節與憲法、法律和其他黨內法規之間具有協調一致、相互補充和相互保障的關系，實施后評估從實然層面上進一步對協調性展開評估。

三是適時性指標。該指標從黨內法規是否適應黨內治理的內外環境和黨的建設現實需要來考量黨內法規與實踐的結合度。隨著現實情況的變化，黨內法規的規范對象和規范價值可能隨之發生變化。“由于現實情況千變萬化，不能奢求黨內法規制定者在制定之初就能準確判斷所有可能發生的情況并設計出完美的解決方案，更何況有些問題是在該項黨內法規實施后才產生的。”[13]黨內法規與適用環境的契合程度，是衡量黨內法規執行效力和影響力的重要內容。

再次，在產出維度方面，這一維度考察的是黨內法規的投入產生何種直接結果。黨內法規的實施是為了把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規。由此，一方面，黨內法規的制定和實施要具備目標導向。評估立規具體實踐是否實現了立規預期目標，有助于評估黨內法規質量并為黨內法規的偏頗及其矯正提供依據。另一方面，“黨內法規制度實施的實質，是將黨內法規制度的立規宗旨和抽象的文本行為規范轉化為黨組織和黨員的具體行為方式并產生實際效果的過程”[15]。據此，可以用實效性指標衡量黨內法規的實施結果。

實效性指標考察的是黨內法規實施后是否實現了立規的目標初衷以及黨內法規所規范的不良現象發生率是否降低。黨組織和黨員守規的狀態是黨內法規實施效果的直接反映。《關于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》強調，“要在黨中央統一領導下，各級黨組織分級負責，嚴格依照國家法律和黨內法規，善于運用法治思維和法治方式推進落實。要既督任務、督進度、督成效，又查認識、查責任、查作風，確保決策部署落實到位”。

最后，在結果維度方面，這一維度考量的是黨內法規實施帶來何種中長期效益。對黨內法規效能的關注與如何推動制度優勢更好轉化為國家治理效能高度契合。《意見》提出通過黨內法規制度建設，“黨依據黨內法規管黨治黨的能力和水平顯著提高”。《規劃綱要》也指出，黨內法規制度建設的工作目標之一是“抓緊制定實踐迫切需要、干部群眾熱切期待的黨內法規，努力為解決干部群眾普遍關注的熱點難點問題提供制度安排”。提高黨員和社會公眾對黨內法規的知曉度、認同度、滿意度和參與度，有利于維護黨內法規的權威，并通過提高黨員和社會公眾的認同、信任和信心鞏固黨內法規實施和黨組織工作的群眾基礎。

一是黨內治理指標。該指標測量的是黨內法規在管黨治黨、從嚴治黨和治國理政上的實際效能。黨要管黨、從嚴治黨必須從黨內政治生活抓起，《意見》強調，“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度”。黨內法規實施后是否實現了對權力運行的有效制約和監督，是否強化了政治引領和黨員的先鋒模范作用，是否提高了黨內治理的科學化水平，是否營造了風清氣正的良好政治生態等，都是衡量黨內治理水平的重要因素。

二是黨群關系指標。該指標評估的是黨內法規實施后對黨員和社會公眾觀念和行為的影響而產生的綜合效益。我們黨強調，“法律的權威源自人民的真心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護”。黨群關系的評估有助于在黨內法規的執行和黨員、社會公眾之間形成良性互動，在實施后評估中收集黨員、社會公眾的利益訴求、意見和建議。通過測量黨員、社會公眾對黨內法規的知曉度、認同度、滿意度等，增強黨內法規的可接受度。

3 結語

在政黨治理和國家治理的互動結構中，黨內法規的質量結構具有多維性，既包括微觀層面的文本質量科學性和完備性，又包括中觀層面的黨內治理和宏觀層面的國家治理的實效性。黨內法規實施后評估實現了對黨內法規在微觀、中觀、宏觀層面上質量和效能的同時關注，體現了中國共產黨提升組織的調適能力，同時回應了加強黨內法規制度建設、推進國家治理體系和治理能力現代化的實踐需要。一方面，隨著黨內法規制度建設從數量規模型立規轉向質量效益型立規，黨內法規實施后評估通過評估黨內法規制定和執行的成效，及時給予反饋、肯定和糾正，破解黨內法規執行難的問題，為構建和優化系統完備、科學規范、運行有效的黨內法規制度體系提供重要依據和抓手。另一方面，黨內法規實施后評估為實現政黨制度化和自身治理現代化提供制度支撐，增強依法治國、依法執政和依規治黨的能力，通過黨內法規實施后評估倒逼管黨治黨效能的實現。

本文通過回顧黨內法規評估的實踐探索和理論研究現狀，聚焦于黨內法規實施后評估指標體系的構建問題。這一指標體系在兩個方面有別于現有黨內法規評估指標體系：一是基于《意見》中提到的“保證每項黨內法規制度都立得住、行得通、管得了”確定指標體系的評估目標。二是從現有指標體系以文本質量評估為主導的設計思路轉向以實施效果評估為主導。借鑒“投入—過程—產出—結果”的邏輯框架構建指標體系，體現了黨內法規制度效能的合力效應[16]139，補充了現有指標體系忽略的投入維度、完善了結果維度，同時關注黨內治理和黨群關系等更為廣泛和長遠的影響，各維度指標之間的分布較為均衡。從立規技術和效能視角構建黨內法規實施后評估的整體性框架，確定黨內法規在立得住、行得通、管得了三個層面的實施后評估策略，不斷推進黨內法規評估體系建設。

需要指出的是，本文構建的是評估黨內法規執行情況和實施效果的通用指標體系。然而，黨內法規體系結構繁雜，種類多樣，涵蓋了黨的領導、黨的思想建設、黨的組織建設、黨的作風建設等類型，不同類型的黨內法規擁有不同的立規目標、工作重點、影響范圍和預期結果，這可能影響黨內法規實施后評估具體指標的篩選和權重的確定。考慮到當前黨內法規評估的實踐案例還比較有限，未來的研究可以在當前通用指標體系的基礎上，根據不同類型或某一部特定的黨內法規設計定制化的指標，基于所選取的黨內法規的特點和指標體系的結構，通過多渠道收集黨內法規實務界和理論研究界專家對指標選取和權重設定的看法，科學選擇賦權方法，合理地為指標權重賦值，以增強評估結果的有效性，最后結合黨內法規實踐開展評估，在實踐中進一步完善指標體系的設計。例如，2018年四川省機關事務管理局根據《省委黨內法規實施評估辦法(試行)》規定，圍繞《四川省機關事務管理辦法》《四川省黨政機關國內公務接待管理辦法》的制定質量、執行情況和實施效果開展了評估，通過問卷調查和座談會等形式完善了評估指標，為“兩個辦法”的落地落實提供了有效的對策建議。這不僅為黨內法規實施后評估提供了很好的參考借鑒，同時也為評估指標體系設計的科學性豐富了實踐方案。