“三權分置”視野下土地承包權退出機制研究

陳良勇

摘 要：土地承包權退出是“三權分置”改革中提出的概念，其具有獨立性，區別于土地承包經營權退出。土地承包權退出本質是集體成員放棄部分成員的權利。土地承包權退出只會出現在農村土地三權分置改革已經完成后。土地承包權應確立以“戶”為單位整體退出、永久性退出的原則，構建以農村社保置換退出補償為基礎，以土地承包經營權補償及其他補償為補充的多元補償機制，充分尊重集體經濟組織所有權的主體地位，由村集體經濟組織與退出主體自主協商確立具體補償方案，加快探索退出土地經營方案，形成土地承包權退出與農業發展的良性互動機制。《土地承包法》修訂應明確土地承包權退出的性質，并構建相應的制度。

關鍵詞：三權分置;土地承包權;土地承包權退出

一、土地承包權退出的本質厘定

（一）土地承包權退出是農民身份利益的處分

根據《農村土地承包法》的規定，土地承包權的主體只能是“本集體經濟組織成員”，不存在例外，即土地承包權退出是成員權的退出，是退出主體對成員權益的處分，成員權益的退出是身份利益的退出，而非物權的退出。并且，土地承包權屬于集體經濟組織成員權。土地承包權與成員權屬種屬關系，其是成員身份權利的內容，所以土地承包權退出是對成員身份利益的處分。

（二）土地承包權退出不等同于土地承包經營權退出

兩者區分不可混淆。其一，兩者的內容不同。土地承包經營權退出是集體經濟組織成員放棄確定的純用益物權，產生承包主體的變更或者所有權回復完滿狀態法律效果。此時僅是財產權利的讓與，集體成員權并不因之消滅。而土地承包權退出是對身份性的財產性利益的退出，是自益權的退出，而非共益權的退出，不因退出而喪失集體經濟組織成員權。其二，兩者退出的期限不同。土地承包經營權退出是暫時性的，而土地承包權退出則為永久性退出。其三，兩者的程序不同。土地承包經營權退出以土地承包合同為基礎，屬于承包合同期限或者主體的變更，而土地承包權退出則需滿足一定的條件，并經合法程序確定是否退出，按照規定給予補償以后永久性退出，非單純的合同內容變更。其四，兩者的土地權利狀態不同。土地承包經營權的退出與土地承包權轉讓在很大程度上存在重合，土地承包經營權轉讓是承包主體的變更，土地仍由其他主體占有，土地所有權不完滿;而土地承包權退出則土地所有權恢復完滿狀態，集體經濟組織可以行使所有權決定土地的發包方式。其五，兩者的再承包主體范圍不同。土地承包經營權退出若與土地承包權轉讓重合，則其承包主體僅限于本集體經濟組織成員，而土地承包權退出后，根據集體決議，土地的承包經營主體范圍可能發生變化，本集體經濟組織成員僅具有同等條件下的優先承包權。

（三）土地承包權退出是保障性利益的交換

土地承包權是集體經濟組織成員與生俱來的權利。在我國福利制度二元化體制下，集體土地是集體成員基本生存權保障的主要物質來源，成員基本生存權保障事關集體成員基本人權[1]。所以，土地承包權應當有償退出，這種有償性應在彌補基本社會保障的基礎上，給予退出主體合理的收益預期，給予退出主體一定的土地增值收益作為激勵，實現公平與效率的平衡。

二、土地承包權退出的實踐

（一）上海松江區土地承包權退出模式

松江區通過對村、鎮集體資產盤點，明確集體產權，以人口和農齡為依據將鎮保集體資產量化至個人，成員享有集體股份，其中集體經濟組織成員的農齡以1956年合作社成立日為時間基準點計，實現“兩股一改”，每一個集體經濟組織成員均持有集體資產股份，享有集體資產收益，農民生活獲得基本保障。此外，建立60歲以上集體經濟組織成員退養補助金制度，鼓勵60歲以上的承包經營權人退出承包土地。土地承包經營權退出以“戶”為單位整體退出，退出承包經營權后，該農戶60歲以上成員可以獲得退養補助金，退養補助金由區財政、鎮財政和小城鎮社保組成（小城鎮社保由集體土地出讓金的溢價款購買），同時政府將為該農戶的一個年輕剩余勞動力推薦工作崗位，作為土地承包權退出的配套機制。退出土地的補償費按照剩余承包期限和土地的平均租金計。農戶退出的土地歸還集體由集體統一組織發包給本集體經濟組織其他主體進行經營，退出主體仍然享有集體土地所有權所帶來的其他收益。

（二）重慶梁平縣土地承包權退出模式

1.川西村采用“整戶退出，集中使用”模式

該種退出模式退出標準是退地農民必須有城鎮住房，有穩定的職業收入，有社會保障，確保退地后生活無憂。土地退出必須整戶退出，退出補償以本輪剩余承包期限的土地租金價格計。補償資金由政府補助和土地租金構成。土地承包權退出以后，通過“小并大、零拼整”或者“確權、確股、不確地”等方式將分散的土地集中到一起，統一整治。

2.萬年村采用“部分退出，定制用地”模式

承接土地的業主看中某一塊地后，涉及該地塊承包經營權的農戶、村民組、承接業主三方聯動，共同商定退地價格、用地方式等事宜。這種模式要求農戶只退出部分承包地，不設置退地門檻。所退出土地，由村民組集中租給業主經營。

三、土地承包權退出的制度構建

（一）土地承包權退出的立法構建

1.立法明確土地承包權的成員權屬性

2018年11月7日，全國人大公布的《修正案草案（二審稿）》所采用的“三權分置”立法表達模式為“土地承包經營權=土地承包權+土地經營權”的立法構造模式，該種模式的立法構造實則是對“三權分置”政策語言的直接法律化，將土地承包權作為土地經營權流轉后土地承包經營權的剩余權利，一是沒有體現土地承包權的法律屬性，其為成員權還是物權等。《修正案草案（二審稿）》并未明確。如果其法律屬性為成員權，則從該條文分析，其權利主體似乎僅限于獲得土地承包經營權的集體經濟組織成員，而未獲得土地承包經營權的主體則并不享有該種權利，而這與成員權的法律屬性相悖。二是，這種立法表達方式無法實現“落實集體所有權、穩定土地承包權、放活土地經營權”的“三權分置”改革目標，不能體現土地承包權的成員權屬性的修法如何落實集體所有權。所以，兩者相較，保留《修正案 （草案）》第6條的規定更有利于實現“三權分置”改革目標。

2.立法明確退出為“土地承包權”退出

土地承包權退出是以成員身份為基礎的家庭承包經營權益的徹底退出，而土地承包經營權退出則為不徹底的、有期限的退出，仍然面臨承包期限屆滿后的種種問題，與穩定土地承包關系、土地規模經營等制度目標相悖。所以應明確退出為“土地承包權退出”而非“土地承包經營權退出”。

（二）土地承包權退出的基本底線

1.土地承包權應以戶為單位整體退出

雖然土地承包權在性質上屬于成員權，依附于個體，但是土地承包權的實現卻是以戶為單位獲得土地承包經營權，因此，土地承包權退出以戶為單位整體退出仍然具有必要性：一是可以提高土地承包權退出的效率;二是便于土地集中，真正推進土地經營方式的轉變;三是保證土地承包權退出自愿，“整戶退出”是家庭的共同決定，可以簡化退出程序，避免變相強制。

2.土地承包權退出應為永久性退出

土地承包權退出為永久性退出，而非某一承包期限內的退出，即一輪土地承包期滿后退出主體無權以集體經濟組織成員身份再行要求承包土地。永久性退出可以通過社保制度或者其他補償機制補償退出主體損失利益，保證退出主體無權再行承包經營土地，穩定土地承包關系，實現集體利益的分配公平。

3.土地承包權退出不影響退出主體其他成員的權益

土地承包權與成員權屬種屬關系，土地承包權退出僅是集體經濟組織成員喪失所享有的部分土地財產性權益，并不因此喪失其他成員權利，如宅基地使用權、集體經濟收益分配權等。

4.土地承包權退出為自愿退出

土地承包權退出是集體經濟組織成員對身份權益的處分，其以自愿為原則，不允許任何形式的強制和變相強制。

（三）土地承包權退出的多元補償機制

1.社保置換土地承包權

作為一種身份利益的讓渡，土地承包權退出單純以現有承包地為基礎置換經濟補償的方式不僅單一，而且十分不穩定，不利于廣泛進行土地承包權退出。以社保置換土地承包權是集體經濟制度功能的要求，也可以很大程度上減少退出主體的后顧之憂，擴大退出范圍，推進農業發展方式轉變和城鎮化建設進程。

2.協商確定現金補償額度

對于“以承包地換經濟補償”的農民來說，直接的現金補償可以彌補其對放棄土地收益權和流轉權所帶來的損失的預期。現金補償應以社保為基礎，考慮退出主體對土地長期投資的增值部分，協商確定補償金額，協商不成的可以聘請專業的評估機構進行評估。

3.補償主體為集體經濟組織

土地的所有權主體為集體經濟組織，所以退出土地的補償主體應當為集體經濟組織。退出主體的社保和補償款由集體經濟組織以集體資金安排。基于集體經濟組織經濟能力的有限性以及土地承包權退出社會整體受益的情形，中央政府和地方政府應當對此給予財政支持[2]，撥付一定的經費交由集體經濟組織專項使用。

參考文獻：

[1]楊青貴.集體土地所有權實現的困境及其出路[J].現代法學，2015，37（5）：74-84.

[2]謝根成，蔣院強.農村土地承包經營權退出制度的缺陷及完善[J].農村經濟，2015（3）：32-36.