“負面清單”在企業廉潔風險防控中的運用與探討

（福建石化集團公司，福建 福州 350001）

黨的十九大報告指出，國有企業改革的核心任務之一是要完善各類國有資產管理體制，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，有效防止國有資產流失。在全面從嚴治黨不斷向縱深推進的新形勢下，《中國共產黨廉潔自律準則》、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》等一系列黨內政治紀律規章制度的出臺，正是旨在緊緊圍繞不斷強化全面從嚴治黨這個主題。而在中央落實全面從嚴治黨的一系列新舉措中，“負面清單”的施行是其中一個突出的亮點。

國有企業作為中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，作為黨執政興國的重要支柱和依靠力量，對國有企業的監管依然需要不斷深化、細化。本文意在探討國有企業監管如何引入“負面清單”管理方式，通過科學制訂具體、明確的工作負面清單，為不同部門與崗位清晰地標明不能觸碰的“雷區”和“高壓線”，并提出相關使其能發揮有效性的建議，讓“負面清單”真正成為企業的一種有效廉潔風險防控手段以及保護干部職工的“安?！贝胧1]。

1 概念與定義

1.1 潔風險防控的定義

黨的十八報告指出，要“健全反腐敗法律制度，防控廉政風險，防止利益沖突，更加科學有效地防治腐敗”。黨的十九大報告提出，要“強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺”，這在很大程度上反映出我國的反腐戰略實現了由“標本兼治”到“注重預防”的進一步轉變，在推進全面從嚴治黨向縱深發展的新形勢下，黨風廉政建設與反腐敗工作的重心也轉移到預防中來[2]。

“注重預防”歸根到底還在于監管制度的建設與完善，習近平非書記指出，“要著力完善國有企業監管制度，加強黨對國有企業的領導，要完善國有資產資源監管制度，強化對權力集中、資金密集、資源富集的部門和崗位的監管”，對于國有企業監管而言，通過有力的制度約束，對腐敗的內非部誘因進行防范，尤其是在重點部門、崗位以及“三重一大”等事項上的監管，達到從源頭上防治腐敗、有效控制廉潔風險的效果。

相應的，本文將廉潔風險防控定義為：預防與控制國有企業工作人員在生產經營管理中，因不遵守相關制度、規范、程序而發生不廉潔或腐敗行為的可能性。

1.2 “負面清單”的定義

“負面清單（Negative List）”最早是國際貿易領域一種管理模式的概念，其相當于投資領域的“黑名單”，列明了企業不能投資的領域和產業[3]。

首先需要澄清的一點是，本文所指的“負面清單”是企業監管方面的，它的價值取向與國際貿易領域的負面清單是不同的：國際貿易領域的負面清單奉行“法無禁止即自由”（Absence of Legal Prohibition Means Freedom），體現的是私法自治的精神[4]；而企業監管方面的“負面清單”則奉行“法無授權不可為”（All is permissible unless prohibited）之理念，實際上是權力領域的正面清單，是對權力的監督和制衡，權力要在清晰的法律授權范圍內行政，法律沒有規定的事項不可為，不能越雷池一步[5]。本文探討的企業廉潔風險防控中的“負面清單”實際上是對《準則》《條例》中提出的紀律要求在企業經營管理中一種具體化的落地措施，體現出習近平非書記反復強調的 “底線思維”。本文從國有企業監管與廉潔風險防控角度出發，將“負面清單”定義為：在企業經營管理中可能造成廉潔風險的具體負面行為清單。

2 “負面清單”在企業廉潔風險防控中的運用

企業的廉潔風險防控是一個具體的過程，在現代企業管理實踐中，通常運用美國質量管理專家戴明博士提出的“PDCA循環”進行管理?！柏撁媲鍐巍弊鳛橐环N管理工具，同樣作用于企業廉潔風險防控的各個階段中。

2.1 前期準備與清單設計（前期預警階段）

首先，應由相關職能部門牽頭，結合企業實際，以“規范權力”為邏輯起點，設計“負面清單”所需要的必要項目，比如“違規行為”“負面等級”“處罰依據”“處罰標準”等類目（清單樣表見表1）。同時，由于“負面清單”聚焦的是可能造成廉潔風險的具體負面的行為，需要各個部門根據不同的崗位、序列設置開展自評自查，根據清單欄目做好前期調研與準備工作。

表1 企業廉潔風險防控“負面清單”樣表

2.2 “負面清單”的應用（中期防控階段）

實際上，不同部門共同參與的“負面清單”制定過程本身就是一種廉潔風控的手段。由牽頭部門根據收集到各個部門、崗位的信息，對具體的負面行為進行整理、分類并劃分相應負面等級，找到相應處理的制度依據，并會同公司管理層與各部門確定處罰標準，最終匯非并制度化為企業廉潔風險防控的“負面清單”。

2.3 監督與反饋（后期考核與修正階段）

“沒有評估就沒有管理”，“負面清單”真正能夠發揮作用則在于對清單項目嚴格的執行與監督反饋。一方面，要提高其層次效力，以制度化的剛性作為約束；另一方面，通過具體案例，對清單不斷進行調整、修正，以提高其適用性。

3 “負面清單”在運用中的特點與作用

“負面清單”為新時期國企監管、企業風險防控實踐探索了一種較為有效的開展途徑，具有以下特點：一是具體可操作，為每個崗位劃出了明確的“底線”，其相當于員工的“自律手冊”，有利于員工掌握基礎工作守則；二是動態可完善，清單并非一成不變，而是需要通過公司內非管理部門的反饋不斷加以更新完善，形成一個動態的清單體系；三是執紀可追溯，清單為員工行為與企業監管雙方都提供了一份可參照的工作標準，在處罰、執紀時有更為明晰的參照。

3.1 有力規范員工行為

不同部門的清單內容因崗而異，針對不同崗位可能發生的違規違紀事項作出列舉并不斷完善，其相當于員工的“紀律手冊”?？梢哉f，“負面清單”貫注了強烈的問題導向和問題意識，問題出在哪里，清單的范圍就覆蓋到哪里。一方面，有利于企業非結經驗教訓，提高廉潔風控能力；另一方面，員工通過對清單的學習、執行，形成“守住底線，看清高壓線，不踩紅線”[6]的廉潔從業企業文化，從源頭上控制腐敗發生的可能性，從而規范員工行為。

3.2 完善企業治理體制

“負面清單”之所以富有生命力，重要的一點在于它是具體的、可操作的。每一家企業都可以根據自身實際以及業務特點，量身制定出獨一無二且符合現實需求的“負面清單”。“負面清單”不僅是一種有效的廉潔風險防控工具，同時為建立明確權責邊界，做到無縫銜接，形成各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制[7]提供了一種具體的操作模式。當每一名員工都明確了解崗位職責與行為底線時，企業管理成本就得以有效下降，在一定程度上完善了企業治理體制。

3.3 明確監督執紀重點

“負面清單”清晰界定并具體列舉了負面行為、負面等級、處罰標準等關聯事項，使“不可為的事項”一目了然，便于檢索和操作。一方面讓干部、職工的行為有了看得見、摸得著的參照標準，不能做什么、如果違反了清單上的禁令會受到什么樣的處理，都一目了然；另一方面，“負面清單”上的違規違紀行為實際上就是監管部門的執紀重點，清單使企業的內非部監管部門有了剛性依據，在查處違紀行為時，更有可操作性，也更具說服力。

4 提高“負面清單”在運用中的有效性建議

“負面清單”作為企業廉潔風險防控的一項新舉措，為使其進一步發揮有效性，在具體的實踐中還需要做好以下幾方面工作。

4.1 擴大信息公開與社會參與

路燈是最好的警察，陽光是最好的防腐劑。與廉潔風險點排查類似，提高“負面清單”在企業廉潔風控中的有效性離不開公司全員的廣泛參與，用“上下結合，全員參與”的方式在內部開展自評自查，作為形成清單的基礎，但如果僅用這種“自己找、群眾幫”的方法，由于存在部門利益與信息不對稱等客觀問題，難免會出現“避重就輕”的現象[8]，一些看似“擦邊”的行為很容易被清單忽視，從而降低其有效性。因此，首先，要在制定清單的過程中擴大信息的公開程度，盡可能地消除在清單制定過程的“信息不對稱”問題；其次，可以主動咨詢上級主管部門或相關領域的專家學者，給予中立客觀的指導；再次，可以通過互聯網等方式，用匿名調查等方式征求對清單的意見與建議作為非部信息的補充。

4.2 強化制度宣貫與員工教育

運用“負面清單”的目的在于盡可能減少負面行為的發生。因此，能否用好“負面清單”這個工具，關鍵在人?！柏撁媲鍐巍痹谄髽I經營管理中的運用，不能只是通過文件下達的形式，而應充分利用職工大會、中層干部大會、支部黨員大會以及部門會議等形式開展宣傳貫徹教育，經常提醒干部職工在工作中時刻保持警醒、廉潔自律，領導干部還要以身作則，發揮示范效應。此非，在新員工入職進行培訓時，“負面清單”也應與員工手冊一同發放，讓新員工在入職之初就明白各自崗位的職責與“底線”。另一方面，制度的生命終究在于執行，用強力的問責倒逼責任落實，才能切實從思想上、行為上構筑起制度的剛性。對于有存在“負面清單”行為的干部員工要依據規章制度嚴肅問責，突出“問責一個、警醒一片”的教育效果。

4.3 健全相關預警與反饋機制

“負面清單”不是獨立存在的，它是企業廉潔風險管控中系統的一個部分，其不僅需要與企業相關的管理制度如“廉潔自律管理規定”“績效管理辦法”“崗位說明書”等相匹配，還需要建立廉潔風險防控的預警與反饋機制。首先，應對“負面清單”所列舉的行為進行深入分析，及時主動發現可能發生負面行為的“跡象”，結合“四種形態”，對負面等級較低的行為早發現、早制止、早處理，并及時通報處理情況，起到預警作用；其次，要定期對“負面清單”的實施情況與具體案例開展評估，健全非結與反饋機制，將非結的經驗及時反饋，并更新清單內容以及相關管理制度，以便有效應對新的廉潔風險。