地方環境教育專門立法的省思

潘書宏

（福建江夏學院法學院，福建福州，350108）

人類在與環境危機作斗爭的過程中，越來越清晰地認識到環境保護意識的根本性地位和基礎性作用，逐漸形成“只有提高環境保護意識，才能內化為自覺的環境友好行為”的共識。而環境保護意識的提高唯有依靠環境教育。環境教育的目的是為了促進人類認識并關切環境及相關聯的問題，使人們具備對環境適當的知識、技能、態度、動機，并且能夠自我獨立地或參加團體與其他人共同合作，致力于解決現存的環境問題和預防未來新問題的發生。[1]由此，環境教育作為一項戰術性措施被引入環境保護實踐中。作為一項融合環境保護要求和教育規律、旨在實現自覺的環境友好行為的手段，環境教育迅速在不少國家和地區得到了重視，并在中小學教育階段掀起了大規模的學校環境教育實踐。隨著環境NGO組織的興起，環境教育從學校環境教育拓展至社會環境教育，并在全社會形成了豐富的環境教育實踐樣態。由于環境教育是一個認識環境價值和澄清人類與環境關系概念的過程，它必須貫穿于環境政策和形成環境行為準則的過程中。[2]而環境政策的科學制定與有效執行和環境行為準則的形成，都離不開規范性和強制性的保證。因此，作為具有規范性和強制性保證的載體——環境教育法應運而生。相應地，環境教育立法也引起各國的重視。

最早通過環境教育立法來保障環境教育目的實現的國家是美國，該國于1970年出臺了《環境教育法》。受美國《環境教育法》的啟發，巴西、日本、韓國和菲律賓等國家先后進行了環境教育立法。我國雖然于1980年5月發布了《環境教育發展規劃》，正式將環境教育工作納入國家計劃，但直至目前，仍未正式啟動國家層面的環境教育立法。隨著生態文明建設的深入，環境教育立法的現實需求日益凸顯。因應國家環境教育立法的缺失，為保障地方環境教育實踐有序開展，我國寧夏回族自治區、天津市等多個地方開展了地方環境教育立法的探索，出臺了地方環境教育法。為及時總結地方環境教育專門立法的經驗與教訓，為國家環境教育立法提供可能的理論與實踐支持，有必要就現階段的地方環境教育專門立法進行全面梳理和探討。

一、地方環境教育專門立法的含義

按照《立法法》的規定和精神，環境教育立法根據立法主體和適用范圍的不同，可以分為國家環境教育立法和地方環境教育立法，分別是指由中央級的立法主體（包括全國人大及其常委會、國務院、國務院有關部委部門）、享有地方立法權的主體（全國共354個）①全國354個地方立法權的主體，具體包括31個省、自治區、直轄市，49個較大的市，240個設區市，30個自治州和4個非設區的地級市。就涉及環境教育的主體、準入及環境教育行為制定或通過法律法規規范的過程或結果。按照立法所調整對象的綜合程度，環境教育立法又可以分為專門立法和附帶立法。專門立法主要是針對某一相對特定調整對象所進行的立法，而附帶立法主要是在對其他調整對象進行規范時附帶性地對相關對象進行規范。因此，從邏輯上看，地方環境教育專門立法既是地方環境教育立法的種概念，又是環境教育專門立法的種概念。但目前學界并未形成較為系統的表述或相對一致的定義，甚至有不少學者并未嚴格區分地方環境教育專門立法與地方環境教育立法。為使概念的準確表述和本文行文方便，筆者堅持區分地方環境教育專門立法和附帶立法。通常，地方環境教育專門立法是指地方各級立法機關對本地環境教育工作的組織、管理、運作等相關事宜進行專門規范的過程或結果。

二、地方環境教育專門立法的必要性

現階段，環境教育工作存在“觀念重于實踐、政府行為重于民眾行為、政策性重于自覺性、宣傳性重于教育性、知識傳授重于素質培養、課堂教學重于社會參與”[3]等問題。這種不利局面顯然是環境教育立法滯后帶來的結果。環境教育立法亟需得到加強，但環境教育立法是一個不僅涉及環境科學知識和教育科學知識，還涉及立法科學等多方面知識的系統工程。由于我國各地的地理環境情況和環境教育實踐差異巨大，我國環境科學教育仍未形成科學完備的體系[4]，短期內制定國家層面的環境教育法律可能性很小。因此，我國環境教育立法應走“先地方立法后國家立法”的途徑。事實上，在涉及高度科學技術性的環境教育領域，地方環境教育立法正起到填補空白的作用，客觀上對國家環境教育立法起到先行先試的作用，具有較強的時效性和針對性。因此，地方環境教育專門立法有其現實的緊迫性和客觀的必要性。

（一）地方環境教育專門立法是貫徹國家環境治理方略的客觀需要

隨著中國特色社會主義法律體系的初步建立，標志著我國已進入實用主義立法時代，即基于現實問題引導立法，基于治國理念調整立法，基于改革需求創設立法，并加強立法的可實施性。[5]在環境保護領域，也由傳統的管理思維轉向新型的治理思維。2012年，黨的十八大報告提出了包括生態文明建設在內的“五位一體”的總體部署，為環境教育立法在環境治理中的作用發揮提供了方向指導和契機。2015年實施的新《環境保護法》則進一步從法律上明確了環境教育在環境治理中的作用，并對環境教育的發展和完善提出了要求，明確規定了各級人民政府、各級各類學校和新聞媒體等相關主體的環境教育職責和義務。為落實政府的環境教育職責，發揮地方在環境教育法制建設中的作用，提高環境治理水平，2016年，環境保護部、教育部等六部門共同頒布了《全國環境宣傳教育工作綱要（2016—2020年）》，首次明確了“推動環境教育立法”的目標，提出了現階段各地“總結地方環境教育立法實踐，支持、推動地方環境教育立法”的工作任務。因此，可以說，地方環境教育專門立法不僅是國家環境治理思維轉變的表現，還是貫徹落實國家環境治理、落實地方生態文明建設的需要。

（二）地方環境教育專門立法是彌補環境教育立法不足的現實必然

如上所述，環境教育是一個系統的工程，需要教育、環保等部門密切配合，也需要學校、企業和社會通力合作。無論是不同部門的配合，還是不同主體的合作，都離不開強有力的組織和協調保障。而組織和協調最有力、成本最低的保障方式就是法律制度的保障，這就需要通過立法來保障。盡管2015年實施的新《環境保護法》對環境教育法律制度進行了初步的頂層設計，但該環境基本法中的相應頂層設計缺乏配套性的規定。時至今日，我國仍缺乏全國性適用的專門的環境教育法律法規，尚缺乏有效協調教育部門、環保部門的環境教育職責分工、管理權限、經費籌措與保障等關鍵性規定。因此，環境教育專門立法有其時代的緊迫性。在國家制訂環境教育法律前，務實的做法是引導、鼓勵地方進行試驗型立法，地方根據本地區環境教育的實際情況進行環境教育專門立法，將《環境保護法》中關于環境教育的頂層框架設計細化、落實，使之變得具有可執行性和可操作性。

（三）地方環境教育專門立法是發揮環境教育地方特色的本質要求

地方立法權是憲法賦予地方的權力，該項權力得到了《立法法》的貫徹落實。2015年修訂的《立法法》為地方環境教育立法提供了新的契機。新《立法法》賦予設區市、自治州等主體就“城鄉建設與管理、環境保護等方面的事項”進行地方立法的權力，使得地方擁有了更為有力、有針對性的環境治理工具：地方環境立法權。地方立法的核心是反映地方的實際情況，解決地方的實際問題，沒有地方特色，地方立法就失去了存在的價值。[6]由于各地自然條件差異巨大，環境問題本身具有明顯的地域性，因此，環境教育工作的具體內容、對象、方法、手段、運作模式等也具有明顯的地域性。相應地，反映地方環境教育工作規律、調整和規范地方環境教育行為的地方環境教育專門立法，應該著重反映當地環境教育的地域性，融合和體現當地環境教育的特殊性，立足服務于本地環境教育的實踐需要。

三、地方環境教育專門立法的問題檢視

受域外環境教育法律的影響，我國于1973年制定了環境教育的相關政策，并在1980年5月發布了《環境教育發展規劃》，正式將環境教育工作納入國家計劃。近年來，全國不少地方對環境教育專門立法進行了富有成效的探索，取得了重要進展，一定程度上填補了環境教育立法的空白。但隨著各地生態文明建設的推進，地方環境教育立法總體上仍不能滿足環境教育實踐的需要，無論在數量上還是在質量上均存在比較突出的問題。

（一）數量方面，地方環境教育專門立法數量太少

盡管我國在1980年就發布了《環境教育發展規劃》，環境保護部（環境保護總局）從1996年開始就發布了5年期或10年期的環境教育行動綱要或工作綱要，地方也根據自身的實際情況制定了實施性的綱要，但真正意義上的地方環境教育立法直至2010年才實現。

臺灣地區是我國最早參考借鑒國外通過法律手段來保障落實環境教育行動的地區，其在2010年6月5日出臺了所謂“環境教育法”，并于2011年6月5日正式實施。受臺灣地區環境教育專門規定及其實踐的影響，寧夏回族自治區于2011年12月頒布了《寧夏回族自治區環境教育條例》、 天津市于2012年9月頒布了《天津市環境教育條例》。隨后，洛陽市、哈爾濱市、南京市、廈門市、清遠市等地區相繼進行了環境教育專門立法的實踐與探索。根據各級生態環境部門公開的信息和筆者檢索有關專業數據庫所獲資料，經統計，至2019年1月，大陸各地市共制定了7部環境教育專門立法（見表1） 。數據顯示，從2015年3月15日修訂后的《立法法》實施至2017年12月31日，大陸473個“地方環境立法權主體”共制定和修改地方性法規、地方政府規章、經濟特區法規、自治條例和單行條例等法律文件1042部。[7]在這其中，只有4部屬于地方環境教育立法，地方環境教育立法與地方環境立法的占比不足0.3%，影響極小。整體看來，我國地方環境教育專門立法還很薄弱，數量極少。但正是因為數量少、力量弱，我們才需要認真研究，仔細分析，從中發現問題，提出解決問題的思路，為地方環境教育立法的探索實踐提供可借鑒的經驗和應避免的教訓，從而創新地方環境教育立法，為國家層面的環境教育立法提供參考樣本。

表1 大陸地方環境教育專門立法表

（二）質量方面，地方環境教育專門立法存在重大制度缺陷

盡管上述7個地方的環境教育專門立法條款各不相同，組織架構也有差異，但都體現了政府在生態環境教育和生態環境保護中的責任，反映了“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。政府要發揮環境治理的主導作用，必須從立法上明確政府的環境保護責任”[8]的思想。同時，也都反映了生態環境的特殊性和環境教育的地方性，體現了環境教育管理的精準化和環境教育服務與保障的精細化方面的努力。但仔細分析各地的法律文本，筆者發現現有的專門立法均定義了環境教育的內涵，明確了環境教育的性質和定位，并對組織機構與職責分工做了安排，明確了環境教育地方委員會及其組成成員的職責范圍，明確了政府、學校、社會和公民的環境教育義務；同時，對環境教育經費保障、學時保障和師資保障做了適當安排，并規定了相應的獎罰措施。可以說，各地環境教育專門立法對環境教育運作過程的主要環節都給予了不同程度的關注和保障，但在環境教育全民教育屬性定位的落實、環境教育統籌協調和指導監督主體、環境教育經費的保障與使用、環境教育機構與人員的準入等方面存在重大缺陷。

1.環境教育全民教育屬性之定位的落實普遍不力

現有地方環境教育專門立法大都對環境教育的性質進行了定位，規定了環境教育的全民教育屬性，如《寧夏回族自治區環境教育條例》第4條規定，環境教育的對象是具有接受能力的公民；《天津市環境教育條例》第4條、《洛陽市環境保護教育條例》第5條、《南京市環境教育促進辦法》第5條、《清遠市環境教育規定》第4條等均規定，環境教育為全民環境教育，是一切有受教育能力的公民的一項義務。但前述地方性環境教育條例或規定在環境教育全民屬性的落實上普遍存在“重體制內人員而輕企業人員”的問題，致使對更大數量的企業人員的環境教育缺乏具有約束性、可操作性的規定。分析現有地方環境教育專門立法，筆者發現，法規條款設計均主要針對國家機關工作人員、事業單位人員和大中小學生等體制內人員。如對國家機關工作人員、事業單位人員，大部分地方的環境教育法規規定了一定的年度學時數要求或次數要求，對于大中小學生則主要是將環境教育納入國民教育系列，規定了具體的學時數要求或學分要求。而對企業人員的環境教育，卻缺乏有效的執行性規定，現有針對企業人員的相關規定都是建立在企業有能力進行環境教育的假設基礎上，且高度依賴企業的自律和自覺。如《寧夏回族自治區環境教育條例》第22條規定了企業和其他組織對員工進行環境教育的義務，但如果企業不按照本條規定進行環境教育，企業承擔的法律責任是被通報批評。在如此低的違法成本之下，企業缺乏動力履行環境教育義務。況且，事實上，不少企業沒有能力和條件來履行環境教育義務。

2.環境教育統籌協調和指導監督主體的設立大多未明確

環境教育是牽涉到生態環境、自然資源、教育、人事、財政等部門的復雜工程，在組織、實施環境教育的過程中免不了要在各部門間進行協調，作為一項跨部門的工作，也存在環境教育的指導、監督和重大事項的決策等問題；同時，實踐證明，環境教育也具有專業性，這就需要有相對專業且有一定職權的機構存在。這種觀點的合理性在域外的環境教育立法中得以驗證，如日本《加強環保意識與環境教育推動法》中的各部門協調合作委員會，美國《國家環境教育法》中的環境教育辦公室等。雖然域外的做法不一定適合我國的國情，也不一定適合我國各地環境教育的實際情況，但“強調環保系統在環境教育當中的規劃、協調與監督作用的同時，也應明確其他相關部門的各自職責與合作機制”[9]，確是一個不爭的事實。因此，僅僅設臨時的協調機構，甚至連臨時的協調機構都未設，是不能有效推動、保障環境教育工作的。整理、比較現有環境教育專門立法，筆者發現，除《寧夏回族自治區環境教育條例》第8條規定了縣級以上人民政府設立由本級政府相關部門人員組成的環境教育委員會，《天津市環境教育條例》第7條規定了“市環境教育工作領導小組領導全市環境教育工作”以外，其他地區的環境教育專門立法均沒有規定類似的協調、監督和指導機構。且從天津市人大常委會的執法檢查來看，設立環境教育委員會或環境教育領導工作小組確能起到高效的協調作用，“實現了環境教育多部門的協同配合優勢的最大化，實現了溝通的便捷和順暢。”[10]這從實證的角度證實了“需要有相對專業且有一定職權的機構的存在”這一觀點的科學性。

3.環境教育組織與運作經費的保障制度普遍不足

30多年來的環境教育實踐，已經反復證明環境教育經費的供給和資金的保障決定了環境教育工作的推進程度和成效。域外環境教育立法都對環境教育組織與運作經費的籌集、使用、管理、保障作了較為完善的安排，如美國《國家環境教育法》中規定的環境教育補助款、環境實習助學金、國家環境教育暨訓練基金會及環境教育經費授權撥款等。[11]我國臺灣地區所謂“環境教育法”連續用了兩條共8款對環境教育的經費籌措、使用和管理等方面作了詳細的安排。反觀我國大陸現有地方環境教育專門立法，經費保障制度普遍不足。雖然寧夏、天津、南京、廈門、清遠等5地的地方環境教育專門立法有所涉及經費保障，但只有一個簡單的條款“經費納入本級財政預算”，而對資金的籌措渠道、使用程序和場合以及經費管理等許多重要問題均未涉及。而洛陽市、哈爾濱市甚至連實質性規定環境教育經費保障的條款都沒有，只是籠統地提到“環境保護教育的經費予以保障”和“鼓勵捐贈”。很明顯，我國現有環境教育地方專門立法普遍對于環境教育經費的籌措與使用、管理缺乏規定，存在嚴重不足，有待于創新。

（三）特色方面，地方環境教育專門立法體現不夠

地方環境教育專門立法的核心目標是為地方的環境教育組織與運作提供制度保障。在國家層面尚未出臺環境教育法律的情況下，地方環境教育專門立法具有先行先試的意味，屬于試驗型立法，需要根據當地環境教育的專業人才儲備、當地居民的環境意識、環境素養等級、環境教育的實際情況、財政經濟狀況等要素，制定具有本地特色的環境教育規范。因此，地方特色是地方環境教育專門立法的靈魂，無論是當地的環境條件、教育條件、環境教育的組織、環境教育的經費保障等均應反映當地特性，適應當地實際需求，解決當地問題。但梳理分析現有地方環境教育專門立法，筆者發現，地方特色體現不明顯，在后的地方專門立法存在過多地、機械地甚至僵化地參考借鑒在先的地方立法的現象。如天津市、洛陽市、南京市先后于2012年、2014年和2015年進行了環境教育專門立法，三地不同的立法主體制定的專門立法名稱不完全一致：洛陽市是《洛陽市環境保護教育條例》，天津市是《天津市環境教育條例》，而南京市是《南京市環境教育促進辦法》。仔細分析立法文本，筆者發現，三地專門立法文本在組織結構、條款設置順序方面基本相同，很多條款的表述僅存在個別語詞的不同。再如，清遠市人民政府于2019年頒布實施的《清遠市環境教育規定》與寧夏回族自治區人大常委會于2011年頒布實施的《寧夏回族自治區環境教育條例》在結構篇章上除第三章外，其余章節很多條款相同或相似；即便不同的第三章，也是《寧夏回族自治區環境教育條例》第三、四章的簡化版表述。雖然不能依此斷定后進行地方環境教育專門立法的主體存在抄襲，但在后的地方立法存在對在先的地方立法過多地、機械地甚至僵化地參考、借鑒是客觀事實。這種對兄弟城市幾乎照搬條文的做法，不可能具有本地特色，也更談不上解決本地實際問題。[12]

四、地方環境教育專門立法存在問題的原因

地方環境教育專門立法之所以存在數量少、質量低等方面缺陷，其原因主要有三個方面：第一，國家層面的環境教育法律缺失；第二，地方對環境教育立法認知不夠；第三，地方環境治理能力稍顯不足。

（一）國家層面的環境教育法律缺失

盡管環境教育工作在我國較早就被意識到并在實踐中，但環境教育立法的概念、作用及其理念在我國的引入相對比較遲，國家尚未出臺環境教育法律，地方尚無國家層面的頂層設計性法律法規供參考。在環境教育工作的推動與落實過程中，無論國家還是地方主要依靠的是效力程度較低的“紅頭文件”。事實上，通過法律手段保障環境教育的落實是近年才引起重視的一個議題。雖然2014年新《環境保護法》對環境教育立法提出了要求，但所提要求屬于框架性的，不足以為地方環境教育的實踐提供制度上的保障。相反，國家層面的環境教育立法走的是自下而上的路線，其更需要地方的立法實踐與經驗總結。因此，各地在總結當地環境教育立法實踐的過程中，難免會出現參差不齊的局面和不如意的地方。

（二）地方對環境教育立法的認知滯后

國家層面上位法的缺失固然是一個方面的原因，但屬于表面上的原因，其深層次的原因是地方對環境教育立法認知滯后，具體體現在兩個方面：一是地方對于環境教育立法在環境綜合治理中的作用和高性價比尚未有足夠的意識。據訪談獲得的數據顯示，在越來越強調通過法律手段提高環境治理能力的當下，約占76%的地方政府仍比較依賴更具有靈活性的紅頭文件，更傾向滿足于細化和落實國家的環境宣教行動綱要，而對于更需要創新精神的環境教育立法缺乏足夠強勁的動力。二是地方對于地方環境教育立法本身的規律認識尚不充分。對地方立法的認知，實際是對地方立法規律的認知。[13]在大部分地方都主要依靠“紅頭”文件和工作綱領推動環境教育工作的慣性中，地方對于環境教育進行專門立法的時機、立法的模式、調整的對象等仍尚有認識上的差距。

（三）地方的環境治理能力稍顯不足

環境教育立法是綜合了環境法律學科和教育學科等多學科領域知識的系統性工程，立法的推進有賴于立法者對環境科學、教育科學和法學等領域相關知識、規律的掌握。一定程度上，環境教育立法還是一個新鮮事物，還有待于進一步深入研究和加強實踐。對于新《立法法》賦予的新增加的274個地方環境立法權主體（具體包括較大的市以外的其他設區的市、自治州和非設區的市）來說，由于2015年《立法法》修訂之前并沒有地方立法的經驗積累和技術實力，因此，在行使包括地方環境教育立法權在內的地方環境立法權時，面臨人力資源儲備和技術資源儲備不足的問題，客觀上影響了地方利用法律手段進行環境治理的實效，暴露了環境治理能力不足的問題。

五、地方環境教育專門立法的改進與完善

分析問題的根本目的是為了解決問題。為確實落實《全國環境宣傳教育工作綱要（2016—2020年）》中要求的“總結地方環境教育立法實踐，支持、推動地方環境教育立法”的工作任務，各地應在分析總結過去得失的基礎上持續探索、改進地方環境教育專門立法。

（一）認知方面，增強地方環境教育立法理念

如上所述，地方環境教育立法數量極少、質量欠佳的重要原因是理念、認知和治理能力方面的問題。為此，地方應增強環境教育立法理念，具體包括四種途徑：一是應加強環境教育法律的理論學習。只有通過不斷的學習和總結，才能把握立法制度變遷方向、過程、目標和方法，避免少走彎路[14]，促使地方認識到環境教育立法的重要性以及其所帶來的低成本性，形成地方環境教育立法的緊迫感。二是推動各地環境教育立法實踐的交流和信息分享。在加強理論學習的同時，也應加強地方之間的交流，發揮典型地區的引領作用。寧夏回族自治區作為大陸地區最先進行環境教育專門立法的省區，在環境教育立法實施8年的基礎上，于2019年3月進行了修改，使得該區環境教育立法更系統、全面和更具地方特色。對于地方環境教育專門立法，寧夏回族自治區具有更豐富的經歷、更有效的教訓，值得其他地方參考借鑒，國家應該加強推廣和引導。三是嚴格落實并細化《全國環境宣傳教育工作綱要（2016—2020年）》。國家鼓勵地方先行先試環境教育立法，著手挑選一些環境教育工作運作相對成熟的地方進行環境教育立法的試點工作。四是制定計劃、有步驟地推進。根據各地環境教育實踐運作的實際情況有步驟地推進，當然在推進過程中，不宜急于求成，因為人心的理性是有限的，建立新制度是一個消費時間、努力和資源的過程。[15]

（二）模式方面，堅持地方環境教育“法典化專門立法”

所謂“法典化專門立法”，是區別于國家層面的法典編纂而言的[16]，指為調整環境教育行為，將地方環境教育領域的規范性文件按照環境教育的主體、組織、準入、分類管理、經費保障等特定邏輯，上升為地方性法規或地方政府規章的過程或結果。從地方環境教育立法的現狀來看，現有立法均是專門立法，且均為法典化立法。這有其合理的一面，應當堅持，但應該進一步完善。具體在操作上，在全國性的環境教育立法需要地方積累經驗的背景下，國家環境教育主管部門可以要求地方突破過去滿足于環境教育“紅頭文件”的執行和轉發的定勢，鼓勵地方大膽先試環境教育試驗型立法。同時，國家環境教育主管部門應繼續推廣寧夏回族自治區的環境教育立法經驗，有效引導和實質性支持地方環境教育專門立法實踐。

（三）內容方面，完善地方環境教育的核心制度

在制度架構方面進行改進和完善，是地方環境教育專門立法的核心考量。在總結地方環境教育專門立法成敗得失的基礎上，地方環境教育的核心制度的完善至少應包括以下幾點。

1.設立地方環境教育協調指導機構

考慮到環境教育的多部門綜合性，為便于協調各有關部門以及為基層環境教育提供及時有效的指導和監督，地方應在總結《廈門市環境教育規定》實施經驗的基礎上，推廣設立環境教育（指導）委員會，規定：“縣級以上人民政府應當成立環境教育（指導）委員會，負責統籌協調和指導監督本行政區域的環境教育工作。環境教育（指導）委員會由環保、教育、人社、經濟和信息化、商貿、農業、林業、發展和改革、財政、民政、文化、新聞出版等部門組成，由同級人民政府分管領導擔任負責人。各行政區域環境教育（指導）委員會應當在同級環境保護職能部門中設立辦公室，負責日常工作。”

2.創設地方環境教育基金制度

充足的經費是環境教育工作得以有效落實的前提條件。環境教育屬于環境治理的重要手段之一，離不開政府的主導作用，但政府的主導作用并不是意味著政府大包大攬。在環境教育的經費保障上，也不意味著只能依靠政府有限的預算經費。事實上，我國正處于環境危機的爆發期，各個領域尤其是環境治理領域都需要大量的資金，預算內的經費遠遠不能滿足環境保護的需要。因此，地方環境教育領域應創新經費籌措、使用和管理的相關制度。地方應在借鑒吸收寧夏、天津等地將其納入財政預算的基礎上，同時，可以著重借鑒《廈門市環境教育規定》中的鼓勵捐贈條款，創設地方的環境教育基金制度。

3.落實環境教育的全民教育屬性

幾乎所有的地方環境教育專門立法都將環境教育定位為全民教育，但如前文所述，大部分宣示屬于全民教育的地方專門立法，都欠缺落實性和有約束性的制度安排。為此，地方環境教育立法應該努力避免重體制內人員環境教育，而輕體制外人員尤其是企業人員環境教育的不足。一方面，應在堅持嚴格落實體制內人員和大中小學生環境教育學時學分、次數管理的基礎上，對大中小學生進行內容差異化和方法精細化的環境教育，在有條件的地區嘗試實踐型、體驗式的自然環境教育。而對企業人員，則根據企業生產的清潔程度和崗位職責的不同，分別采用強制性接受環境教育或自愿接受環境教育等分類管理思維。如可規定“符合依法實施強制性清潔生產審核要求的高耗能、高污染企業以及新建項目企業的負責人、環保管理人員和環保設施操作人員每年須參加由各級環境保護行政主管部門組織的環境教育培訓，時間不少于12小時”，“被依法查處的有環境違法行為，尚不構成犯罪的企業負責人及相關責任人須接受由同級環境保護行政主管部門組織的環境教育培訓，時間不少于32小時，并須通過相關考核”。另一方面，應結合環境教育的罰則部分貫徹落實全民教育屬性，規定：“違反本辦法規定，不依法開展環境教育工作的，由當地環境教育委員會予以通報批評，責令改正；拒不改正的，視情節輕重，列入社會誠信黑名單。”

4.建立地方環境教育機構與人才認證制度

現階段，環境教育主要在學校或國家機關和事業單位等體制內單位，環境教育尚沒有真正落實全民教育屬性。為適應全民教育的需要，應建立大量的環境教育機構和人才。但由于環境教育需要環境科學和教育科學甚至是法學多重學科背景，具有一定的專業性，因此，目前的環境教育機構和人才遠不能滿足環境教育工作的需要。這就需要地方建立環境教育機構和環境教育人才認證制度，扶持環境教育社會機構、培養環境教育人才。因此，地方環境教育立法可以吸收《廈門市環境教育規定》中關于選拔、培訓和管理環境教育人才的相關規定，結合臺灣地區所謂“環境教育法”的環境教育機構和環境教育人才的認證制度，作出符合本省生態文明建設需求的規定。從社會中選拔擁有環保知識和具有指導環保能力者，從而確保環境教育工作專業化，更大范圍擴大環境教育在全社會的影響力。[17]

（四）特色方面，彰顯地方環境教育的地方特性

“有特色始終是地方立法保持活力的要素，是衡量地方立法質量的重要標準，也是檢驗地方立法能力水平的試金石。”[18]作為地方立法種概念的地方環境教育立法，應彰顯環境教育的地方特性。由于地方環境教育既涉及具有區域特色的環境要素，也涉及地方特色的教育要素，因此，環境教育地方特性是融合了地方環境要素特性和地方教育要素特性的綜合屬性。地方環境教育立法應從如上兩方面彰顯其特性，具體在執行過程中，應該考慮如下幾點：一是在理念上，應融入當地生態文明建設的基本要求，貫徹本地促進生態文明建設的基本要求，使環境教育成為本地生態文明建設的基礎和保障。二是在立法思想上，應貫徹問題導向，突出具體性、操作性。地方環境教育立法的主要目的是解決地方在環境教育過程中普遍性的問題，以實現環境教育工作的良性開展。因此，在設計法律文本內容時，應契合當地的環境現狀、教育實際、環境教育的慣常做法、環境教育的準入門檻和運作標準等區域實際，作出有針對性、操作性的制度安排。三是在立法內容上，應吸收和體現環境教育實踐的當地習俗。環境教育實踐的當地習俗較好地體現了當地的環境狀況、環境規律和教育現狀、教育規律，是特定區域、時空和特定文化背景的大部分社會成員反復實踐的結果。立法的目標是為了確立一種秩序，而且最好是社會可以接受的秩序，無論是人為的還是自發的。[19]地方環境教育專門立法正是以健康、良性互動的環境教育秩序為追求目標，因此，地方環境教育立法應吸收和體現環境教育實踐的當地習俗，唯此，才能根本上體現地方特色。

結語

生態文明建設的持續深入進一步呼喚環境教育立法，環境教育立法不僅是生態文明建設的重要抓手，也是生態文明建設的法律保障。在國家層面的環境教育立法頒布實施之前，地方先行先試，制訂地方環境教育專門法，不僅是國家立法實踐務實作風的體現，也是貫徹落實新《立法法》和新《環境保護法》的負責任精神的表現。目前，寧夏、天津、洛陽、清遠、廈門、南京、哈爾濱等地創制了環境教育地方性法規或地方政府規章，但從實踐效果來看，前述地方環境教育專門立法對當地的環境教育實踐起到了積極的促進和保障作用，豐富了國家層面的環境教育立法實踐經驗。盡管出臺的地方環境教育專門立法存在許多不足，但仍值得其他地方參考和借鑒。近年各地的生態文明促進條例的頒布實施客觀上為地方環境教育專門立法提供了有利時機，同時也提出了要求。在此新形勢下，我國地方環境教育立法應結合和落實本地生態文明建設條例的關鍵指標，著重在增強環境教育立法的理念、堅持“法典化專門立法”的模式、完善核心制度和彰顯地方特性等方面加以改進和完善。