澳大利亞學前教育市場化改革：背景、歷程與鏡鑒

許倩倩

[摘 要] 20世紀80年代以來，學前教育市場化改革成為世界主要國家應對全球經濟危機與社會文化變遷的重要教育政策選擇，為這些國家解決學前教育可獲得性、可支付性和質量問題提供了一種解決方案，但也隱含著諸多難以規避的風險與挑戰。作為學前教育市場化改革“激進派”的典型代表，澳大利亞學前教育在20世紀末從社區供給模式轉變為市場供給模式，在擴大學前教育資源的同時，保教領域的內在矛盾也日漸突出，如質量標準的提高造成服務成本上升，小微型保教機構因利潤微薄紛紛倒閉，反而營造了有利于營利性企業壟斷發展的環境;政府對學前教育社會服務的財政投入持續增長，但保教服務價格持續攀升，形成了“高補貼、高收費”的怪圈;學前教育質量改革受到“成本”和“效率”問責，保教服務“去專業化”現象凸顯，學前教育質量改革前景不明。以澳大利亞的經驗為鏡鑒，我國學前教育改革要明確政府的治理角色，避免“市場中心主義”思想，堅持“育人為本”的價值取向，鼓勵學前教育治理制度創新，去除市場化改革路徑依賴。

[關鍵詞] 教育市場化;民辦教育;教育治理;澳大利亞學前教育

學前教育“市場化”是當前國際學前教育改革的主要趨勢之一，指“政府通過授權、支持或強制等方式增強市場力量，建立買賣雙方以市場機制分配兒童保教資源的相關措施”。[1]典型的“市場化”措施包括政府向私人供給者（包括營利性與非營利性組織）購買服務、向家長提供兒童保教現金補貼或教育券、向服務供給方或購買方提供稅收優惠等，以此促進買賣雙方通過市場機制達到學前教育服務的供需平衡。在國際范圍內，澳大利亞是學前教育市場化改革“激進派”的典型代表，這種激進性主要體現在其對市場供給兒童保教服務的高度依賴上。20世紀90年代以來，澳大利亞希望通過擴大學前教育市場化改革措施，使其逐步成為營利性保教機構占比最高的國家之一，并曾孕育出世界上規模最大的學前教育上市企業。[2]盡管澳大利亞的學前教育市場化改革取得了一定成效，但也使其學前教育發展遭遇諸多非預期性困境。回顧和檢視澳大利亞學前教育市場化改革歷程，對于進一步完善我國民辦學前教育管理具有重要的借鑒意義。

一、國際學前教育市場化改革的背景、現狀與風險

（一）國際學前教育市場化改革的背景與現狀

國際學前教育市場化改革浪潮可以追溯至20世紀80年代。各國政府將市場機制引入學前教育領域，主要受到兩方面因素的影響。一是20世紀70年代石油危機對歐美資本主義國家造成沉重打擊，各國普遍面臨經濟增長緩慢的困境。與此同時，歐美等國的城市化進程和女性平權運動對傳統的家庭兒童養育方式產生巨大沖擊，社會化的兒童保教服務需求急劇增長。政府在兒童保教服務領域面臨著供給不足和財政赤字的雙重壓力，迫切需要尋求新的改革路徑解決現實困境。二是持續的經濟低迷使二戰后盛行的凱恩斯主義經濟思想和與之相伴的“大政府”角色受到懷疑，積極的政府干預無力緩解經濟困境，政府官僚主義的低效備受詬病。在此背景下，新自由主義思想獲得了快速傳播的政治土壤。該思想主張“市場應是所有政治、社會和經濟事務的組織原則”。[3]在兒童保教服務領域，該思想主張保教服務的私有化和商品化，強調市場供給有助于快速擴大保教資源，市場競爭和淘汰機制能提升保教服務供給效率和質量，且政府退出服務供給能夠大大緩解財政壓力。受此影響，各國在20世紀末紛紛開啟市場供給兒童保教服務的探索，并將之與促進女性就業和生育率、增進性別平等和投資未來人力資本等多種政治議題相聯系。

如前所述，學前教育市場化改革是各國應對全球經濟危機與社會文化變遷的適應性選擇，其產生和發展具有一定的必然性和合理性。由于各國政治經濟、地理和文化傳統各不相同，全球學前教育市場化改革也呈現多樣化的發展圖景。從地域分布來看，英國、美國、澳大利亞、加拿大等國家的市場化改革起步較早，營利性兒童保教機構的市場占比也相對較高，但這些國家之間及同一國家內部的市場化改革形式也具有較大差異。[4]同時，市場化改革也并非自由主義福利制度國家的專利，以瑞典為代表的民主主義福利制度國家也開啟了通過市場化改革激發公共兒童保教服務體系活力的探索，其私立兒童保教機構的市場占比從1980年代的1%增長至如今的20%（其中約8%為營利性機構）。[5]從服務對象來看，0～3歲階段的兒童保教服務市場化水平總體要高于3～6歲階段。以歐盟成員國為例，許多國家為3～6歲兒童提供普及、免費或政府補貼的學前教育，免費教育時長從12小時/周到28小時/周不等，但絕大多數國家3歲以下兒童的社會化保育服務主要由私立機構提供。[6]探索符合本國發展需求的兒童保教服務混合供給模式是目前各國學前教育改革中的重點與難點。

（二）學前教育市場化改革的潛在風險與挑戰

以新自由主義思想為基礎的市場化改革似乎為各國提供了一項系統解決學前教育可獲得性、可支付性和質量問題的“完美”方案，但從多元理論視角來看，這一改革潮流也隱含著難以規避的風險與挑戰，其中最為顯著的是：

第一，學前教育市場失靈風險。盡管“市場失靈”的表現廣為人知，但不同經濟學派對于“市場失靈”的成因及應對方式卻爭議很大。早在19世紀中期，英國古典經濟學家密爾（John Stuart Mill）就提出“市場失靈”與公共產品的外部性相關。新古典經濟學家在此基礎上提出市場機制需一定條件才能達到資源配置的“帕累托最優”，否則就會出現壟斷、供需失調、資源分配不公平等“市場失靈”現象，因此需要政府干預。與之相對，新自由主義學者否認“市場失靈”是市場機制固有缺陷的觀點，認為這一現象正是市場機制未能充分發揮作用的表現，且政府干預過多是妨礙市場運行的重要原因。因此，他們主張減少政府干預，以更加深入的市場化來解決“市場失靈”問題。[7]在學前教育領域，新自由主義思想關于市場失靈的觀點受到學者的激烈批判。一方面，學者從經濟學理論出發，認為由于兒童保教市場缺乏理想市場的必要條件（例如，兒童保教服務具有外部性、市場信息不透明、家長難以進行理性決策、家庭難以更換供應商等），完全由市場主導服務供給將不可避免地導致市場失靈，加劇兒童保教服務資源和質量的不平等。[8]另一方面，學者從新公共服務理論出發，批判新自由主義學派對政府職能的弱化，認為政府的職責是維護公平、正義、平等和效率等公共價值，不應成為市場中心主義價值觀的附庸。[9]

第二，學前教育價值單一化風險。回顧學前教育發展史，社會化的兒童保教服務大多起源于對貧困工人家庭的慈善救助。隨著社會經濟文化的發展，兒童保教服務在促進個體發展（幼兒身心發展與教育）、經濟發展（鼓勵就業、反貧困）、社會融合（社會補償、社會平等）等方面的多元價值逐漸得到公共政策的承認，但不同政策目標之間的價值沖突在變革情境中也日趨凸顯。在學前教育市場化改革中，兒童保教服務在促進家長就業和培養未來人力資本方面的經濟價值備受重視，其在促進教育公平與社會融合等方面的價值卻日益邊緣化。美國教育學家摩斯（Peter Moss）認為，“不平等”并非新自由主義思想的副產品，而是市場競爭的必要基礎和內在驅動力，因為“不平等塑造了欲望、本能和思想，驅使個體走向競爭”，因此其與教育公平、社會融合的價值訴求存在著難以調和的矛盾。[10]在市場化改革進程中，兒童保教服務政策的正當性往往以“是否有效率？是否促進增長？”為衡量標準，回避了對改革措施倫理價值與風險的考量。[11]對此，摩斯等學者呼吁人們關注市場中心主義的“霸權”趨勢，警惕市場化改革對兒童保教領域價值多樣性的破壞。

第三，政府學前教育改革的路徑依賴風險。從歷史制度主義理論視角來看，社會制度的變遷過程存在著路徑依賴現象，即歷史上某一時間建立的制度將對后來的政策選擇產生約束作用。受到配套制度日趨成熟、既得利益群體壯大以及改變發展道路的成本高昂等因素影響，一旦一個國家或地區選擇了某條發展路徑，將很大程度上沿著既定路徑發展下去，即便這條路徑日趨低效甚至無效。[12]具體到學前教育領域，兒童保教服務的市場化改革具有多種政策目標與發展路徑，最初的路徑選擇將對市場與政府在保教服務發展中的角色產生深遠影響。假如一個國家的市場化改革傾向于將保教資源交由市場分配和調節，政府后續的政策空間很可能日趨受限。一方面，隨著市場主導保教服務分配制度體系的完善，“非市場化”或“去市場化”的發展路徑（例如，親友提供的非正式兒童保教服務、政府直接供給的兒童保教服務等）將日趨邊緣化，甚至從正式制度和保教實踐中淡出。即便市場分配機制引發嚴重問題，可選擇的替代路徑也難以很快取而代之。另一方面，隨著越來越多的家庭逐步適應市場供給兒童保教服務的制度和價值觀，改變保教服務市場化分配制度的經濟與政治代價變得十分高昂。在突發性制度變遷條件尚不充分的情況下，即便現有制度暴露出明顯缺陷，政府的后續政策往往也只能在市場制度框架下制定和發揮作用，從而失去發揮更多職能的政策空間。以上三方面的突出問題在澳大利亞學前教育市場化改革中都有明顯的體現。

二、澳大利亞學前教育市場化改革的進程與困境

（一）20世紀70年代至80年代：社區非營利性兒童保教服務體系的發展及其不足

受到男性養家文化的影響，兒童保教是澳大利亞傳統母職的重要組成部分。在20世紀中期以前，社會化的保教服務一直處于“低需求、低供給”的緩慢發展狀態。直到20世紀60年代到70年代，兒童保育作為婦女就業的保障措施才開始進入政策議程。1972年，惠特拉姆工黨政府（Whitlam Government，1972—1975）在選舉中取得勝利，承諾加強社會福利體系建設。同年，澳大利亞《兒童保育法》（Child Care Act）出臺，提出發展日托服務以滿足貧困家庭的兒童保教需求。這一法案是澳大利亞學前教育發展史上的分水嶺，標志著兒童保教服務被納入國家經濟政策框架，也開啟了聯邦政府直接干預地方學前教育的進程。[13]該法案的主要內容包括：第一，制定聯邦層面的師資標準，并且直接補貼合格教師工資的75%;第二，政府對兒童保教服務的供給方（機構）進行資助，不直接資助需求方（家長）;第三，聯邦政府只對社區非營利性兒童保教機構提供基建和日常運營補貼，營利性機構被排除在公共投入之外。[14]

這些條款一定程度上反映了市場化改革之前澳大利亞兒童保教服務供給的制度特征。第一，在價值定位上，將兒童保教服務視為面向貧困和工作家庭的社會福利。第二，在財政投入方面，公共投入主要采用供給方投入模式，對營利性與非營利性保教機構進行分類管理。第三，在供給方式上，重點發展非營利性社區兒童保教機構。這種政策導向的邏輯是非營利性兒童保教機構的產權大多歸家長和社區所有，相較于營利性保教機構，其對兒童和家庭進行剝削的可能性很小。[15]第四，在政府角色方面，建立了聯邦與地方政府責任分擔機制，聯邦政府著重以財政投入引導保教服務發展方向，地方政府負責兒童保教服務的具體規劃與管理。第五，在質量保障方面，主要通過公共財政保障機構對合格師資的雇傭。同時，政府鼓勵家長、地方政府和社區團體參與兒童保教服務目標、內容和供給方式的設計，在多方參與、相互協商和合作的過程中達成關于保教服務質量的共識。

可以發現，20世紀70年代澳大利亞政府的政策導向是通過公共投入支持社區非營利性兒童保教體系的發展。這種體系將社區成員和家長定位為民主公民，一方面促進家長與社區成員對兒童保教機構建設與管理的民主參與，有助于各方共同建構有關兒童保教的知識;另一方面有助于增強兒童保教機構對社區成員和家長的責任感，基于當地環境提供有質量的保教服務。盡管這一時期在事實層面存在著營利性和非營利性機構并存的兒童保教市場，但市場在保教服務配置中的作用有限。然而，隨著兒童保教服務社會需求的不斷增長，社區兒童保教服務發展速度緩慢、財政投入負擔重、入學機會不均等問題日益嚴峻，家長和社會團體對社區非營利性保教服務體系的信心日漸滑落。

（二）20世紀90年代至2007年：激進的“市場化”改革逐步誘發市場風險

20世紀80年代，政府在經濟下滑壓力下削減社會福利支出，兒童保教服務的供需矛盾更加突出，只有非營利性保教機構能夠享受財政支持的政策受到廣泛質疑，家長呼吁政府采取更為公平的投入方式。[16]在此背景下，政府開始接受市場化路徑有助于擴大保教資源和節省聯邦資金的意見，并逐步通過投入方式改革增強市場作用。1985年，霍克-基廷工黨政府（Hawke-Keating Government， 1983—1996）削減對非營利性機構的運營經費，開始以“減費”的方式對作為保教服務需求方的家庭進行投入。1991年，政府進一步將財政投入拓展到私立營利性保教機構。1997年，為了“營造公平的市場競爭環境”，新上臺的霍華德自由黨-國家聯盟（保守黨）政府（Howard Liberal-National Coalition Government，1996—2007）終止了對社區非營利性保教機構的運營補貼。[17]2000年，政府建立“兒童保教補貼”（Child Care Benefit，CCB）制度，通過向家長提供補貼的形式間接對兒童保教機構進行資助。2004年，政府又建立退稅系統（Child Care Tax Rebate，CCTR），對家長購買兒童保教服務的實際開支進行補貼。通過將財政投入從供給方全面轉向需求方，政府解除了自身作為保教服務供給者的角色，塑造了家長的“消費者”角色，使保教服務的性質從“社會福利”轉變為“商品”，以制度建設強化了市場在保教服務分配中的主導作用。

為了防治市場化改革可能產生的“市場失靈”問題，澳大利亞在1994年建立了世界上首個兒童保教機構質量促進和認證系統（Quality Improvement and Accreditation System，QIAS），其預期作用包括：第一，將兒童保教機構獲得政府補貼的資格與質量認證過程相聯系，以此實現政府對兒童保教服務質量的監督;第二，通過向家長公布兒童保教機構的質量信息，幫助家長在選擇保教機構的過程中進行理性決策，克服保教服務市場信息不對稱的問題;第三，通過兒童保教補貼鼓勵家長“用腳投票”，督促保教機構根據市場需求改善服務質量，進而形成“優勝劣汰”的良性競爭秩序，充分發揮市場機制對保教服務供需關系的調節作用。[18]從某種意義上看，QIAS是澳大利亞學前教育市場化改革過程中的一種制度創新。不同于社區保教服務時期以民主參與和協商自治為基礎的質量保障機制，QIAS基于促進市場交易的目標對保教服務“質量”概念進行了重塑，提出了更為清晰的外部質量評價指標，并將市場競爭塑造為質量保障的核心機制。然而，由于QIAS的質量指標集中于易觀測的評價指標，評估信息不夠全面，且“質量”往往并非家長選擇保教機構的決定性因素，QIAS在促進市場公平競爭方面的作用十分有限。

這一時期，政府財政投入和管理方式的變革取得了一系列預期成果。例如，兒童保教服務的供需矛盾得到緩解，保教服務的最低質量得到基本保障。不過，激進的市場化改革也產生了一系列消極后果。第一，兒童保教服務供給結構日趨失衡，非營利性保教機構日漸萎縮。1991年至1996年，澳大利亞社區非營利性保教機構增長了15%，而營利性保教機構增長了233%，營利性機構的市場占比大幅提升。[19]由于對營利性與非營利性保教機構在辦學理念、籌資渠道及市場適應能力等方面差異的忽視，政府在財政投入和質量監督方面看似“公平”的治理措施，造就了“不公平”的實際發展結果。第二，兒童保教市場出現壟斷巨頭，市場失靈風險急劇上升。政府向家長提供穩定充足的兒童保教補貼，且對接受補貼的保教機構性質、辦學規模和收費等不做干預，因此極大地刺激了營利性保教機構的擴張。從2001年到2007年，營利性保教機構市場占比從67%上升到88%，兒童保教上市企業紛紛涌現，最大的上市企業ABC學習中心（ABC Learning Center）獨占25%的市場份額。[20]

（三）2008年至今：路徑依賴制約澳大利亞學前教育改革與發展方向

隨著市場失靈風險的日益集聚，ABC學習中心在2008年金融危機中轟然破產，導致十余萬兒童及其家庭陷入失學危機，并使政府付出了巨大的經濟代價。[21]顯然，作為市場調節工具的QIAS未能發揮“抑制營利性機構掠奪性增長”和“通過塑造消費者行為預防市場失靈”的預期效果。[22]彼時，剛大選獲勝的陸克文工黨政府（The Rodd Government，2007—2010）面臨著兩種相左的改革倡議，部分議員大力批判營利性機構的低質量與不穩定性，呼吁政府終止向營利性保教機構進行財政投入，復興傳統的社區兒童保教服務;另一部分議員則主張營利性機構在擴大保教資源方面貢獻巨大，保教服務市場混亂是質量監管機制不健全的體現，應進一步改革保教服務質量保障系統。后者在這場爭論中取得勝利。2013年，工黨政府再次聲明，強調公共財政將資助所有遵守法規的保教機構，“不考慮這些機構屬于營利性還是非營利性”。[23]從歷史制度主義的視角來看，澳大利亞政府的這種選擇并不令人意外。經過20多年的市場化改革，以營利性機構為主體的保教服務供給結構已難以逆轉。同時，隨著兒童保教補貼制度的逐步完善，無論是各類保教機構的運營方式還是家長對保教服務的選擇偏好，都被該制度所塑造，并被鎖定在市場供給體系中。

為了進一步完善質量保障機制，2009年澳大利亞政府委員會（Council of Australian Governments，COAG）發布了首個全國性學前教育發展戰略——《國家兒童早期發展戰略：投資兒童》（The National Early Childhood Development Strategy： Investing in the Early Years），同年啟動學前教育國家質量框架（National Quality Framework，NQF）的建設，通過建立全國性學前教育立法、全國性學前教育質量管理機構、學前教育國家質量標準、全國質量等級和評價系統四個方面改進學前教育質量保障體系。[24]受到路徑依賴效應的影響，盡管NQF提出了十分宏大的改革措施，看似加強了政府干預力度，但事實上并未突破QRIS時期建立的市場化改革制度框架。政府的干預范圍依然局限于財政投入和質量保障領域，干預的目的實質上是通過進一步明確質量標準和嚴格評價機制來增進市場透明度，從而優化市場對兒童保教服務的調節作用。

由于政府對市場供給保教服務的高度依賴，近年來澳大利亞兒童保教領域的內在矛盾日漸突出，主要表現在以下方面。第一，質量標準的提高造成服務成本上升，小微型保教機構因利潤微薄紛紛倒閉，反而營造了有利于營利性企業壟斷化發展的環境。近年來，學前教育上市企業在澳大利亞開始復興，規模最大的G8教育在2015—2016年快速收購了300家兒童保教機構，市場集中化走勢明顯。[25]第二，政府向家長提供兒童保教補貼，但對保教機構的治理范圍狹窄，導致營利性保教企業數量激增，并通過不斷漲價“倒逼”政府提高對家長的保教補貼。21世紀以來，澳大利亞政府對正規學前教育服務的財政投入增長了近三倍，達到每年約70億美元，分擔了保教服務總成本的2/3，[26]但保教服務價格卻持續攀升，形成“高補貼、高收費”的怪圈。[27]第三，學前教育質量改革受到“成本”和“效率”問責，保教服務“去專業化”現象凸顯。保教服務質量改革在兩任工黨政府的推進下不斷深入，但2013年工黨在大選中落敗，新上臺的自由黨政府加強對NQF成效的問責，并主張減少可能增加保教服務成本的質量改進措施。受此影響，以保教“工作者”取代“教師”稱謂，減少對教師“不必要的資格要求和培訓”等“去專業化”建議逐漸出現在政府咨詢報告中，[28]學前教育質量改革前景不明。

三、澳大利亞學前教育市場化改革的鏡鑒

（一）正視市場機制的利與弊，謹慎推進學前教育市場化改革

回顧20世紀80年代以來澳大利亞學前教育市場化改革的歷程，可以發現新自由主義思想在歷屆政府中形成了跨黨派共識，逐步將學前教育改革推向了“市場中心主義”的激進路徑，最終使QIAS等防治“市場失靈”的政策工具失效。

以澳大利亞學前教育市場化改革的教訓為鑒，我國在發展學前教育的過程中首先應承認市場機制的局限性。國內外學者反復論證，兒童保教服務具有“準公共產品”性質，依賴市場供給存在著顯著弊端。對保教機構而言，只有強化成本控制和盈利能力，才有可能在市場競爭中生存下來，而這一需求很可能與兒童保教理念產生沖突。對家長而言，完全市場化意味著不同社會經濟背景的家長要在價格浮動、分配不均且不穩定的保教商品中進行艱難的“理性選擇”。對政府而言，高度依賴市場供給兒童保教服務很可能要承擔類似ABC學習中心破產帶來的經濟后果和社會成本。因此，明確市場化改革是“工具”而非“目的”，杜絕“市場中心主義”發展思路是兒童保教市場健康發展的前提。

其次應完善兒童保教公共服務體系建設，注重培育多元市場主體。學前兒童保育與教育是民生工程也是國家戰略，其對國家、社會和個體的重要性決定了公共兒童保教服務優先發展的必要性。一方面，一定數量的公辦保教機構服務供給是防止市場失靈的前提，應持續鞏固公辦兒童保教機構的發展，發揮其保基本、促公平和穩市場的作用。另一方面，多元化市場主體有助于推動保教服務對象、內容和模式的創新，是兒童保教公共服務體系的必要補充。因此，有必要完善各類保教機構的管理制度，加強保教機構辦學信息公開，注重家庭保教需求調查與引導，為多元市場主體參與服務供給提供條件與保障，以此營造大、中、小型兒童保教機構可持續性發展，營利性與非營利性競爭性共存的市場環境，避免市場過度集中對多元化競爭生態的破壞。

（二）明確政府治理角色，保障學前教育“育人為本”的價值取向

在澳大利亞學前教育市場化改革中，政府在新自由主義思想的影響下將自身定位為市場機制的保障者，導致營利性保教機構飛速增長且集中在富裕地區，政府保教服務投入增加，但同時保教機構收費持續增長，兒童保教服務之于欠發達地區家庭的可獲得性和可支付性未得到切實保障。這些情況與澳大利亞政府治理理念偏差和治理領域狹窄密不可分。

吸取其學前教育市場化改革教訓，我國在發展學前教育的過程中首先應明確公共利益至上的治理理念，明確政府作為兒童保教服務規劃者、投入者和監督者的多重角色，重點支持貧困地區和困難群體的保教需求，以公平為取向強化兒童保教服務的公益屬性。同時，兒童保教服務的價值具有潛在性、綜合性和長周期性，應避免以機構規模、經濟回報和組織效率等短期指標作為衡量保教機構發展水平或質量的標準，避免兒童保教服務的經濟價值凌駕于其兒童發展和社會公平的價值之上。

其次應依據政策目標選擇適宜的政策工具。在澳大利亞案例中，政府推進市場化改革的初衷本是擴大兒童保教服務資源，且政府對兒童保教領域持續增長的投入也體現了減輕家長經濟負擔的努力。然而，相關政策工具的選擇卻導致改革結果對政策目標的偏離。以此為鑒，我國在選擇政策工具時應注重其適用條件與實際影響。一方面，需求方導向與供給方導向的財政投入方式各有利弊，前者有助于增強家長的選擇權，后者有助于保障保教資源分配的公平性，應根據學前教育發展實際，把這兩種政策工具結合起來使用。另一方面，標準化的質量定義和問責評價雖然具有一定的積極意義，但其對兒童保教實踐的自主性和創造性具有一定的抑制作用。[29]“自上而下”的質量標準還可能與地方保教服務的可獲得性和可支付性形成沖突。因此，選擇政策工具時還應考慮其對學前教育可獲得性、可支付性、公平與質量的綜合影響，以讓兒童及其家庭普遍受惠作為決策的基本依據。

（三）鼓勵學前教育治理制度創新，突破市場化改革路徑依賴

從歷史制度主義的視角來看，澳大利亞早期激進的市場化改革措施對后續政府治理空間形成了制約。盡管ABC學習中心破產造成惡劣的社會影響，并使政府付出高額代價，政府后續的改革措施也未能突破既定的市場中心主義制度框架，兒童保教服務改革的路徑依賴現象十分明顯。受到全球市場化改革浪潮的沖擊，我國部分地區在21世紀之交也曾出現過盲目將公辦園推向市場的現象，造成民辦園數量激增，一定程度上激化了“入園難”和“入園貴”問題。[30]

以此為鑒，新時期我國建設以普惠性幼兒園為主體的學前教育公共服務體系時應注重突破市場化改革的路徑依賴效應。首先，要堅持政府對兒童保教事業發展的主導責任。伴隨我國人口政策的調整，地方政府應著眼于長遠發展，對0～6歲兒童保教服務進行統籌規劃，在普及3～6歲學前教育的同時，逐步完善對0～3歲兒童托育機構的規范與引導，避免將3歲以下兒童保教服務完全交由市場主導的懶政行為。[31]其次，要積極鼓勵地方政府制度創新，引導民辦幼兒園選擇普惠性或非營利性發展道路。已有研究發現，對政策明確性和穩定性的顧慮影響民辦園長選擇非營利性辦學的信心。[32]因此，進一步完善普惠性幼兒園和非營利性幼兒園支持政策，幫助民辦幼兒園舉辦者明確改革的預期收益與成本，保障民辦幼兒園的合理收費與盈利，有助于吸引真正有教育情懷的辦學者。同時，注重運用大數據與信息技術評估區域內0～6歲兒童人口動態、家長保教服務需求以及保教機構發展狀況，不斷優化保教機構治理模式。再次，遏制營利性連鎖幼兒園在特定區域快速擴張形成壟斷，有助于突破以往以逐利為主要目標的民辦教育發展路徑（如產業規模化、運營集團化和資本證券化），引導民間辦學力量提供形式多樣、收費合理、安全可靠的保教服務，成為學前教育公共服務體系的重要部分和有益補充。

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The Marketization Reform of Australian Early Childhood Education and Care： Background， History and Inspiration

Qianqian Xu

（School of Education， Shaanxi Normal University， Xian 710062 China）

Abstract： Since the 1980s， the market-oriented reform of childcare services has become an important educational policy choice for many countries to cope with the global economic crisis and socio-cultural changes. It provides effective solutions to the problems of availability， affordability and quality of childcare， but also implies risks and challenges that are difficult to avoid. As a typical representative of the “radicals” in market-oriented reforms， Australian childcare services changed from a community provision model to a market provision model at the end of the 20th century. While expanding the resources of childcare services， it also caused many problems. Taking Australia as a mirror， Chinas preschool education reform should clarify the role of government， avoid the “market-centrism” thinking， adhere to the “human-centered” value orientation， encourage governance innovation of childcare and prevent path dependence.

Key words： education marketization， private education， education governance， Australian childcare and education