環保目標對環境治理效果的影響

摘"要： 目標管理責任制作為科層治理的常用工具，是由上級制定總方針與考核獎懲的規則內容，自上而下對目標的層層分解，并在上下級之間簽訂責任書，通過責任書中的指標體系進行結果考核，最終實現目標的管理過程。以2006|2015年省級面板數據為基礎，分析了環保目標對環境治理效果的影響。研究發現：我國環保目標責任制的實施能顯著改善約束性污染物的排放量，但對非約束性主要污染物而言，工業廢水的治理效果會比工業廢氣更顯著。進一步說明，目標管理責任制在科層制中的運用從具體領域到全局泛化、從主觀評價到更客觀量化、從問責威懾到監管加強，體現出管理工具逐漸剛化收斂的治理趨勢。在未來的科層治理中，應該革新目標管理責任制的激勵與問責、優化考核指標體系并理性運用考核結果。

關鍵詞： 環境治理;機制;行政制度;環?？己?/p>

中圖分類號： D63"文獻標識碼： A"DOI： 10.3963/j.issn.1671|6477.2020.02.013

一、引言

我國發展至今一直延用五年規劃制度確保政府日常工作的運行和開展，是我國管理體制的核心組成部分。在環境治理領域，習近平總書記就不斷強調環境可持續發展的重要性，提出“綠水青山就是金山銀山”的環境發展理念以及“要堅持節約資源和保護環境”的基本國策。我國還將生態文明建設納入“五位一體”布局中，表現了我國政府在環境治理上的決心[1]。為了實現這一系列總方針，地方政府竭力圍繞現實社會展開治理，相關部門出臺了一系列條例、法規及制度來推進環保目標的實現。地方政府在完成目標的過程中逐漸形成一種以責任為主體的管理制度——目標管理責任制，目標管理責任制的根本任務是要突出中央的核心指導方針、鞏固環境管制的效果，并通過管理體系的內部構建來達到優化政策問題的作用。

目標管理責任制是一種以責任為基礎，以目標為導向的行政手段。從1988年開始，山東省、安徽省、貴州省、浙江省等地開始實施環保目標責任制試點[2]。環?？己俗鳛槲覈姓w系中必不可少的監督方式有著不可替代的作用，在“十二五”規劃中就明確提出要強化環?？己说囊龑ё饔茫瑥膰覒鹇园l展的角度提出GDP不再是衡量地區發展水平高低的唯一重要指標，這讓地方政府負責人在環境治理上有了更多發展空間。我國的環保考核經歷了多個發展歷程，其中最突出的就是考核方式有了量化標準，即控制指標更加清晰。環保目標責任制的形式也逐漸多樣化，在水、大氣和節能減排方面都有一定量化指標作為考核依據，期間，還制定了各項法律法規為環保目標責任制的實施保駕護航，達到控制污染排放的同時還能提高地方負責人對環境治理的重視程度，有著一舉兩得的作用。環保目標責任制最初是被運用在流域治理中，2006年，中央政府通過與淮河流域4省簽訂責任書來控制流域治理工作進展，為了加強淮河流域4省的治理績效，中央政府還將最終考核結果進行排名并且公示，間接給排名靠后的省份施加壓力，以此促進地方治污。雖然這種考核排名的方式遭到了一些專家和學者的質疑[3]，但可以在現有模式的基礎上繼續進行改進和強化，以推進未來發展。

在目標管理責任制出現以前，韋伯曾經就科層制組織的運行提出論證，他認為組織實現目標是以明確責任主體為基礎而進行的制度性管理，這也為目標管理責任制在我國以后的發展提供了借鑒基礎[4]。近年來，目標管理責任制的研究工作有了長足發展，各方面的研究為政府實際運作提供了有效方法，有很多新的研究成果。馬駿認為，我國政府治理的核心問題就是要建立健全問責機制，并提出不同的三條問責道路在選舉和預算中的理論框架，以此解決責任不清和預算不明等問題[5]。王漢生、王一鴿也認為要在國家與社會之間建立“責任—利益”這樣的制度性聯結紐帶，并指出目標管理責任制運作的核心分為構建目標體系和實施考評獎懲，是一種實踐性制度形式[6]。在探究我國行政體系科學化和系統化的過程中，不斷有專家和學者提出自己的見解，豐富了相關理論在學界的發展，也形成了一些代表性觀點和學派。例如當下在學界占主流的“壓力型政治”（Pressure Politics）和“激勵體制”（Incentive System）兩類學派，前者產生的原因是由于中央政府在實施目標管理責任制之后，給地方政府下達了更加精準的治理目標，使地方政府間為了各自發展而逐漸形成的資源競爭[7]。后者則是由于量化考核的推行，有效激勵了地方政府的日常管理，從而促進了地方發展科學化[8]。

目前看來，目標責任制作為我國政府治理的重要手段之一，在治理過程中能準確識別目標設置和績效差距對于優化政府行為有著重要作用。過程控制也是檢測目標設置是否合理的方式之一，也能及時糾正目標偏差的設置問題，五年規劃也是通過對年度目標的控制與考核實施的。那么，目標管理責任制在我國環境治理發展過程中，給我國政府帶來了哪些制度上的改變？其治理效果又如何？未來又有怎樣的發展？通過本文分析，按照目標管理的邏輯順序進行梳理，闡述了目標責任制在環境治理中的發展現狀，對此類問題的研究能促進我國政府環境治理水平的進步，為環境治理提供可靠依據。

二、文獻回顧與研究假設

（一）目標管理責任制的運行機制

目標管理責任制作為一種實踐性制度形式，具有“命令—控制”的實際作用，是實現國家權力的手段、維持社會秩序的重要機制。由于過去監管機制與治理體系之間缺乏科學指導而弱化了政府治理績效，使中央不得不采用一種具有威懾效應的政策工具達到治理目標[9]。通常，中央政府是擁有剩余控制權的資產所有者，其目標控制權是政府績效管理的重要手段，并且也控制著整個政府內部的戰略信息[10]，以政府間上下級關系為基礎來控制下級政府責任主體，用量化指標作為管理（考核）依據，并將責任和利益連帶關系納入其中的一種壓力傳導方式[6]。其又作為一項上級制定的目標激勵措施，在完成考核目標的同時還能加強對地方負責人的約束與管理，鞏固了我國單一科層結構下的行政控制手段[11]。目標制定來源于政府內部壓力和公眾帶來的外部壓力。前者從國家政治動員、量化考核與責任監督、經驗完善的方式進行，后者主要指各類社會組織以及公民給國家治理帶來的外部壓力。事實上，中央作為整個政府結構中的最高管理層而擁有絕對控制權，已經逐漸將各類政策制度具體化為政策工具加強其管控結果，進而達到制度實施過程中剛性與柔性并舉的激勵效果。

一般而言，地方政府受到的激勵與約束不平衡，地方政府官員自由裁量權增加的同時會出現激勵扭曲（Distortion）和目標改變（Goal Change）等情況[12]。在激勵扭曲方面，地方政府間的競爭會導致政策制定標準下降而引起“趨劣競爭”（Inferior Competition）行為或選擇性執行（Selective execution）行為，例如地方政府為了招商引資和發展區域優勢的競爭，不停突破底線來降低稅率，或是給予各種補貼優惠政策[13]。有學者分析了中國城市治理績效排名對政府目標設置的影響并從中發現績效排名效果不顯著的特點，“羞辱式”的監管效果僅限于紙上排名，并沒有很大的現實作用[14]，而且在城市績效排名的背景下，還會滋生出“政策從眾”的行為[15]，導致目標偏差，削弱了中央對地方政策執行的控制力度。目標改變方面，在具有中國式特征的背景下討論目標設置和績效差距間的關系，實則是在引導處于復雜情境中的地方政府如何由“常規”走向“運動”的政策實施過程[3]，雖然運動式治理能在短期內彌補一定缺陷和不足，但由于缺乏長期治理規范和彈性監管方案，并不能解決根本性問題。一方面，從地方政府如何應對上級壓力的微觀運作過程分析。由于地方政府通常存在從邀功（Credit Claiming）到避責（Blame Avoidance）的行為邏輯[16]，地方政府在執行整個目標管理的過程中也逐漸學會使用“弱者的武器”（Weapons of the weak）保護自己。下級政府的軟抵抗主要以非正式的手段進行，就是要傳達“你下的任務太重了，我已經盡力了，可是在我能力范圍確實做不到，真的不能怪我”這樣的一種心理邏輯[17]。另一方面，地方政府（被考核者）還可以采用非正式的變通行為，我們熟知的官員內部“公開的秘密”中，非正式運作有利于提高自身的社會資本，也能促進“飯桌文化”進行運作等。而且，下級“責任感”也很重要，若在工作中出現“積極的惰性”（Active Inertia）行為，對上級隱瞞實情并美化數據，這樣不僅會浪費資源導致政策失敗，還會影響公眾對政府的信任。

（二）環保目標責任制的實施效果

現有文獻大多從宏觀角度集中于中央政府控制權來描述目標責任制的實施并進行效果評價，但很少對其在環境領域的具體運行機制進行系統分析，而環保目標責任制作為環境治理的一項重要控制手段，就充分體現了這項制度實施的必要性。由上級政府制定年度主要污染物削減指標，再通過科層制體系將任務逐級傳遞，并用簽訂環保目標責任書的方式加強對地方負責人的監督與控制，保證目標執行過程具有規范性和法制性[18]。一般采用“一票否決”和問責約談這樣剛性與柔性相結合的形式，將環境治理下達目標與地方負責人的晉升仕途掛鉤，改變了過去“唯GDP論”的發展模式，將地方負責人的注意力由GDP發展轉為環境治理，以此促進環境質量的改善[19]。

針對過去環境治理中出現的內容籠統、形式單一以及相互推諉等情況引起的治理績效被弱化狀況，促使中央政府不斷反思治理中的不足并提出新的治理模式來改進此類缺陷。環保目標責任制是在目標責任制的基礎上建立起來的運用在環境治理中的政策措施，在治理優勢上突出了主要污染物削減的主要指標，使地方政府在加強環保工作力度的同時也能達到預期的治理初衷。多數研究表明，以環保目標責任制為治理手段，確實能提高政府的環境治理效率，改善過去治理碎片化和監管不到位等問題[20]。作為我國環境保護政策的八大制度之一，有著極其重要的環保地位，其實施的重心在于控制主要污染物的削減指標。在此項制度提出之前，我國的環境治理還只是紙上談兵，在環保目標責任制提出并實施后，通過簽訂責任書的形式進行量化考核，使任務層層分解并最終完成環境治理目標。

環保目標責任制能在近幾年的發展中嶄露頭角，除了制度規范外，還與中央監管體系的強化有關。在環境治理領域，研究者冉冉通過田野調查發現，對于地方政府而言，上級制定的目標考核體系屬于“壓力型”政治激勵形式，通常帶有不可反抗的權威色彩，然而，這樣的體系常常又會造成地方政府官員激勵扭曲等行為，導致地方政府環境治理失敗[21]。所以，加強對政府各層級結構的監督與控制，能增強環保目標責任制的實施效率。練宏在對政府內部弱排名產生的激勵行為進行研究后指出，上級政府在進行激勵設計時要考慮實際因素，只有合理的激勵強度才能達到目標管理的真正目的，這樣也能避免“逆一票否決”情況的發生[22]，此外，他也進一步分析了弱排名對促進同級合作、上下級協作關系和內在激勵產生的效果，有助于地方政府合作與相互監督。

有學者認為，環保目標責任制也應當屬于環保威權的范疇，因此具有環保威權的理論特性[23]。目前，我國的環境政治系統還沒有跳出中央集權模式，央地間關系還停留在過去單一制形成的“一收就死，一放就亂”的刻板印象里[24]，而環保目標責任制的實施有助于改變這樣的狀況。我國的政治集權和行政分權模式在環境治理中的運用符合我國的發展趨勢，中央政府作為環境政策的主要制定者，以社會發展趨勢對政策進行調整，無論是在組織結構建設，還是在制度體系發展中，環保威權中的各種強制性治污策略也逐漸成為解決官僚體制“上動、下不動”政策執行困境的重要路徑之一。

我國于2006年開始實施“十一五”規劃，其中環保目標責任制與以往不同的地方是在工業廢水和工業廢氣中明確了化學需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）這兩個具有代表性的約束性指標，主要是想通過控制COD和SO2的排放量來達到對整個工業廢水和工業廢氣排放量的治理與考核。這種通過約束性指標檢測整個非約束指標的方式有弊有利，一方面能有效加強地方政府及其負責人的治理力度，有針對性地完成量化目標從而達到宏觀環境治理的作用;另一方面則會導致包括選擇性執行、數據造假以及目標替換在內的激勵扭曲行為發生。環保目標責任制作為上下級之間地溝通橋梁，是將結果導向轉化為行為導向的一種政策控制，避免了過去在非量化考核方式中出現的責任不清以及內容泛化等問題[25]。地方負責人簽訂責任書并承諾在規定時間內完成主要污染物削減指標等一系列行為都是在中央控制范圍內，但還需要對約束性污染物和非約束性污染物間的聯系有更加清楚的認知，約束性污染物排放量達標并不能代表非約束性污染物排放量也達標，污染物治理達標也不能代替整個宏觀環境的治理績效達標，這一點也能解釋“十二五”期間環保目標責任制又加入了氨氮和氮氧化物這兩項約束性指標的原因。

（三）研究假設

在2010年之前，國家對主要污染物的控制指標只有兩項，從2011年開始才增設為四項，由于2006年到2009年沒有實施對氨氮和氮氧化物的削減，所以本文主要用COD和SO2作為主要污染物控制指標進行測量。但是，在完成約束性指標的同時，地方政府往往會忽略其他污染指標，這些污染指標也會對環境構成一定影響。有學者對廣東省環保廳的官員進行實地訪談中了解到，“用當地企業煤礦燃燒為例，煤礦在充分燃燒下產生大量廢渣和廢氣，當地工業企業會依照相關規定對其進行脫硫脫硝等處理，雖然使得少部分二氧化硫（約束性）得到處理，但是還有一半及以上的污染物（非約束性）是沒有經過處理就直接排出的。”在D市A鎮也有類似的情況發生，A鎮主要以生產電子配件為主，其主要的污染是重金屬和廢水的排放，但是這些都不在約束性污染物的控制范圍內，所以當地的環境污染并沒有得到相應治理，反而隨著時間而逐漸惡化[26]。所以，針對以上情況，本文提出如下假設：

H1：下達目標對COD、SO2排放量（約束性指標）有顯著負向影響，說明環保目標責任制實施效果顯著，即達到環保目標責任制的要求。

H2：下達目標對COD、SO2排放量（約束性指標）有顯著負向影響，但是對廢水、廢氣（非約束性指標）沒有顯著影響或呈現正相關。說明雖然完成了約束性指標，但是對非約束性指標沒有影響，即環保目標責任制沒有達到環境治理的實際效果。

三、模型的構建與分析方法

（一）數據來源

本研究聚焦于中央—地方之間的關系，構建了我國31個省、市、自治區（不含港澳臺）從2006年到2015年的面板數據，數據均來自于《中國統計年鑒》、《中國環境年鑒》、《中國財政統計年鑒》、《新中國六十年統計資料匯編》以及各地年度政府工作報告、國家統計局數據庫網站等。

（二）變量的選擇

1.因變量。本文目的是要探究環保目標責任制的實施對環境治理效果的影響，并在此基礎上進行實證分析。其中，因變量是各種主要污染物的排放量，根據本文研究思路的安排，分別選取了化學需氧量（COD）排放量、二氧化硫（SO2）排放量、工業廢水排放量和工業廢氣排放量這四種主要污染物指標進行實證分析?，F有研究對污染物的處理通常有兩類：一類是直接將年鑒中的排放量和解釋變量進行分析，這樣的方法的使用前提是數據間干擾度很小;另外一類是通過計算單位GDP污染物排放強度來分析，這種方法可以降低經濟規模帶來的實證誤差。而本文采用計算單位GDP污染物排放量來處理，以消除異方差給結果帶來的影響。

2.自變量。環保目標以中央下達的目標責任書為體現，對主要污染物下達目標的完成情況來分析中央威權對治理效果的作用。我國在2006年的“十一五”時期就明確規定了降低主要污染物的量化指標，從大氣中選擇SO2進行控制，從水中選擇COD進行控制，在2010年的“十二五”規劃中又增加了氨氮和氮氧化物。由于2006年到2009年沒有實施對氨氮和氮氧化物的削減，所以本文選擇十年間都在進行削減的SO2和COD下達目標進行測量和分析。

3.控制變量。

（1）產業結構。本文研究工業企業發展對環境造成的污染，所以要對產業結構數據進行處理，將收集到的第二產業GDP與當年GDP總量相除得到對應比值。我國工業生產每年給政府帶來大部分財政收入，但高收益和高回報的背后是付出了安全生產、人員傷亡和環境污染等巨大代價，雖然在總體上顯示安全事故發生率和人員傷亡率逐年降低且環境治理成效提高，但也不能掉以輕心，還需要加強對第二產業的監管和控制。

（2）人均GDP。由于地區發展間存在差異，為保證數據的正態分布，對收集到的各省人均GDP數據并對其取對數，以控制人均GDP對環境治理效果的影響分析。

（3）工業企業數。工業企業數的增加勢必會影響環境污染的程度，在此情況下，為了避免工業企業數量影響環境治理效果的分析，也將其作為控制變量進行對數化處理。變量與數據來源計算表如下所示：

（三）研究模型的構建

本文收集我國31個省、市、自治區（不含港澳臺）從2006年到2015年的面板數據，從中央下達的主要削減目標為主，對環保目標責任制實施情況進行實證測量與分析。地方政府日常工作旨在達到某項具體考核指標，卻經常忽略“設身處地”的治理效果。實際上，環境治理目標不是要完成一個個數字指標，而是要真正實現“看得見，摸得著”的治理初衷。所以，對于環保目標責任制的實施成效還有待時間的檢驗。本研究就是為了解釋在實施環保目標責任制的10年間，在下達目標都實現的基礎上，環境治理最終有何效果，如果對環境治理沒有達到預想的效果，那么，是否可以找到新的輔助方式或提出新的治理方案。通過時間和省份構成靜態面板數據，反應了在一定時限內數據的變化程度，便于深入理解變量間關系，本文的研究模型如下：

Yit=β0+β1×環保目標it+β2×控制變量it+εit（1）

Yit=β0+β1×COD下達目標it+β2×SO2下達目標it +β3×控制變量it+εit（2）

在上述模型（1）中，Yit表示不同污染物的排放狀況，下標i表示地區，t表示時間，β0表示常數項，β1表示環保目標的系數，β4表示控制變量的系數，最后的εit表示誤差項。模型（2）中，將環保目標展開，以COD和SO2下達目標進一步分析。

（四）分析方法

本文對工業企業數進行對數化處理，降低異方差帶來的影響，所有數據均由分析軟件Stata15.0進行處理。本文收集了2006—2015年間我國31個省、市、自治區（不含港澳臺）的面板數據。一般來說，面板數據的分析有混合效應模型、固定效應模型和隨機效應模型這三種[27]。本文先對收集到的數據進行F檢驗，排除使用混合效應模型的分析方法，接下來進行Hausman檢驗，又能排除隨機效應模型的方法，最后確定采用固定效應模型的方法對面板數據進行回歸分析。通常情況下，為了避免面板數據存在多重共線性給文章實證回歸部分帶來不必要的誤差，本文還要對模型的方差膨脹因子（VIF）進行檢驗，若方差膨脹因子小于10，代表數據間不存在多重共線性且不會帶來變量間的誤差影響。在次基礎下，還要進行平穩性檢驗，排除T檢驗失效和偽回歸的可能，由于本文所選的數據為強平衡面板數據，因此采用LLC檢驗，通過觀察的P值大小，判斷變量是否具有平穩性。

四、實證分析

（一）描述性統計分析

表2匯總了本研究主要變量描述性統計結果。結果顯示，COD下達指標在0到-18之間，均值約為-4.5，從下達指標分析工業COD排放量，其排放量均值約為0.001 99，最小值約為0.000 02，最大值約為0.022 15，相差0.0221。SO2下達指標均值約為-7.078 2，比COD的下達指標均值高。工業SO2的平均值約為0.008 41，最大值與最小值之間約相差0.057 8，被解釋變量間變異程度高，需要進一步分析與驗證。而在控制變量方面，最大值與最小值均顯示出較大差異，也需要進一步分析。

（二）平穩性分析

表3匯總了LLC單位根檢驗結果，由于本研究是對環保目標責任制實施的10年時間進行分析，時間跨度較大，所以需要進行單位根檢驗，以此來防止非平衡面板數據出現的偽回歸及T檢驗失效等問題，從而影響數據分析的平穩性。一般情況下，檢驗數據平穩性的方法有很多，包括LLC檢驗、Fisher|ADF檢驗和Breitung檢驗等，而Fisher|ADF檢驗一般適用于非平衡面板數據中，本研究中的數據屬于強平衡面板數據，所以可以采用LLC檢驗的方法進行檢驗。當P小于0.05就說明數據平穩，表中顯示所有變量的LLC檢驗結果均顯著，說明數據均通過了平穩性檢驗。

（三）相關性分析

主要變量的相關性統計分析如表4所示。結果顯示，COD下達目標與工業COD排放量呈負相關關系，這表明COD下達目標越大，越能降低工業COD的排放量;而SO2的下達目標與工業SO2排放量也顯示呈負相關關系，即下達指標越高，污染物排放量就越低。說明環保目標責任制從制定到實施的過程中確實實現了其治理初衷。在工業廢水方面，COD下達目標與工業廢水也呈負相關，在此過程中，COD下達目標不僅僅針對工業COD排放量做了改善，還減少了整個水體中SO2的排放量，實現了從微觀控制逐漸延伸到宏觀治理的目標。在工業廢氣方面得到的效果也是一樣，即SO2下達目標與工業廢氣呈負相關。通過相關性分析可以初步認為，前文中假設H1和H2得到了驗證支持。

（四）回歸分析

本研究采用了我國31個省、市、自治區（不含港澳臺）從2006年到2015年的面板數據，使用Stata15.0進行分析。首先對數據進行共線性檢驗，結果顯示，方差膨脹因子VIF均小于10，則排除了回歸模型中自變量與因變量產生的較大誤差帶來的影響。接著通過對數據進行F檢驗和Hausman檢驗，來判斷具體使用固定效應模型、隨機效應模型還是混合效應模型。本文還對相關變量進行對數化處理，以減少異方差給結果帶來的影響。

表5反映了環保目標對環境治理效果的影響。通過對面板數據的回歸分析表明，中央下達的主要污染物削減指標能明顯降低約束性污染物（工業COD、工業SO2）的排放量。相比之下，約束性污染物的減排效果會更優于非約束性污染物的減排效果。在模型1和模型3中比較發現，環保目標責任制的實施對減少工業COD和SO2的排放量（約束性指標）有顯著影響，其中，對COD的影響會更加顯著。在模型2和模型4中發現，COD下達目標對工業廢水排放總量的降低有顯著影響，但SO2下達目標對工業廢氣這樣的非約束性影響則不顯著，而且還不降反升。

模型1和模型2比較說明，化學需氧量作為環保目標責任制中一項重要的削減指標之一，已經成為地方政府日常工作與考核的重點。COD下達指標不管是對工業COD排放量（約束性）還是對工業廢水排放量（非約束性）都有顯著負向影響，即COD下達目標實現了微觀治理到宏觀治理的現實跨越，研究假設H1得到支持。模型3和模型4比較說明，SO2下達指標只降低了工業SO2排放量（約束性），但沒有減少工業廢氣的排放量（非約束性），而且效果也不顯著，說明在大氣治理方面，SO2下達指標對環境治理的影響還有待提高，研究假設H2得到部分支持。

從以上結果可以作進一步推測，通過水質方面的分析可以發現，地方政府實現了約束性污染物和非約束性污染物削減的雙重目標，但在大氣方面，為何沒有達到這樣的結果？我們猜測，一方面是與選擇性執行有關，特別是基層政府在實際減排的過程中，不可避免地會先完成那些可見度高的，容易識別的任務，而相對于降低大氣污染指標而言，降低水質污染會更簡單也更易觀測，所以才造成水質減排更好的效果;另一方面是趨劣競爭帶來的弊端，政府在項目制定過程中會考慮成本與企業競爭優勢，會忽略對企業大氣污染處理的考核，所以導致企業SO2排放量逐漸增加。此外，利益相關者對企業內部領導層的施壓也是造成大氣污染嚴重的原因之一。

（五）穩健性檢驗

為進一步確認以上結論的可靠性，本研究在不改變理論基礎的前提下進行穩健性檢驗。通過對過去研究的整理發現，可以通過區域檢驗的方式對結果進行穩健性分析[28]。以我國經濟社會加速發展的新形勢為背景，根據我國區域劃分特點，全國分為四大經濟區域，即東部、東北、中部和西部地區，各地區經濟社會發展的主要內容為：西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展。本文抽取經濟效應率先發展的東部地區進行穩健性檢驗，即北京市、天津市、河北省、山東省、江蘇省、上海市、浙江省、福建省、廣東省、海南省，認為優先發展經濟的地區對環境污染更嚴重，所以更要加強對環境治理的監管，從這10個優先發展的省、市、自治區檢驗環保目標責任制對環境治理效果的影響，如表6所示。

除此之外，本文也利用隨機抽樣的方法進行了穩健性檢驗，即對310個觀測值進行隨機抽樣90%后得到279個觀測值，再對279個觀測值進行回歸分析，如表7所示，經過檢驗，得到的結果依然成立。

五、結論與討論

本文通過對目標管理責任制發展脈絡的梳理，形成對環保目標責任制的認知框架，進一步分析環保目標對環境治理效率產生的影響。環保目標責任制作為中央控制下級政府的主要手段，也作為一種自上而下的命令傳導方式，不僅在很多地方實施了“雙軌責任”，將官員仕途納入目標考核中，還加強了問責與監督的力度，使其真正為了環境治理而發揮應有作用。在此理論基礎上，為了更近一步分析環保目標責任制的實施過程以及內在運作機制，通過手工收集、整理我國31個省、市、自治區（不含港澳臺）在2006—2015年間的面板數據。一方面，試圖以自上而下的角度對中央環境治理的方式進行分析，厘清在傳統單一科層制體系下我國環境治理的改善方案，另一方面，可以加深中央與地方層級關系的梳理，理解地方如何提高治理績效的方法。

本文通過對環保目標責任制實施效果的回歸分析發現，COD下達目標顯著降低了工業COD排放量及工業廢水排放量，但是SO2只降低了工業SO2的排放量，并沒有降低工業廢氣的排放量，這就進一步驗證了前期假設H1和H2成立。研究結果顯示：環保目標對約束性污染物的降低有顯著影響，而對非約束性污染物的降低沒有顯著影響。一方面說明地方政府確實在致力于環保目標責任制的實施，另一方面說明了環保目標責任制雖然有改善環境治理效果的優勢，但也存在一定缺陷，在未來的發展過程中還需要進一步完善。我國作為發展中國家，若想繼續提高地方政府治理績效還需要對環保目標責任制實施的具體方式進行深入分析[29]。

以上研究結論的啟示在于：為了適應我國的發展需要，我國政府一直在對環境治理的方式和程序進行適當調整。一方面，本文通過中央對地方的控制權來約束下級政府日?；顒?，而且還將環?？己伺c官員仕途掛鉤。構建環保目標與環境治理效果的面板數據模型，從實證結果中發現下達目標對污染物削減的不同情況，以此來驗證假設。另一方面，地方政府還存在某種潛在行為邏輯，包括地方領導人利己謀私和官商勾結等尋租行為，都會給環保目標責任制的實施帶來弊端。而且，現在地方政府及地方環保局的人手不夠已經成為普遍現象，對于日常工作的繁瑣性和壓力性，不少工作人員只能選擇性執行可見度高、操作簡單的任務，存在著邀功不成便避責的僥幸心理[16]。當前，我國已經將環境治理問題提上重要議程，在發展經濟的同時也要兼顧綠色可持續發展目標，所以，需要政府機構和社會一同協作，共同促進環境質量的提高。因此，本文特提出如下建議：

首先，完善環保目標責任制的實施方案。依據我國當前的發展趨勢，適當修改或強化環保目標責任制的內容?？梢葬槍δ承┑貐^發現的具體問題制定修改方案，或是要求地方政府定期上報遇到的問題，在歸納和總結后找出問題共性，才能做到對環保目標責任制制度的強化，也能提高未來的使用效率。

其次，加強環境治理的宣傳和公民教育。提升公民素養也是為政策實施提供保障的關鍵一步，使公民環保行為變得更加規范化，讓公民把自己和社會聯系在一起，將會得到更好的治理結果。

本文還有一些研究不足：（1）環保目標責任制的操作化可以更加具體，由于環保目標責任制還處于發展階段，所以我們能收集到的數據很有限，但是在未來還需要不斷發掘更有效的測量方法，提高目標治理績效。（2）本文可以再增加具體化學樣本指標進行測量，例如，環保目標責任制中控制的主要污染物共有4項，分別是化學需氧量、二氧化硫、氨氮以及氮氧化物，但考慮到氨氮和氮氧化物是在“十二五”期間才加入考核標準中的，就未對這兩個指標進行收集與分析，這也是本研究后續可以拓展的方向。

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（責任編輯"王婷婷）

Impact of Environmental Protection Goals on Environmental

Governance Effects：

Empirical Analysis Based on Chinese Provincial Panel Data

XUE Qiu|tong，WANG Hui|na

（School of Politics and Public Management，Huaqiao University，Quanzhou 362021，Fujian，China）

Abstract：Objective management responsibility production is a common tool of bureaucratic governance. It consists of a general policy and assessment rules for rewards and punishments formulated by the superiors. The objectives are decomposed from top to bottom. Responsibilities are signed between upper and lower levels. The index system in the book is a management process that evaluates the results and finally achieves the goals. Based on provincial panel data from 2006 to 2015， this paper studies the impact of environmental protection goals on environmental governance effects. The study found that the implementation of Chinas environmental protection target responsibility system can significantly improve the discharge of binding pollutants， but for non|binding major pollutants， the treatment effect of industrial waste|water will be more significant than industrial waste gas. To further explain， the application of the target management responsibility system in the bureaucracy system ranges from specific areas to globalization， from subjective evaluation to more objective quantification， and from accountability deterrence to strengthening supervision， which reflects the governance trend of management tools becoming more rigid. In the future bureaucratic governance， the incentive and accountability of the target management responsibility system should be reformed， the evaluation index system should be optimized， and the evaluation results should be used rationally.

Key words：environmental governance;mechanism;administrative system;environmental assessment