探析托育政策對3歲以下嬰幼兒照護服務的影響

余悅森貝

編者按：0～3歲是嬰幼兒生理和心理發育最迅速、最關鍵的時期，高質量的早期保育與教育對嬰幼兒的發展有積極的影響。近年來，0～3歲保育與教育頗受關注。2019年5月9日我國頒布的《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，再一次掀起了我國關于0～3歲保育與教育的研究熱潮。本刊特組織“0～3歲保育與教育”專題，邀請學者與幼兒園教師就相關政策對0～3歲保育與教育的影響、0～3歲保育與教育工作者應具備的素養、幼兒園與托育機構應如何實施0～3歲保育與教育等問題發表自己的看法，以期為0～3歲保育與教育工作者提供參考。

隨著我國“全面二孩”政策（2015年）的實行，公眾對托育服務的需求與日俱增，相關配套政策的不足以及日益突出的托育供需矛盾引起了各方關注[1]。相關研究顯示，我國托育服務的發展存在機構嚴重匱乏、公共托育服務缺失、布局空白甚多、行業缺乏規范和監管、主管部門不清晰、市場機制建立不完善等問題[2]。為此，個別地區開始探索解決這些問題的辦法，最具代表性的則是上海2018年出臺的“1+2” 文件（包括《關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》《上海市3歲以下幼兒托育機構管理暫行辦法》《上海市3歲以下托兒托育機構設置標準》）。

2019年5月9日《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《意見》）。為我國3歲以下嬰幼兒保育與教育服務（以下簡稱托育服務）領域的首個國家級指導意見，體現了國家對托育事業發展的高度重視。《意見》頒布后，各地區、各部門紛紛響應，相繼出臺符合地方實情的政策。截至2020年2月，共有安徽、浙江、四川等15個省（包括直轄市、自治區），南京、南昌、合肥等11個市、縣陸續通過了包含但不限于《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施意見》的托育政策文件。此外，中華人民共和國國家發展和改革委員會（以下簡稱國家發改委）、國家衛生健康委員會（以下簡稱國家衛健委）、人力資源和社會保障部等10個部門也相繼出臺了各自負責對接托育服務發展的政策文件。那么，這些政策對我國的托育服務及其未來發展有什么影響呢？本文將對這一問題進行探析。

托育政策對托育服務發展的影響

走在實踐前面的托育政策為其發展提供了科學的方向引領，明確了提供服務的質量要求，為實施托育服務提供了政策支持和制度保障，這將有利于公共托育服務的健康發展。

1.理念先導：托育服務應堅持兒童優先

蒙臺梭利在《發現兒童》中提出：要更加關注和保護孩子在胎兒時期和兒童時期的成長，給他們更多的關愛和幫助，因為這個時期對他們以后的健康以及對整個人類未來的發展都有著很重要的影響[3]。可要達成這一共識，單靠個人發聲或個別團體的力量難成氣候。若國家通過出臺政策、制定法律等措施廣而告之，則能在短時間內引起公眾的關注和重視。

這一段時間密集出臺的各級各類托育政策吸引了社會各界的注意。這些托育政策文本中提倡的理念有：堅持兒童優先的原則，遵循嬰幼兒成長的特點和規律，保障嬰幼兒的安全與健康，以游戲為主要活動形式，豐富嬰幼兒的直接經驗，堅持正面引導，注意個別差異，促進嬰幼兒在身體發育、動作、語言、認知、情感與社會性等方面全面發展等。如此明確的托育服務理念省去了民間自發進行曲折摸索的時間。此外，這些政策既直接制定了機構育兒的規范和標準，又指定了通過上門宣傳或網絡授課等方式提升家庭科學育兒能力的負責部門，這將有助于全社會達成科學育兒的共識，形成合力為嬰幼兒的健康發展提供良好環境。

2.質量先行：提升質量應與增加托育服務的供給同步

國家在鼓勵增加3歲以下嬰幼兒照護服務供給的同時，也重視托育服務的質量。主要體現在：對托育服務機構的建筑場地、基本設施、準入登記、入托編班、人員要求、衛生保健、生活護理、科學教養、監督管理、部門分工等方面做出了明確的規定。例如，國家衛健委組織制定的《托育機構設置標準（試行）》和《托育機構管理規范（試行）》（以下簡稱《規范》）中明確提出：在選址方面，托育機構應當有自有場地或租賃期不少于3年的租賃場地;在服務人員方面，乳兒班托育工作人員與嬰幼兒的比例應當不低于 1∶3，托小班應不低于1∶5，托大班應不低于1∶7;在監管方面，市場監管部門負責營利性嬰幼兒照護服務機構法人的注冊登記，對各類嬰幼兒照護服務機構的飲食、用藥安全進行監管，對虐童行為零容忍，對有虐童行為的相關個人和直接管理人員實行終身禁入;等等[4]。國際經驗表明，科學指標及標準的制定能夠有效保障嬰幼兒早期教育發展的質量[5]。因此，我國出臺的相關政策嚴把3歲以下嬰幼兒的托育服務質量關，切實把嬰幼兒的身心健康發展放在首位是十分必要的。

3.有據可依：為托育服務提供政策支持和制度保障

《意見》中提到的托育服務方式主要有三種：一是“加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導”，二是“加大對社區嬰幼兒照護服務的支持力度”，三是“規范發展多種形式的嬰幼兒照護服務機構”。每一種方式涉及的利益主體、責任主體都有所不同，具體工作的展開及人員的安排紛繁復雜，稍有疏漏，就可能出現“政策雖好，落實難”的情況。

好在《意見》出臺后，各地區、各部門出臺的配套政策燃起了托育服務工作者們的希望。如國家衛健委提出“全面落實產假”政策以支持《意見》中倡導的“以家庭養育為主”的托育模式。重慶市人民政府辦公廳出臺的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施意見》中提出：鼓勵各區縣政府將社區居家嬰幼兒照護服務內容列入政府購買服務指導性目錄，實行項目化運作[6]。這一政策是對“發揮城鄉社區公共服務設施的嬰幼兒照護服務功能”的支持。中國銀行保險監督管理委員會出臺的《關于推動銀行業保險業支持養老、家政、幼托等社區家庭服務業發展的試點方案》中提出：在已有的校園責任險、監護人責任險和少兒平安意外險的基礎上，不斷創新開發保險產品，為幼托行業提供更多的保險保證[7]。這一政策是對嬰幼兒照護服務機構建設的金融支持。中華人民共和國財政部等六個部門出臺的《關于養老、托育、家政等社區家庭服務業稅費優惠政策的公告》中提出的“提供社區托育服務取得的收入，免征增值稅”政策[8]是對托育服務發展的稅收支持。國家發改委聯合國家衛健委發布的《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》中提出的“采用補助的方式，對于承擔一定指導功能的示范性托育服務機構、社區托育服務設施，中央預算內投資按每個新增托位給予1萬元的補助”政策[9]，則是對“優先發展普惠性嬰幼兒照護服務機構”的財政支持。這些配套政策的出臺和實行，讓每一種托育服務形式都能找到依據和相關支持，為從業者更好地提供服務鋪平了道路。

托育服務在政策引領下的未來走向

雖然已經出臺了許多政策，但整體來看，我國托育服務政策和托育實踐尚在探索和試行階段。根據最近幾年出臺的各類政策，可以總結出以下三個特點：托育政策出臺的時間趨向走在托育實踐的前面;托育政策出臺的主體由單一性趨向多元性和交叉性;托育政策的內容由綱領性、指導性趨向具體性、針對性。那么，現階段的托育政策指出了托育服務的哪些發展方向呢？筆者在此做一個小結。

1.托育服務的形式：家庭為主，托育補充

從政策中我們可以看到，兒童監護撫養是父母的法定責任和義務，家庭對嬰幼兒照護負主要責任。因此，發展嬰幼兒照護服務的重點是為家庭提供科學的養育指導[10]。這一點符合《兒童權利公約》中第18條提到的“父母對兒童成長負有首要責任，但各締約國應向他們提供適當的協助，并應發展照顧兒童的機構、設施和服務”[11]。由此可以設想，未來在一個家庭中，一旦有新生兒誕生，有關部門（如國家衛健委）的負責人員就會及時了解家庭的育兒需求，通過上門指導、線上宣傳或家長學校等方式提供科學育兒知識，以提升父母的養育能力。

另外，國家還提倡鼓勵社會力量依法舉辦托育機構，為有需求的家庭提供嬰幼兒托育服務。比如：推進托幼一體化，鼓勵民辦幼兒園開設托班;采取公辦民營、民辦公助等多種形式，引導企事業單位、園區和商務樓宇為職工提供托育服務[12];優先支持普惠性嬰幼兒照護服務機構;等等。這類托育機構可以提供全日托、半日托、計時托、臨時托等多樣化的嬰幼兒照護服務。值得一提的是，在安徽省衛健委出臺的政策中，還支持舉辦臨時托管看護試點，即結合小區資源，在街道、居委會或有條件的居民家中設立“臨時托管看護點”，供小區內3歲以下嬰幼兒家庭在遇到照料困難（照料人生病、有事外出等）時暫時托管照料嬰幼兒[13]，堪稱一項大膽的創新和嘗試。

2.托育服務的內容：游戲為主，全面發展

托育服務的內容應包括：健康、安全和保育等。涉及這些方面的文件主要是國家衛建委出臺的《規范》及四川省衛健委等11個部門印發的《四川省3歲以下嬰幼兒托育機構指南（試行）》，兩個文件中既關注嬰幼兒的身體健康，又重視嬰幼兒的心理發展，有很多值得托育服務工作者學習的內容。例如《規范》中提出：托育機構應當以游戲為主要活動形式。這告訴我們嬰幼兒最主要的學習方式是游戲，而非識字、背詩等。該文件還提出：游戲活動應當重視嬰幼兒的情感變化，這告訴我們不能把嬰幼兒當成頭腦空空、沒有感情的“玩具”，再小的孩子也有思維能力和情緒表達能力。當孩子有情緒時，專業人員需要及時、正確地回應，因為孩子的情緒往往反映出孩子的需求、性格特點等。

目前尚沒有全國統一或地方統一的嬰幼兒托育課程頒布，因為嬰幼兒階段和3～6歲學前教育階段一樣具有特殊性，需要考慮的因素太多。類似于《3-6歲兒童學習與發展指南》或《幼兒園教育指導綱要（試行）》的文件以后應該也會出臺，現階段能夠確定的是“游戲為主，全面發展”這個大綱領。

3.托育服務的工作支持：各部門各司其職，各主體各行其是

從出臺托育政策的部級單位來看，負責促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展工作的有國家發改委、國家衛健委等16個部門，目前制定出相關政策的已有8個部門。教育部辦公廳等7部門出臺的《關于教育支持社會服務產業發展 提高緊缺人才培養培訓質量的意見》中提出：“鼓勵職業培訓，鼓勵校企合作”“原則上每個省份至少有1所本科高校開設托育服務相關專業”等[14]，這一政策將托育人才的培養工作提上日程。再如人力資源社會保障部辦公廳發布了育嬰員、保育員等16個職業最新的職業標準，進一步規范托育人員的入職資格。托育人才與托育質量息息相關，這些政策的落實是我國托育服務質量的有力保障。值得期待的還有嬰幼兒照護服務信息管理系統的研發應用，公共場所無障礙設施和母嬰設施的建設和改造，與嬰幼兒照護服務配套銜接的育兒假、產休假的探索試行，與嬰幼兒照護相關的具有安全保障的產品的開發，科學育兒的研究工作的開展等。

由此可見，舉國上下在傾力支持托育工作的規范化發展。本文只梳理了以《意見》為主的政策中具有共性或特色的地方，不同地區具體執行的政策會因地區差異而有所不同。即便如此，各個地方的托育政策和托育實踐已在前行的路上，我國的托育服務正經歷著從無序到有序的過程。

托育政策的不斷涌現、不斷更新、不斷完善是我國托育服務發展的指路牌和定心劑。托育政策與托育實踐相輔相成、互為補充，也將為切實做到“幼有所育”鋪好道路。

【參考文獻】

[1]洪秀敏，陶鑫萌.改革開放40年我國0～3歲早期教育服務的政策與實踐[J].學前教育研究，2019，（2）：3-11.

[2]龐麗娟，王紅蕾，冀東瑩，等.有效構建我國0～3歲嬰幼兒教保服務體系的政策思考[J].北京師范大學學報（社會科學版），2019，（6）：5-11.

[3]蒙臺梭利.發現孩子[M].郭鳳英，譯.杭州：浙江教育出版社，2017：10-13.

[4]國家衛生健康委員會.國家衛生健康委關于印發托育機構設置標準（試行）和托育機構管理規范（試行）的通知[EB/OL].（2019-10-08）[2020-03-04].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-10/16/content_5440463.htm.

[5]華怡佼. 我國“二孩政策”下0-3歲兒童公共托育服務供給體系研究[D].上海：上海師范大學，2018.

[6]重慶市人民政府辦公廳.關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施意見[EB/OL].（2019-05-09）[2020-02-24].http：//www.cq.gov.cn/zwgk/fdzdgknr/lzyj/xzgfxwj/szfbgt_38656/202001/t20200115_4754421.html.

[7]中國銀保監會辦公廳.中國銀保監會關于推動銀行業保險業支持養老、家政、幼托等社區家庭服務業發展的試點方案[EB/OL].（2019-08-07）[2020-02-27].https：//www.jiemodui.com/N/109323.html.

[8]國家財政部.關于養老、托育、家政等社區家庭服務業稅費優惠政策的公告[EB/OL].（2019-06-28）[2020-02-27].http：//szs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201907/t20190704_3291180.html.

[9]國家發展和改革委員會，國家衛生健康委員會.兩部門關于印發《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》的通知[EB/OL].（2019-10-09）[2020-02-28].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-10/24/content_5444458.htm.

[10]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見[EB/OL].（2019-05-09）[2020-02-24].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-05/09/content_5389983.htm.

[11]UNICEF. Convention on the Rights of the Child[EB/OL].（2019-04-16）[2020-03-03].https：//www.unicef.org/child-rights-convention/convention-text.

[12]上海市人民政府.關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見[EB/OL].（2019-04-28）[2020-02-24].http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw55674.html.

[13]淮北市衛生健康委員會.我市在全國托育服務工作現場推進會上作經驗交流發言[EB/OL].（2019-12-23）[2020-02-27].http：//wjw.huaibei.gov.cn/xxfb/gzdt/55926991.html.

[14]教育部等七部門.教育部辦公廳等七部門關于教育支持社會服務產業發展 提高緊缺人才培養培訓質量的意見[EB/OL].（2019-09-12）[2020-02-26].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A07/zcs_cxsh/201909/t20190930_401846.html.