整體性治理視野下的地方行政審批改革路徑優化

摘"要： 通過設置綜合審批機構、業務重組、流程再造、數據共享、一站式服務來實現“互聯網+行政審批”是各地在新時代推進行政審批體制改革的普遍經驗，并取得了實質性的進展。該項改革有助于提高審批效率，激發市場活力，改善城市營商環境。但從武漢市改革的實踐來看，仍然存在審批權責不明確、“信息孤島”、一體化政務平臺設計和使用困難、審批信息存在安全隱患等問題，在一定程度上制約了改革效果。而整體治理理論所要解決的問題，包括其治理理念、治理手段、治理目標與我國行政審批改革所要解決的問題以及改革理念、改革手段、改革目標相契合，可以為深入推進改革，建設數字政府，優化城市政務服務提供經驗和路徑參考。

關鍵詞： 行政審批改革;整體性治理;地方實踐;路徑優化

中圖分類號： D601"文獻標識碼： A"DOI： 10.3963/j.issn.1671|6477.2020.02.007

黨的十八大以來，黨中央、國務院大力推進簡政放權和政府職能轉變工作，以減少政府管控，釋放社會活力。行政審批制度改革正是釋放市場活力和社會創造力，推動政府轉變職能、優化服務的突破口，也是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。在此背景下，武漢市緊緊圍繞“簡政放權、放管結合、優化服務”的改革要求，運用“互聯網+政務服務”思維，展開了審批服務模式創新的探索。自2016年3月起，武漢在市、區、街道三級推進“馬上辦、網上辦、一次辦”改革（亦稱為“三辦”改革）試點，擬打造一體化的政務服務模式，是貫徹黨中央、國務院重要指示精神的具體實踐，是深化行政審批制度改革、提升政府治理能力、優化營商環境、便民利民惠民的創新舉措，并作為地方改革的典型案例為深入推進審批服務便民化改革積累了重要的經驗。2019年，武漢市又提出深化政務服務“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”（“四辦”）改革方案[1]，對標北京、上海、廣州等一線城市的做法，以企業和群眾辦事更快、更好、更方便為導向，統籌推進審批制度改革和“數字政府”建設，全力提升城市政務服務環境和營商環境。

一、武漢行政審批改革的路徑分析

十八大后，武漢市的行政審批改革以方便市民和企業辦事為導向，以提升政務服務效率和質量為著力點，以“互聯網+”為手段，推進審批服務“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”，同時為武漢市營造良好的政務服務環境和營商環境。從改革路徑來看，這一階段的改革首先是按照審批服務事項編制事項清單?！皩⑿枰髽I和群眾‘跑腿’的行政權力和政務服務事項，分類編制事項清單，并按照‘一事項一標準、一子項一編碼、一流程一規范’的要求，對審批事項逐項編制標準化辦事指南和一次性告知書，制作成宣傳手冊向辦事人公開，并在政務服務網站向社會公開?！盵2]其次是推進審批服務線上“一網通辦”，線下“一窗受理”，努力提高辦事效率和群眾滿意度。以前，群眾辦一件事要跑好多個部門，“三辦”和“四辦”改革則以“為人民群眾辦好一件事”為標準，推進機構和業務重組、流程再造、一站式服務供給和數據庫建設，實現“進一個門、跑一個窗、上一個網”辦理所有審批服務事項。

（一）機構重組

為了實現審批服務“深度提速”，武漢市將改革的突破口放在集成機構“減窗口”上。首先，所有市級審批部門均設立行政審批處，審批部門將審批職責、審批事項、審批環節集中到行政審批處，并實現行政審批處、審批人員“兩個入駐”。其他職能部門負責事中事后監管和提供服務，從而將部門的審批和監管職能剝離開來，形成部門之間相互制約相互協調的運行機制。從目前的改革實踐來看，武漢市直部門承擔審批的處室已由121個精簡為28個。同時，武漢市各個區均成立行政審批局，以區政府調整規范后公布的本級權力事項目錄為基礎，將區各行政主管部門承擔的全部行政許可類事項統一劃轉至行政審批局，并積極推進審批職責、審批環節的全集中。其中，審批服務由行政審批處（局）負責，并實行“一個機構、一個窗口、一枚印章”管審批，改變了傳統審批服務“多口受理”的格局;審批事項辦理所需的申請、受理、審查、決定、送達等基本程序環節以及相關審查、現場踏勘、社會聽證等程序環節，也統一交由區行政審批局組織實施。

（二）業務重組

為方便企業和群眾辦事，武漢市的行政審批改革還按照“前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件”的模式設置經濟發展類、社會事務類、建設項目類“綜合服務窗口”，實行領導帶班或值班制，負責業務咨詢、引導、幫辦和預受理服務。綜合服務窗口的設立，縮短了群眾排隊等候時長，減輕了窗口的辦件壓力，更重要的是讓群眾少跑路，馬上辦，一次辦。2019年武漢市推進“四辦”改革之后，為強化政務服務管理，推進窗口服務提效增效，武漢市各區還創新了窗口的審批便民服務舉措，建立政務服務“超市”，推行“5+2”延時服務，并提供免費郵遞和免費復印等協辦服務。例如，武漢市已完成國地稅窗口和業務的整合，國地稅窗口實現業務通辦、統一出件，有效解決了窗口業務量不均衡、辦稅重復排隊和多個窗口辦理等問題，讓納稅人進一家門、取一個號、到一個窗、辦所有事。在不動產登記業務上，也完成了房產、不動產、銀行、地稅等窗口在新建商品房登記、離婚分割登記、贈予登記等不動產登記業務的整合，設置“不動產登記一站式窗口”。市民只需取一個號，提交相關材料， 便可辦完所有流程，繳完稅費之后

7個工作日內便可取證，或選擇免費郵寄服務。所有的資料都在后臺流轉，辦件流程也在后臺完成。

（三）流程再造

流程再造也是武漢市行政審批改革的關鍵環節，是有效解決過去審批主體多、時限長、程序復雜等弊病的有效方法。武漢市的“三辦”改革通過集成流程“簡環節”改變了原來按主管部門內部流程劃分事項的做法，重新按照“一個流程解決一件事”的標準，對于在一個部門辦理一件事情但涉及多個環節的，推進部門內部辦事環節的優化整合;對于在多個部門辦理一件事情并涉及多個環節的，推進各級各部門協同聯動，采取“多評合一”、“多審合一”、“多圖聯審”、“聯合踏勘”、“聯合驗收”等來精簡流程、加快流轉。在審批時間較長的產業項目和建設項目上，重新編制了審批流程圖，試行并聯審批、容缺審批，打破了以往審批流程中互為前置的頑疾，最大程度地縮短了審批時限。“四辦”改革中，各區還協調將與工程建設項目有關聯的水、電、氣、通信、郵政等公共服務事項納入到實體政務服務大廳辦理，優化新建企業在用水、用電、用氣報裝中的審批流程;此外，各區還以審批事項為中心，試行“情景式審批”，對食品、藥品零售企業、餐飲企業設立等審批事項進行流程優化，實行“證照聯辦”，實現了“一窗受理、同步審批、同時發證”。

（四）一站式服務供給

所謂一站式服務，就是指公民只需要一次性地提交必要的信息和服務請求，并在規定時間內獲得反饋的新型政務服務方式，是地方政務服務部門為提高服務效率、提升便民服務能力的新路徑。相較于過去公民和法人為辦理審批服務而奔走于不同層級、不同服務部門，一站式政務服務只需要個人和法人通過綜合服務窗口、網上政務服務大廳（湖北省政務服務網）來辦理業務，或通過行政審批云呼叫中心、移動客戶端政務APP、自助服務大廳獲得服務。并且，所有這些渠道都會標明相關服務受理條件、流程、準備材料等，企業和市民只需現場排隊叫號、預審，或通過網上大廳、政務APP、微信等綜合服務渠道開展網上預審、預約排隊叫號，一次性提交所需的材料，便可獲得一站式的服務。目前，全省一體化政務服務平臺“湖北省政務服務網”已啟用并不斷升級，部分實現與國家系統、市直部門自建系統數據聯通。對于商事登記業務，武漢市各區政務服務中心已建成商事登記大廳，并協調稅務涉企登記業務入駐，建成企業開辦專區，實現與銀行、社保間信息互通共享;并建成項目審批專區，協調發改、規劃、建設、消防等部門人員和用水、用電、用氣等報裝業務集中入駐政務中心，300多個項目審批實現一站式服務。[3]

（五）主題數據庫建設

要實現一站式政務服務供給，還需要數據整合和共享。公民和企業法人可以通過政務服務數據共享平臺獲取申請所需信息，各政府部門可以通過數據交換共享獲取受理信息，調用有關人口、法人信息、電子證照、審批事項等等各主題數據庫中的相關數據。在前一階段的“三辦”改革中，武漢市為實現審批事項“網上辦”，建立了網上綜合審批平臺，與專業部門的審批平臺互聯互通，建成了覆蓋各區、運行高效的審批服務體系。同時，區行政審批局已與市、區各行政主管部門在接件信息、審批信息和監管信息方面做到了數據聯通、資源共享。審批事項“網上辦”有助于加強審批相關信息的搜集、儲存、管理、分析，逐步構建市、區統一的行政審批“大數據庫”。在此基礎上，武漢市還通過新一輪的機構改革成立市政務服務和大數據管理局，組織實施大數據戰略，推進跨區域、跨部門、跨層級政務服務系統互聯互通、無縫對接、數據互聯共享，以此來減少企業、市民辦事所需提供的證明材料，簡化辦事流程，提高辦事效率。截至2019年底，武漢市已建成自然人、法人、宏觀經濟、自然資源和空間地理、社會信用、電子證照等主題數據庫，以提高政務服務的效率和能力，未來還將進一步增加各類主題數據的入庫率，提高政府的數字化治理能力，同時打造更加高效便捷的線上政務服務體系。[4]

二、武漢行政審批改革的成效與困境

為落實提升政府治理能力、優化營商環境、便民利民惠民的改革目標，市、區各相關部門始終堅持以人民為中心，通過對審批權責、機構、業務、流程、信息、服務等方面的集中與整合，武漢市在行政審批改革尤其是重點領域改革中已取得了階段性成果，讓企業和群眾少跑腿，真正讓群眾獲得實實在在的便捷和實惠。

首先，在打造高效便捷的政務服務，優化營商環境方面，大力開展簡政放權，全力布局政務服務“一張網”;企業開辦試水全環節網上辦，不斷壓縮新設企業開辦時限，并為企業提供“保姆式”幫辦代辦服務，各區設幫辦代辦專員定期進駐產業園區，為企業無償提供集招商、咨詢、服務、審批于一體的綜合性服務;統籌“證照分離”和多證合一，不斷降低企業制度性交易成本，便利企業市場準入，使企業最快達到預定可生產經營狀態;不斷優化行政審批流程，推進工程項目報建提速，對于重大產業和基礎設施項目，編制“綠色通道”，實行容缺審批，提高項目審批速度;推進情景式審批，實現“最多跑一次”。通過共享電子證照庫、上門聯合踏勘查驗等舉措，圍繞開辦餐館、書店、藥店、便利店、二手房買賣等應用場景，減材料、減環節、減時限，實施“套餐辦”，現在市民只需進一次門、來一個窗口、提交一套材料就可以拿到全套證件。

以武漢市經濟技術開發區為例，目前已實現全區7個街道、83個社區“一張網”全覆蓋，并建有智慧實體大廳。全區1073項行政許可、行政確認、行政備案、公共服務和其他事項分別入駐到區、街、社區（村隊）三級政務大廳，實現馬上辦62.54%、網上辦98.33%、就近辦83.31%、一次辦100%。2019年在“武漢新開企業一網辦”微信小程序和湖北省政務服務網試點企業開辦全環節網上辦，將社保、稅務、刻章、銀行開辦等流程同時納入“網上辦”，企業開辦時限由7.5個工作日壓縮至2個工作日（其中工商、社保登記1天，稅務、刻章各0.5天），全程不見面網上設立登記占新辦企業設立登記的70%以上。通過“市信用信息平臺”和“信用湖北（信用武漢）”將相關審批信息及時給行業主管部門。在工程項目審批方面，采用區域評估、多審合一、多評合一、多驗合一等方式，實現工業建設項目50個工作日、工程建設項目90個工作日內取得施工許可證，比國辦規定的120個工作日提速四分之一。

其次，在便民利民惠民方面，武漢市針對改革前期行政審批服務普遍存在的群眾辦事不便捷、不高效的問題，以群眾需求為導向，銳意改革，通過“馬上辦”、“網上辦”、“一次辦”、“就近辦”等一系列改革措施，全方位提升企業和群眾的辦事體驗感和獲得感。例如，編制了“三辦”、“四辦”事項清單和辦事指南，通過湖北省政務服務網，以及市、區政府門戶網站、業務手冊、宣傳欄等形式對外公開，辦事群眾可以快速了解所需材料及辦事流程，減少跑腿的次數和時間;將審批人員、審批事項、審批職責、審批環節“全集中”，實現一個部門管審批，同時設立“綜合窗口”，實現“一窗受理”服務，一系列舉措讓群眾辦事真正做到“即來即辦、立等可取”;此外，各區依托網上政務服務大廳開通行政審批“云呼叫”服務，辦事群眾在家便可提前咨詢辦事流程，通過手機、電腦上傳材料，云端取號，叫到號再前往辦事窗口，節省時間精力，真正做到讓數據替群眾跑路。群眾還可以通過政務微信平臺咨詢、預約、取號、拍照、預審，為廣大群眾辦事帶來了更大的便利。為解決政務服務窗口工作時間與上班族工作時間高度重合，群眾辦事不便的難題，武漢市還推行延時、錯時服務，以及24小時自助政務服務，讓市民隨到隨辦，并根據市民意愿，實施證照郵寄服務，極大地方便了群眾辦事。隨著武漢市“四辦”改革的持續推進，未來還將進一步把面向個人的更多審批服務事項下放至街鄉，實現社保、公積金、不動產等高頻事項就近辦。

再次，在提升政府能力方面，武漢市的行政審批改革不僅提高了政府的服務效率，還推動了透明政府、回應性政府建設，提高了政府的服務質量。武漢市各級政府通過政府官方網站、手機政務APP、辦事指南、一次性告知書等線上線下各種渠道發布辦事指南、辦事流程、辦事進度等政務信息，不僅方便辦事群眾準備材料，減少來回跑腿次數，還提高了政務信息的透明度。與此同時，為推進以方便企業和群眾辦事為導向的行政審批改革，武漢市各級政務服務中心還依托政務服務網站、政務APP、政務大廳投訴箱、云呼叫中心等渠道，積極回應企業和群眾的訴求，建立“民呼我應”機制，做到來電來訪（留言）必接、來信（留言）必閱、閱接必果，提高了政府的回應性。同時這項改革也推動了地方政府政務服務態度的改善，較好地解決了群眾辦事“臉難看”的問題。根據我們在武漢市民之家和各區政務服務中心的調研，各級政務服務中心為增強法人和群眾辦事的體驗感，還定期開展思想政治、業務技能方面的培訓，評選優秀窗口負責人和“服務明星”等，鼓勵窗口工作人員在本職崗位上“創先爭優”，并建立彈性工作制、首問負責制、預約服務制等服務制度，提升政務服務水平和服務質量。

從短期來看，前期的行政審批改革通過機構重組、業務重組、流程再造等方式減環節、壓時限，提高了企業投資審批、商事登記和其他便民服務的效率，降低了企業和市民的辦事成本，同時改善了武漢市的營商環境;從長遠來看，武漢市的行政審批改革以方便企業和群眾辦事為導向，同時也推動了行政機構改革，倒逼行政主管部門簡政放權，同時履行好監管和服務職能，有助于推動政府職能轉變和治理能力提升，進而推進國家治理體系和治理能力現代化。但通過考察武漢市及其代表性功能區的改革實踐，我們發現，要深入推進武漢市行政審批改革還存在以下問題：

第一，審批的權責不明確。2015年6月，武漢市經濟開發區成立行政審批局，劃轉了22個部門的268項審批事項，實行“一枚印章管審批”。[5]2018年5月，中共中央、國務院發布《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，并提出要“深化和擴大相對集中行政許可權改革試點，整合優化審批服務機構和職責，有條件的市縣和開發區可設立行政審批局，實行‘一枚印章管審批’。”2019年開始，全國許多地方都將組建行政審批局列入了機構改革的重要內容。從武漢市的改革經驗來看，審批事項向行政審批局集中的改革確實有力地提高了審批效率，有助于激發市場主體的活力，但現行的法律尚未明確規定行政審批局的權力和責任。成立行政審批局只是將相關審批事項從原來的職能部門剝離出來，但審批事項的法律主體責任和監管責任依然在原職能部門，由此引發審批權力和責任不協調的問題。

第二，部門間的“信息孤島”尚未完全打通。在改革之前，部分職能部門建立了自己的業務審批系統，部分職能部門使用上級部門統一建設的審批專網，這些不同部門、不同層級的業務系統結構不一，標準不一，難以整合。各部門審批專網也難以打通，審批信息難以實現共享。因此，目前一站式審批服務也只能實現前臺服務的集中，很難實現后臺系統的整合。行政審批局在辦理業務時仍然存在多套系統、多個流程、多次錄入、重復提交相同材料的問題，且各部門的工作人員也沒有責任和義務來增進部門間的協作。例如，在向公民提供公共服務時，如果有些部門不同意數據共享的建議，審批局的工作人員不得不游說、懇求其他部門的配合，從而影響了行政審批效率的提升。

第三，一張政務網的設計和使用困難。目前，湖北省“一張網”雖然已經從1.0系統不斷升級為3.0系統，但接入“一張網”的每個部門都采用不同的標準和形式記錄著個人或法人的基本信息，數據轉換軟件必須得掌握數據轉換的規則，將用戶提供的單一形式的數據轉換為各部門審批所需要的標準化數據。為了避免數據錯誤的風險，必須詳細列出一套各級、各部門都認可的數據標準。這樣，各部門已有的業務系統將被改造，產生新的字段和新的數據，舊的數據或記錄將被刪除，并被重新加載到統一的審批平臺上，從而方便用戶和行政審批服務人員通過單點登錄的方式進入，從平臺中調用各部門所需要的審批數據。

第四，審批信息存在安全隱患。由于政務服務數據涉及企業和個人的隱私信息，因而具有敏感性。在數據集中和交換共享使用過程中的信息安全問題便顯得尤為重要。尤其是對涉及國家安全、商業機密和個人隱私的數據要予以重點保護，防止數據泄露。目前通過匿名化、數據加密等方式解決數據隱私問題的傳統機制基于特定的攻擊假設，屬于對隱私的被動保護，難以有效抵御各種新型的網絡攻擊。且隨著網絡信息技術的成熟，更高級的數據分析技術能更好地揭示并展現數據的關聯性，進而挑戰傳統的數據隱私保護機制。因此，我們在推動政務服務一體化的過程中急需建立數據分類保護機制，從而在集中、共享、使用過程中保證國家、企業和公民信息的安全和隱私性。

三、整體性治理的理論契合性

2016年來，武漢市大力推進“互聯網+”行政審批改革，在探索破解部門“碎片化”問題，構建一體化公共服務方面進行了有益嘗試。其改革理念、改革思路、改革方法等與“整體性治理”的理念、思路、方法不謀而合。首先，整體性治理是指以公民需求而非部門功能為中心，以跨邊界的整合與協作為主要方法，以信息技術為依托，解決公共管理中的部門主義和“碎片化”問題，為公民提供無縫隙的整體性服務。[6]整體性治理的關鍵在于“通過橫向和縱向協同來實現預期目標，通過治理層級、政治功能、公私部門整合來統籌資源。”[7]而我國的行政審批改革也是以人民需求為導向，以互聯網信息技術為手段，通過對不同審批層級、審批機構、審批流程等進行有機整合，從而為公眾提供無縫隙的一體化審批服務?？梢?，整體性治理理論所要解決的問題，所倡導的理念、所依賴的技術手段、所要達成的目標與我國行政審批改革所要解決的問題，所倡導的理念，所依賴的手段及其所要達成的目標相契合。其次，在整體性政府的構建過程中，“基于委托人和基于需求的重組、只詢問一次的信息檢索、一站式服務提供、數據倉儲、點對點服務再造、敏捷政府過程”[8]是關鍵環節。而武漢市的行政審批改革恰恰包括基于公民需求的審批機構和業務重組、流程再造、只詢問一次的信息檢索、一站式服務供給、數據庫建設等重要舉措，為全國性的行政審批體制改革積累了寶貴的地方經驗。

（一）整體性治理與行政審批制度改革要解決的問題相通

整體性治理是在信息技術的迅猛發展、政府機構碎片化以及協同型政府改革的背景下創立和發展起來的，它主張以公民需求為導向的不同治理層級、治理功能、公私部門的整合，在縱向和橫向上實現一種以整合與協同為特征的組織形態。而我國“互聯網+”行政審批改革正面臨部門分割式的組織架構以及由此導致的信息系統碎片化的問題，阻礙一站式的審批服務供給。因此，我們認為，整體治理理論所要解決的問題與我國行政審批制度改革要解決的問題具有共通性。一站式的公共服務供給要求行政體制機制的變革，我們可以運用整體治理思路來指導我國行政審批制度改革的實踐，以公民的需求為導向，以互聯網信息技術為手段，通過對審批層級、審批職能、審批機構等進行協調與整合，向公民提供無縫隙的公共服務供給。

（二）整體性治理與行政審批改革的理念相契合

整體性治理以滿足公民需求為治理理念，“將個體的生活事件列為政府治理的優先考慮項目，將‘政府組織’的研究重點轉移到‘個體問題’的解決上。并提倡以公民需求為中心的整體性服務，通過整合組織機構、業務流程、信息資源等，形成一體化的公共服務供給體系。”[9]而武漢的行政審批制度改革理念也是以“人民”為中心，以方便企業和市民辦事為導向，對審批機構和業務進行整合，對審批流程進行優化再造，試圖打破不同政府層級之間、部門之間的業務壁壘，以實現跨層級、跨部門的數據共享和審批服務。這也從側面反映出我國新時代的行政審批改革正在從傳統的以職能部門審批的事項為中心，轉向以企業和群眾的辦事體驗為中心，使改革不斷滿足人民群眾對高效便捷政務服務的期待。

（三）整體性治理與行政審批改革的手段相一致

整體性治理以信息和網絡技術為重要手段，打破傳統的科層制組織結構，逐步實現網絡環境下的“整體政府”，并為公民提供便捷、高效的“一站式服務”?！熬W絡技術的發展使得政府各部門之間的信息共享成為可能，公眾在獲取公共服務時不必重復提交相關信息，政府部門之間可以通過內部信息交換，快速便捷地為公眾提供服務?！盵10]而我國的行政審批改革也借助“互聯網+政務服務”的新技術，依托移動互聯網、大數據、云計算、人工智能等建立一體化的政務服務平臺，有序推動數據跨部門、跨層級的交換共享，打破“信息孤島”的局面，同時減少辦事人所需要重復提交的材料，壓縮辦件流程和辦件時長，從而提高審批效率和審批服務質量。

（四）整體性治理與行政審批制度改革的目標相重疊

整體性治理的目標在于“排除相互拆臺與腐蝕的政策環境;更好地利用稀缺資源;通過將某一特定政策領域的利益相關者聚合在一起合作產生協同效應;為公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務?！盵11]由此可見，整體性治理的終極目標在于為公民提供滿足其需要的無縫隙的公共服務。而我國的行政審批改革也是以方便企業和群眾辦事為導向，通過協調和整合審批權責、審批機構、業務流程、信息系統和服務平臺，打通“信息孤島”，形成一站式審批和一體化的公共服務供給，從而推動政府職能轉變，規范行政權力運行，充分發揮市場活力和社會創造力。因此，整體性治理所要實現的目標與我國行政審批改革所要實現的目標有重疊之處，二者都希望通過協調與整合治理主體和治理資源來為公眾提供無縫隙的而非碎片化的公共服務。

綜上，無論是整體性治理所要解決的問題，還是以人民需求為導向的價值理念，以互聯網信息技術為手段的技術支撐，以為公眾提供無縫隙的公共服務的目標都與我國行政審批體制改革所要解決的問題，以及改革理念、改革方式、改革目標非常契合。因此，我們認為，要深入推進“互聯網+”行政審批改革，整體性治理理論恰好為我們提供了可供參考的分析框架和路徑選擇。

四、整體治理視角下“互聯網+行政審批”的路徑優化

按照黨中央、國務院于2018年5月出臺的《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，深化和擴大相對集中行政許可權改革試點，整合優化審批服務機構和職責，實行“一枚印章管審批”、“一站式審批”是我國行政審批體制改革的必然方向。針對目前我國行政審批系統碎片化的問題，整體性治理理論可以在一定程度上為我們提供改革的參考路徑和方案。結合黨中央、國務院的改革要求，借鑒“整體性治理”理論和實踐的有益成分，我們認為，中國的行政審批改革將繼續以公共需求為導向，以互聯網信息技術為依托，對政府治理層級、機構、業務、流程、權責、平臺等進行有機協調與整合，同時保障用戶數據的隱私和安全，才能不斷從分散走向集中，從破碎走向整合，為公民提供無縫隙的一站式服務。具體而言，可從以下幾個方面著手：

（一）增強政府回應性，打造敏捷政府

整體性治理以公眾需求為導向，要求政府能夠高效、靈活、準確地回應人民群眾的真實需求，并致力于打造敏捷政府。敏捷政府注重公共服務的速度、靈活性和回應性。為此，我們首先需要推進政務服務中心提能增效，進一步縮短政府對公民需求的反應時長，提高行政審批效率。在后期的改革中，主要是推進重點領域改革提速增效，例如持續針對商事登記、工程建設、不動產登記、減稅降費和用能報裝等重點領域改革創新，在降低企業登記、交易、稅收等成本的同時，進一步優化窗口設置，簡化審批環節，減少審批材料，最大限度地縮短審批時限;進一步健全幫辦代辦服務體系，推進投資項目審批早落地、早開工、早建設、早見效;深化行政審批中介服務改革，對標上海、北京、廣州等一線城市，清理規范市、區各級行政審批中介服務事項，明確并公開辦理時限、工作流程、收費標準等等，淘汰阻礙行政審批提速的中介，同時健全行政審批中介服務的監管機制;進一步簡化優化民生事項辦理流程和辦理手續，為市民和企業提供便捷高效、公平可及的政務服務。

其次，根據老百姓的需求偏好創新審批服務模式，優化本地特色改革服務措施，增強審批服務的靈活性。例如，聚焦群眾反映突出的辦事難、辦事繁、辦事慢等問題，以“辦好一件事”為導向，圍繞更多不同場景，再造審批服務流程，實現關聯事項“一表申請、一套材料、一窗辦理”。同時，深化專業人員的幫辦、代辦服務，完善市、區、街道、社區四級幫辦代辦體系。“對已簽約、未開工的重點投資項目，提前介入、跟蹤幫辦，為企業提供全流程、精準化服務，為基層群眾提供上門辦、就近辦服務?！盵12]此外，政府還可進一步創新審批便民服務舉措，建立健全政務服務“超市”。

再次，進一步提高政府的回應性，健全“民呼我應”的信息化服務平臺。為此，我們需要進一步整合湖北省政務服務網、城市留言板、信訪平臺、市長熱線、企業直通車、政務大廳信訪投訴箱等信息平臺，健全“民呼我應”機制，打通更多回應渠道，進一步增強政府的回應性。同時努力提高用戶辦事體驗，健全審批服務的反饋機制或滿意度評價機制，通過辦事群眾的現場反饋、在線評價、電子監察、抽樣統計等多種方式開展行政審批服務的用戶滿意度測評，對審批服務效率、服務質量、服務態度等多方面進行綜合評定，并作為政府績效的考核指標，進一步提高政府的回應性。

（二）建立整體性的審批權責體系

整體性治理是圍繞政府碎片化問題而倡導治理層級、治理機構、治理功能等有機協調整合的理論。而目前，我國地方行政審批改革的關鍵節點之一就是權力和責任體系的重新整合，改變原來分散化、部門化的機構設置和權責體系，以及由此導致的服務碎片化和責任推諉。權責體系的整合需要對現有組織架構進行調整。“整體性治理的組織結構，要求以結果和目標進行組織設計，在不減弱專業分工的前提下設計跨部門的統籌機構整合資源，協同工作?！盵13]武漢市各區雖然都成立了行政審批局作為集中審批機構，但集中的審批事項不夠完整。例如，有的試點地區未考慮事項的關聯性和審批鏈的完整性，將建設工程施工許可事項集中后，作為其許可條件的立項、工程證、施工圖設計審查等事項尚未集中到行政審批局，導致企業辦事重復提交材料、多頭跑的問題。因此，要深化地方行政審批改革，還需要進一步加強審批事項向行政審批處（局）集中，不再將部分審批事項下放至二級單位分散審批。并且，事項的預審、受理、發件、審核等各環節必須全部集中到行政審批處或行政審批局。

在此基礎上，調整優化“責權清單”。通過立法明確行政審批局的行政審批權及其與相關職能部門的權力邊界，并按照“誰審批誰負責、誰主管誰監管”的原則劃分行政審批局與各職能部門的審批和監管責任。具體而言，行政審批局負責實施集中的行政審批事項，應對行政審批行為及后果承擔相應責任;行政主管部門負責事中事后監管，應承擔監管責任，依法開展行政處罰、行政監督等工作。此外，制定并公布市、區、街道三級“權責清單”，同步錄入省行政職權和服務事項管理系統，健全動態調整機制。清理以備案、登記、注冊、目錄、年檢、監制、認定、認證、專項計劃等形式設置的各類變相審批。

（三）推進一體化服務平臺建設

按照整體性治理的目標，政府是一個提供無縫隙公共服務的機構。而無縫隙、一體化的公共服務需要依托網絡信息技術，同時也需要各審批部門的協同配合，共同構筑一體化的政務服務平臺。基于此，政府應在整合機構、業務、流程的基礎上，對政務服務平臺進行整合優化，以集中、統一的界面向公眾提供優質高效的公共服務。而目前湖北省“一張網”（含一門戶、一系統、三平臺）功能還不夠完善，事項標準編制還未真正實現標準化、規范化，各層級各部門之間的數據尚未真正達到互聯互通、實時共享的狀態。

要實現一站式服務，從橫向層面來看，繼續完善湖北省政務服務網（“一張網”）建設。推進“一張網”與公安、稅務、交通等部門使用的國家業務系統的深度對接;加快“一張網”與人力資源社會保障、醫療保障、住房公積金管理中心等部門自建業務系統的互聯互通;促進“一張網”與在建的工程建設項目審批、不動產登記、商事登記等管理系統的集成融合，盡快形成各部門互聯互通，信息共享的線上服務平臺;而后，根據業務開展的需要，組織各個共享信息庫，如人口庫、信用庫、法人庫、電子證照庫等等。其中，在市民和企業的所有辦事材料中，需要其他部門共享的大部門都是證照信息。為此，要加快推進電子證照應用共享，建設統一的電子證照庫和云平臺，提高電子證照庫入庫率、審批全流程電子證照應用率。要推動電子檔案、電子簽章在各級各部門之間互認互用，逐步實現“單點登錄、全網通辦”。

從縱向層面來看，繼續加強市、區級政府部門與國家、省級一體化政務服務平臺的深度對接與溝通協調。目前，省、市不同層級政府之間的系統無法實時交換和共享數據。為此，各區要加強審批聯審平臺等垂直信息系統與省政務服務“一張網”的對接，避免“兩張皮”。要按照“同一事項、同一標準、同一編碼”的要求，梳理行政許可事項及服務事項，統一各級各類審批服務事項網上入口，實現網上政務服務單點登錄、多點互聯、一窗受理。另外，應從國家層面建立信息共享目錄，明確各級系統專網由各級政府負責分級打通，限定打通時限。

（四）強化頂層設計，實現跨部門協同聯動

整體性治理理論是圍繞公共組織協調與整合問題而形成的一套跨界、跨部門協同的理論體系。[14]因此，在地方行政審批改革中，如何實現跨部門的協調聯動也是實現無縫隙、一體化的審批服務的關鍵所在。而以地方一把手牽頭的領導和問責機制是跨部門協同得以較快推進的組織保障，這也是我國“互聯網+”行政審批改革的普遍經驗。在武漢市的“三辦”改革中，原市委書記陳一新作為改革的主要發起者提出了改革的總體構想，并采取了強化問責的方式，推動市、區、街道三級政府和各部門落實改革工作。這種自上而下發動的改革取決于領導者有多大的決心去落實改革，同時也面臨因黨委領導班子換屆而產生人走政息以致改革不可持續的風險?；诖?，我們認為，“四辦”改革應依托武漢市行政審批制度改革領導小組和市政務服務和大數據管理局持續推進，建立跨部門協作的長效機制，確保改革深入推進和改革責任的落實。各牽頭負責的單位要切實履行好牽頭責任，針對所牽頭任務制定專項工作方案，建立協作機制。也有學者建議：“做強以地方人大、監察體制為核心的橫向問責機制，以保證地方政府始終能夠堅持以人民為中心的改革理念，提供順應市民、企業需求的政務服務?！盵15]對于省一級或全國性的行政審批改革而言，則需要省級層面或國家層面出臺改革工作的指導意見，制定全省或全國的通用的標準，對改革方向、集中事項和信息共享的原則范圍等予以明確。

（五）加強對公民信息的隱私保護

最后，整體性治理理論中提出一個有關信息系統整合中的倫理問題，即不同部門信息系統的整合可能涉及對公民個人或法人的隱私侵犯。因此，在以方便市民和企業辦事為導向對不同行政主管部門的業務系統進行整合時，需要強化對市民和企業的信息和隱私保護。其中，在技術層面，應對數據資源實行分級分類管理，對敏感數據進行加密處理，使數據即使被盜也無法識別;同時，構建起覆蓋物理設施、網絡、平臺、應用的安全技術防護體系，推動國產品牌自主可控產品在重要領域、關鍵環節的應用，健全數據庫、政務云平臺、政務服務網的運行維護規范，全面保障湖北省一體化政務服務平臺的安全運行。

在法律制度層面，也應加強對企業和公民的信息的保護，落實國家網絡安全相關法律法規，加快建立關鍵信息基礎設施保護制度和網絡安全等級保護制度。落實網絡和信息安全管理的主體責任，明確相關部門負責人、信息系統運營單位負責人的數據安全責任，建立各方協同配合的信息安全防范、監測、通報、響應和處置機制。加快信息安全領域的立法工作，明確界定政務信息的權屬，對數據開放、數據運營、數據使用等是否合法合規進行統一規范，并建立健全數據保護相關制度，保障企業和公民的信息和隱私安全。

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（責任編輯"王婷婷）

Path Optimizing of Local Administrative Examination and ApprovalReform from the Perspective of Holistic Governance：

A Case Study of Wuhan

ZHU Cheng|yan1， XU Xiao|lin1， ZHANG Wei2

（1. College of Public Administration， Huazhong University of Science and Technology， Wuhan 430074， Hubei， China;

2. School of Medicine and Health Management， HuazhongUniversity of Science and Technology， Wuhan 430030， Hubei， China）

Abstract：Establishing comprehensive examination and approval institutions， business restructuring， process re|engineering， data sharing and one|stop service to achieve “the Internet Plus Model of Administrative Examination and Approval” become common regional practices to promote the reform of administrative examination and approval system in the new era， and substantial progress has been made， which contributes to improve the efficiency of examination and approval， stimulate market vitality and better the business environment. However， from the practice of Wuhans reform， there are still some problems， such as unclear distribution of the power and responsibility， information isolated island， difficulty in designing and using integrated government platform， difficulty in ensuring information security and privacy of examination and approval， which restrict the reform effects to a certain extent. The problems to be solved by the theory of holistic governance， including its governance concept， means， objectives should fit in with the problems to be solved in the reform of administrative examination and approval， as well as the reform concept， means and objectives. It is likely that the holistic governance theory can provide experience and guidance for further advancement of the reform.

Key words：administrative approval reform; holistic governance; local practice; path optimization