從非制度化多元協作到績效性合作模式：困境兒童福利治理的瓶頸及其突破

紀文曉，李二鵬

（河南師范大學青少年問題研究中心，河南 新鄉，453002）

民政部《2018年民政事業發展統計公報》相關數據顯示，截至2018年底，全國共有孤兒30.5萬人，其中集中養育孤兒7.0萬人，社會散居孤兒23.5萬人。[1]據不完全統計，目前事實無人撫養兒童的數量約有50萬人，[2]除了這些孩子外再加上其他類型的困境兒童，民政部估計，目前我國困境兒童群體的數目大概達到了百萬以上的規模。對這些困境兒童福利服務的研究具有重大意義，是推進社會治理現代化的重要組成部分。本研究以一個困境兒童幫扶項目為切入點，對困境兒童福利的提供進行成效分析，闡述福利治理視角下我國困境兒童的福利遞送狀況，為未來困境兒童福利服務遞送提供政策反思和建議。

一、文獻回顧

(一) 福利治理理論

福利治理是指在政府的公共事務管理或者國家治理的法律法規政策體系下，在社會的福利資源總量的前提下，在政府和市場等多元福利供給主體之間進行資源分配，希望在多元主體之間形成一種互享互助、協作有效的良性合作關系，以最大限度地分配好社會福利資源，為社會成員提供能夠滿足他們在社會上生活和發展的經濟、社會、服務和衛生保障等法律法規、行動機制、實踐模式和解決措施的總和。[3]一般意義上來說，福利治理有三個基本的概念，分別是變化中的福利定義、變化中的傳遞制度和福利傳遞過程中的實踐。通常情況下福利目標的界定、整合、均衡與再生產是福利治理的前提，所以當福利目標變化時，相應的政策、制度、機制和現實實踐等也會做出變化。從這個角度出發，福利制度就不是由如何對現實社會問題的回應來決定，而是由福利目標來決定的。福利治理作為社會治理的重要一部分，關系著個人的生存狀態和社會秩序的平衡，是保持社會穩定的關鍵所在。與“福利供給”這個概念相比，“福利治理”則更加具有綜合性，這個概念包括了福利的來源、產生與運轉過程。[4]

“福利治理”從本質上來說是一種把“治理”這個領域的一些理念與方法引入到福利領域當中來的理論視角。[5-6]其中，“治理”是指在社會生活當中，政府等權威部門運用自己的權力并聯合市場、社會組織等多元主體為社會成員提供滿足他們需要的服務，以實現對社會的有效管理。[7]值得注意的是，“治理”不同于“統治”，它不強調從上而下對所有社會事務進行管控以樹立政府的權威，而是注重社會協作，鼓勵多元主體參與到社會建設當中來，并且在這個過程當中，這些主體是相互依賴、相互發展的。[8]此外，“福利治理”也不同于“福利多元主義”。不可否認，“福利多元主義”是“福利治理”的直接理論來源；但與“福利多元主義”不同的是，“福利治理”除了強調多元主體的責任外，還強調這些主體之間的互動、福利傳遞以及建立良性關系的必要性。[9]簡而言之，福利治理體現了人們對當下國家、政府、市場、社會組織、社會成員等社會主體之間關系的新的看法與理解，強調應該發揮多元主體的力量協同建設和諧社會。[10]在福利治理這個視角下，社會主體不再是之前那種各司其職的定位，而是應該互相合作、溝通交流，建立一個良性的合作關系，從而致力于實現社會治理與社會穩定。

(二) 困境兒童界定與分類

困境兒童是指那些由于自己的生理和心理因素、家庭因素和社會環境等原因造成問題，需要社會給予特殊對待的孩子。[11]從外部條件來看，困境兒童涵蓋了“由于家庭緣故在生活、教育、醫療等方面陷入了困難的兒童，由于自身殘疾造成康復照顧、社會交往等困難的兒童，由于家庭監護能力的缺失造成兒童遭受虐待、丟棄、意外傷害等生存和發展受到挑戰的兒童”。從困境來源來看，2016年國務院《關于加強困境兒童保障工作的意見》把困境兒童分成了家庭貧困、自身殘疾、監護風險三類。[12]此外，高麗茹、彭華民等學者認為，除了這三種困境兒童之外，還應包括心理和行為困境兒童。[13]

結合這些學者們的研究以及Z社工機構的困境兒童關愛幫扶項目(以下簡稱J項目)的案例特點，我們在此把困境兒童界定為由于孩子自身或周圍生活環境的影響而造成身心發展與成長存在適應性障礙的兒童。

(三) 困境兒童福利提供研究

雖然近年來針對困境兒童群體福利服務的研究在逐步增多，但數量依然不足。筆者以“摘要”中包含“困境兒童”和“福利”詞語為搜索條件在中國知網數據庫中查詢發現，20年(2000—2020年)間總量只有128篇；其中，被引2次以上的只有39篇。按照年度發表量來看，只有2019年發表量超過30篇。書名中包含“困境兒童”在“讀秀”20年(2000—2020年)的文獻①中可以查找到的專業書籍目前是6本。由此可見，困境兒童福利方面的研究目前非常薄弱(詳見圖1)。

圖1 困境兒童研究計量可視化分析(2000—2020年)

從已有的文獻來看，現有的研究大概可以分為三類。第一，分類保障政策及其成效方面的研究。有對國外政策經驗的借鑒和解讀，也有對國內困境兒童社會保障政策和實踐的梳理。[14-15]第二，以國家親權或福利治理的視角，對困境兒童概念的形成與界定、困境兒童保障的理論基礎、國家親權等問題給予理論廓清和實踐回應。以福利遞送制度和福利遞送過程中的實踐為依據，針對目前存在的困境兒童提供多元的福利服務，分析在為困境兒童提供福利服務的過程中，社會組織是如何與政府、其他社會組織、家庭、學校等福利提供主體互動以及各個主體在服務中扮演著什么樣的角色；據此探究目前困境兒童的福利服務出現的問題和原因，并指明了困境兒童福利供給的發展趨勢。[16-19]第三，對困境兒童福利供給過程中國家、政府、社會、市場和家庭等多元主體關系的探討和角色定位的研究。研究認為，不管是面臨巨額福利開支的西方國家還是正處于向適度普惠型福利模式邁進的中國，國家、政府、社會、市場和家庭等兒童福利提供主體在福利提供過程中的角色定位、需要承擔的福利責任和相互間的關系如何都是擺在我們面前亟需思考的問題。[20]對于兒童和兒童所在的家庭來說，市場或是不能夠滿足他們所需要的福利服務，或是有該項福利服務，但福利服務的費用遠遠超過了他們的家庭承受能力。[21]除了市場這個主體之外，非營利組織等社會力量也并沒有真正成為能夠為困境兒童提供有效福利服務的福利提供主體。所以市場和社會對困境兒童及其所在的家庭來說不是最重要的福利支持來源。要想不斷健全困境兒童福利服務制度，最根本的就是要明確家庭、社會、市場和政府在為困境兒童提供福利服務的過程中間所扮演的角色，以及建立一個資源共享、責任共擔的福利提供模式。[22]

本研究綜融第二類和第三類研究視角，以福利治理為分析視角，基于一個具體的困境兒童幫扶項目來分析和評估困境兒童福利服務過程中，各福利提供主體之間的相互作用以及最后的服務成效如何，對目前的困境兒童福利服務提出政策方面的反思和建議。

二、研究設計

本研究以福利治理為研究視角，以Z市J區Z社會工作機構J項目為案例依據，以福利治理下困境兒童福利服務供給成效為切入點，分析在福利治理視角下各個福利提供主體之間的互動關系與服務成效，提出未來困境兒童福利服務的發展路徑和策略。與以往研究相比，本文所提到的困境兒童多元福利提供主體主要涉及家庭、社區、社會組織、企業和政府這幾大類，針對困境兒童群體這些福利提供主體除了各自履行自己的職責之外，還會互相搭建資源共享平臺，這些主體間的互動關系主要從需求評估、規劃、支持與反饋等維度展開，其中各方主體提供的支持服務包括政策、資金、技術、服務等形式。這些福利提供主體之間的互動關系如圖2所示。

圖2 多元福利提供主體的互動關系

本研究運用定性研究方法中的訪談法、文獻法和定量研究方法中的問卷調查法，收集關于困境兒童福利服務的相關資料和信息，主要是通過家訪、座談會、訪談等方式實地走訪服務對象及家長、科室領導、社會組織負責人、社會工作者、社區工作人員等人群，有效溝通的電訪為31次，訪談和座談會共24小時，了解了困境兒童基本情況和福利提供主體之間的互動關系與福利遞送機制，形成了初步的訪談材料。另外，我們還搜集了中央政府及民政部門、調查地地方政府及相關部門的關于困境兒童保障的文件、工作資料和相關中外文獻等。在問卷調查中，以J區16個街道辦433名困境兒童及家庭為主要調查對象，主要了解了困境兒童的基本信息、健康情況、家庭情況、困境類型、納入保障情況、需求狀況等。

本研究案例的選擇具有典型性：案例所在的N省Z市是困境未成年人社會保護的試點城市，[23]正在推進從社區、街道辦到民政、司法等部門聯合救助的困境未成年人社會保護試點工作；[24]同時，N省對困境兒童福利服務供給非常重視，著力推動形成家庭盡責、政府主導、社會參與的困境兒童保障工作格局；[25]Z機構是Z市專注于困境兒童福利服務的社會工作機構，目前承接政府多個困境兒童服務項目。在政府日益關注困境兒童群體的背景下，本研究選取Z市Z社工機構J項目作為研究個案，收集當前困境兒童的福利需要狀況、福利服務的提供狀況等資料。

三、困境兒童福利服務成效

(一) 項目簡介

J區J項目是由J區政府購買，以Z市J區433名困境兒童為服務對象，通過引入社會工作專業手法，整合多方資源，使困境兒童在滿足生存需要的基礎上獲得關愛、心理健康的成長，對服務對象進行心理調適，促進困境兒童能力建設，建構服務對象社會支持網絡。J項目現分為非自身障礙兒童與自身障礙兒童兩大類，據此從四個方面進行服務。

1. “火苗計劃”康復、經濟等資源鏈接服務

將有利于困境兒童成長的救助政策、康復資源、慈善資源、教育資源等像小火苗一樣匯集起來，匯編成冊，給家庭提供尋求獲得支持的有效途徑。注重鏈接康復資源，給殘疾兒童康復支持。

2. “心靈加油站”心理行為改善服務

心理咨詢服務：鏈接專業心理咨詢師，為有需要的家長或兒童定期開展心理咨詢服務。個案服務：針對心理和行為偏差問題的兒童，運用一對一的個案專業技巧，改善或解決問題。小組服務：開展成長小組、藝術小組等，改善兒童的心理和行為問題。

3. “幸福星期天”社會支持服務

利用兒童周末的時間，組織兒童開展戶外游玩、社會實踐、興趣培養等活動，讓兒童不再孤獨地度過周末，在社會工作者和志愿者的陪伴中獲得關愛，在社會實踐中獲得成長，在同伴互動中獲得支持。

4. “學習成長營”學習輔導服務

利用周末組織大學生志愿者對兒童進行集中式一對一的學習輔導，提升兒童的學習興趣和能力。

(二) 多元福利主體協作下的服務成效評估

社會工作是一個以利他主義價值觀為指導、強調幫助服務對象實現“助人自助”的專業。在幫助服務對象的過程當中，成效評估是檢驗服務是否有效的重要方法，成效評估的重要內容之一就是評估服務對象在接受社工提供的服務后所發生的一系列變化。[26]在本文當中，我們主要是以福利多元主體層面的互動關系，以及在互動過程中是否建立了一套行之有效的協作機制為主來進行服務成效評估。因此，綜合整個研究設計以及案例中困境兒童的群體特點，我們把“多元福利主體協作遞送困境兒童福利”這一維度作為服務成效評估的重點，在這個維度之下又具體設定了家庭的角色定位、社區的角色定位、社會組織的角色定位、政府的角色定位、政府與家庭的關系、政府與社會組織的關系、社區與家庭的關系、社區與社會組織的關系等8個指標。

1.整體服務狀況分析

J項目服務到的服務對象一共有433名，其中男孩252位，女孩181位，服務對象主要為7—12歲的兒童，約占40%。2017年J區收集的數據統計顯示，J區登記在冊的困境兒童共計433名，其中孤兒13名、特困兒童18名、重病重殘兒童260名、貧困家庭兒童123名，其他困境兒童19名。從是否納入保障來看，已經納入基本生活保障的有359人，已納入教育保障的有226人，已納入基本醫療保障的有396人，已落實監護責任的有419人，已提供殘疾兒童福利服務的有109人。

由此可以看出，J區的困境兒童以重病重殘兒童居多，占據著60%的比例，其次為貧困家庭兒童。在重病重殘兒童中，心智障礙兒童為多，如自閉癥、腦癱和唐寶等。腦癱兒童多因為兒童在出生過程中腦缺血引起神經發育遲緩，醫治不及時導致，而唐寶則是懷孕期間沒有進行唐氏篩查導致。同時，困境兒童的基本生活保障、基本醫療保障和落實監護責任納入保障比例均在80%以上，情況較為良好；而教育保障和殘疾兒童福利服務納入保障的比例卻較少，已納入教育保障的占52.19%，已接受殘疾兒童福利服務的僅占25.17%。教育保障比例較低的主要原因是重病重殘兒童多為心智障礙兒童，接受教育的難度較大。而殘疾兒童福利服務接受較少，一方面是因為目前殘疾兒童服務較為集中，殘疾兒童難以外出堅持參加服務；另一方面則是因為殘疾兒童致殘程度不一，服務滿足度較低。

2.多元福利提供主體之間的互動關系

J項目是一個針對Z市J區困境兒童的服務項目，在為他們提供服務的過程中，政府、家庭、社區和社會組織等福利提供主體之間如何互動以及能否形成一個高效的協作遞送機制，是檢驗服務成效的一個重要指標，也是本研究的一個核心問題。

在項目中，政府是社工服務項目出資方和規劃者，也是服務質量和服務成效的監督者；困境兒童及其家庭扮演的主要角色是服務的接收者，有些也會發揮互助的角色，轉化為服務的提供者；社會組織扮演的主要是服務提供者、資源鏈接者角色以及政策倡導者的角色；社區主要發揮的作用是為服務開展提供信息銜接、場地支持、物資支持等(如圖3所示)。

圖3 多元福利主體的互動情況

這幾類福利提供主體除了各自獨立為困境兒童提供福利以外，還會互相協調合作來為困境兒童最大限度地提供支持服務。這一特征不僅體現在J項目上，也成為了當下困境兒童福利遞送的一個趨勢。本文將從以Z社工機構為代表的社會組織出發，探討社會組織在困境兒童的福利遞送中如何與政府和社區進行互動。

3. 政府與家庭、社會組織的互動關系

在政府與家庭的協作關系中，政府針對困境兒童的福利服務有兩類：第一類主要是提供低保、殘障補助、康復資金支持等政策補貼、救助類的援助，政府在其中發揮了一個兜底性作用；第二類是針對困境兒童提供的社會工作服務。這些服務對象主要包括貧困、殘疾、重病及“五失”(失足、失管、失學、失業、失親)等四類困境兒童。服務目標主要有四個：一是為服務對象建立互助溝通平臺；二是為困境家庭提供獲得資源支持的有效途徑；三是為孤殘兒童的康復鏈接康復資源；四是倡導社會關注與支持。具體的服務內容包括康復、教育、經濟資源鏈接服務、心理行為改善服務、社會陪伴和同伴互助服務、學習輔導服務。

在政府和社會組織的協作遞送中，政府購買社會組織服務，社會組織作為服務提供者提供服務。在整個服務過程中，政府為社會組織提供經費支持；同時為提高和保障服務質量，政府通過購買督導評估的方式來對項目進行督導和評估，由第三方為社會組織提供培訓、督導、評估服務。由此可以看出，政府通過購買服務這一行為和社會組織這一中介，對困境兒童及其家庭提供了支持性服務。這顯然是一個巨大的進步，但目前政府的購買服務存在以下不足。

第一，政府對項目具體規劃不足，對家庭的需求評估宏觀指導不足，對相關方之間的溝通協調不足。民政局項目設計中雖然委托了第三方組織對項目實施督導和評估，但督導方、項目實施的社會組織、購買方、服務對象之間的溝通協調不足，政府對項目的宏觀指導和質量把控的職責不足。

第二，政府購買提供的更多是支持性服務，針對家庭的發展性服務和預防性服務不足，在服務角色偏好、倡導就是對抗等理念的制約下，倡導功能受限。具體體現為提升困境兒童家長的親子照料能力服務、困境兒童家庭反家暴服務不足、政策倡導類服務不深入等。特別是倡導類服務形式單一，更多局限于宣傳而非真正意義上的倡導。但事實上，在針對困境兒童的福利服務項目設計不夠周全完備的當下，倡導恰恰是困境兒童及其家庭這個群體目前最需要的服務。但在服務角色偏好、倡導就是對抗等理念的制約下，目前社會組織的倡導功能受限。

研究認為，倡導是一種可能將社會工作區別于其他助人專業的行動。[27]為了提高倡導的有效性以及科學性，學者Robert Schneider 和 Lori Lester就曾經提出了四種倡導模式。第一種是案主倡導，即“當社工擔任案主倡導者角色的時候，他(她)必須為了案主的利益而說話、爭論、積極爭取、討價還價和協商洽談”。第二種是原因倡導，即強調問題會影響相同境遇下的更大群體或階層。Taylor將這種“從案主到原因”的拓展稱為信息與行動之間的能動關系。[28]社會工作者通過關注個體案主問題類型的相似性，經過不斷地服務和分析，最終決定在政策、法律或實務層面上采取行動進行改變，因為這些政策、法律和實務影響到一群人或很多有相同問題的人。[29]第三種是立法倡導，推動社會公正。第四種是行政倡導，包括機構管理者或其機構積極參與的倡導；行政任命“內部倡導者”負責提高案主服務效果，設法改善危害案主的機構實務或流程。[30]但目前社會組織僅有的倡導方法就是作為人大代表的社會組織負責人提議案。事實上，這一倡導方式受到組織負責人身份的限制，不具有普遍性。研究認為，社會組織和政府之間的聯動在倡導這個層面還可以有更多空間和作為。

說到倡導，我們有的建議會得到反饋。例如，我們發現部分困境兒童在融合學校入學難，社會工作者初期和學校校長反饋沒有得到解決；后來通過人大代表建議，教體局讓該學校進行整改，主要包括增加特殊兒童入學名額，增加該學校教育設施，增加學校師資力量。(項目負責人W訪談記錄)

第三，政府與社會組織的協作遞送機制制度化成效不足。服務成效的達成需要教育局、學校、婦聯、殘聯等組織的配合，但這種配合往往因人因時因事而不同，缺乏制度性規定。

一方面，婦聯、殘聯等組織部門會覺得社會組織并沒有權威性，并且自己平時的工作也很忙，沒有去配合社會組織開展這些服務，這就使得社會組織在開展活動的過程中遇到很多的困難與障礙。另一方面，學校社會工作者在入駐學校開展工作的時候，學校里的老教師可能會認為社會工作者是“外來人員”，跟自己相比又沒有教學經驗，社會工作的專業性如何能夠體現？于是在實際工作中給學校社會工作帶來了諸多困擾。事實上，學校社會工作在政府購買服務入駐學校開展工作后，需要民政部門和當地教育部門聯動，積極溝通協調，這樣才能更好地為服務對象服務，但是民政和教育聯動目前只有零星的個別實踐，缺乏一些制度性的規定。(項目負責人W訪談記錄)

社會組織在服務過程中碰到的這些困難告訴我們，政府除了是服務的購買者和服務質量的監督者之外，還應該是積極溝通者、協調者與聯動者，絕不是一買了之。政府部門只有扮演牽頭協調者的角色，困境兒童的福利服務才能更好地開展，政府與社會組織的協作遞送機制才會更順暢。

總的來說，目前政府在困境兒童福利服務方面的政策關注度較高，但是，政府在兒童照顧上的角色定位和責任意識仍然不夠明確。

4. 社區與家庭、社會組織的互動關系

在社區與家庭的協作遞送中，社區的過度行政化制約了社區對家庭的直接服務。

社區是社會的基本單元，是溝通政府與百姓的橋梁。社區本應主要承擔服務職能；然而隨著社會治理重心下移，大量的行政事務下沉到社區，加劇了社區居委會的行政化色彩，既增加了社區的行政負擔，也影響了公共服務的質量。社區的過度行政化不僅使得自身服務能力和空間不足，也制約了對家庭的直接服務。在J項目日常開展服務的社區內，困境兒童家庭之前通過社區主要是申請一些政府補助，社區除了節假日為困境兒童家庭提供一些物資幫扶，日常很少針對他們來開展服務，這種狀況直到社會工作者介入之后才有所改善。

在社區和社會組織的協作遞送中，二者之間應該是互相協調合作的關系。但目前這種合作的非制度化特點明顯。

第一，在合作時間上，社區與社會組織雙方合作的時間較短。社會組織通常在服務結束后就會離開社區，社區與社會組織之間難以建立穩固的合作關系，服務的可持續性也難以保證。

第二，在合作領域上，社區與社會組織雙方合作領域較窄。有很多服務都是針對某些特定群體而不是全體居民。J項目就是針對困境兒童這一特殊群體的，所以社會組織開展的系列活動就會向困境兒童方向傾斜，服務覆蓋的人群難免缺乏廣泛性。如何將專項項目與黨群服務中心等社區類服務項目相結合也是需要進一步理順的一個環節。

第三，在合作關系上，雙方存在不對等的合作關系。能否建立合作關系、合作關系能夠維系多久，主動權通常掌握在社區的手上。[31]社區的不同態度往往會形成不同的結果和行動方案，因此社會組織在這方面比較依附于社區的態度。[32]社會組織為了將社區作為一個搭建自己和社區居民的橋梁，會積極地向社區展示自己的專業優勢和服務特色，并闡明雙方合作后有利于擴大居民參與的途徑，使社區服務供給主體多元化，以此讓社區愿意相信自己并積極配合自己開展服務。[33]

在項目開展之初，我們機構正處于初步發展階段，在社區居民中的認知度、公信力相對不高，這就阻礙了社會組織與社區互相協作為困境兒童遞送福利服務。社區因為自身優勢，與困境兒童及其家庭的關系相對親密，這些家庭有什么需要的話社區也能夠及時了解獲知。社會組織作為一個“外來者”，為了更好地為困境兒童家庭提供服務，需要在社區內提升自己的知名度和公信力，讓社區居民從心里接納它。于是社區剛好可以在社會組織與社區居民之間起到一個中介的作用，幫助社會組織將服務遞送到社區內有需要的家庭當中。(項目負責人W訪談記錄)

總之，在合作方式上，雙方主要是靠非制度化的合作方式來維系，在這中間人際關系起了很大的作用。

在項目開展的過程中，社區與社會組織的互動關系是非常重要的一部分。對于社會組織來說，社區居民的認可程度、服務對象的配合都離不開社區的大力支持。社區的支持有利于拓展社區內更多的服務對象及其家庭向社會組織尋求幫助，進而通過這些服務對象的口碑宣傳使得社會組織更為廣大社區居民所接受、認可。為了更好地維持這種合作關系，我們機構也積極采取了各種方式和社區建立良好的信任關系，如讓社工參與到社區的建設以及工作會議當中，將當前的服務開展情況與經驗進行分享交流等。總的來看，我們機構和社區建立了相對良好的合作關系，但這種合作關系卻不穩定，因為目前社區和社會組織的關系也是因人而異、因時而異、因事而異，缺乏制度性的規定，非制度化傾向明顯。(項目負責人W訪談記錄)

綜上，通過項目的開展服務對象獲得了形式多樣的服務，如資源鏈接、心理咨詢服務、個案服務、小組工作、社會融入、社會參與等。在此過程中，家庭、社區、社會組織和政府之間相互配合，初步形成了一個服務協作遞送機制，但目前這個協作機制呈現出離散化、非制度化的特點。

四、反思與建議

(一) 制度性銜接是困境兒童福利供給的重要議題

社會組織對服務對象的需求評估與政府對困境兒童的身份認定和服務供給之間存在張力，如何進行制度性銜接是困境兒童福利供給需要探索的一個重要議題。單從身份認定這個環節來看，目前對困境兒童的身份認定往往是基于類別化的單一需求，需要提供相關證明材料。但社會組織、社區等主體在提供服務的過程中發現其需求往往是多重的、動態的，甚至存在著無法提供相關證明的情況。需求評估和身份認定之間的制度性張力實際存在，但目前社會工作者在實際服務中所進行的需求評估并沒有納入行政部門對困境兒童的身份認定過程中，兩者如何進行制度性銜接是需要進行探索的一個重要議題。

從發達國家和地區的經驗來看，兒童福利行政管理的重點應包括需求評估、決策參與、領導風格、與社會組織建立伙伴關系、重視績效評估、跨專業合作、資源整合。在這些重點中，首當其沖的就是需求評估。[34]特別是面臨需求復雜多樣的困境兒童及其家庭，兒童福利行政管理角色和職責的轉型是當下我國兒童福利事業發展的必然之舉。

從需求評估、身份認定和服務供給的制度性銜接來看，本文提出一個可能的方案，(詳見圖4，作者自制，參考中國臺灣身心障礙者需求評估流程[35])。

從圖4可以看出，以往的行政組織往往偏向由單一組織決定，而困境兒童的福利服務決策應擴大參與者，讓社會組織參與到兒童相關的行政組織決策咨詢中。在世界范圍內，參與管理是目前公私部門組織生存面對的主要議題之一。與此相對應的領導風格也面臨轉型的需要，即從權威式的領導風格轉向傾聽、支持、妥協、融通、富有創造力式的領導。

為此，國家需要賦權給社會工作者，實現社會工作者從專業的自我承認走向國家的實質承認與社會的普遍承認。

(二) 服務供給內容和方式方面

針對目前困境兒童福利資源的有限供給，如何通過倡導等多種形式更多釋放服務供給內容，實現福利供給內容和方式方面的多樣化和順暢銜接是供給方面需要突破的瓶頸。

困境兒童中殘障、患病兒童的早期療育、康復、兒童保護等需求比較突出。雖然目前的康復機構和醫院比較多，但能提供的救助支持(如減免康復資金)非常有限；除去政府給予的康復資金支持外，家庭仍要承擔很大的壓力；有的貧困家庭最終放棄治療，錯過最佳康復期，還有很多康復機構因不屬于政府指定的康復醫院范圍，而不能為就近的兒童提供救助支持。

服務供給方式方面，需要建立縱橫交錯的困境兒童福利服務行政體系。困境兒童保護工作涉及多個部門、多個方面，工作鏈條長、任務重，單純依靠垂直系統的資源與力量，很難獲取足夠達成組織目標所需的資源。只有加強組織領導和協作配合，發揮政策合力和聯動效應，才能凝聚起強大合力。

(三) 積極構建政府與社會組織之間的“績效性合作模式”

在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，困境兒童福利服務供給體系是重要的組成部分。其中，地方政府和社會組織之間如何構造更高效更符合公平正義價值追求的合作模式成為該主題的要義之一。而績效性合作模式正是基于雙方在困境兒童社會福利服務供給這一重要社會治理議題下對共同績效的追求。

本研究表明，當地方政府意識到社會組織的發展能貢獻于地方社會發展，有利于某一社會問題的解決，他們就有強烈意愿與社會組織合作；而社會組織的業務績效越好，地方政府也會給予更多的賦權。本案例中，項目的實施使得服務輻射面得到拓展；服務對象的興趣愛好、學習認知能力、社會交往能力得到提升，滿意度提高；服務對象家庭生活環境、親子關系等方面得到改善，滿意度高(90.3%以上)為服務對象鏈接了醫療資源、物資支持、公益課程、志愿者服務等支持，并被相關媒體報導，社會影響力得以提升；通過項目的積極宣傳、落實了相關政策的實施，讓更多人了解了關于社區困境兒童的相關保障政策，為全面了解和掌握市內困境兒童基本信息、建立困境兒童個人檔案、解決市內困境兒童及其家庭的突出問題奠定了基礎；通過項目的實施，發掘出社會工作者和社區的經驗優勢，在做好社區困境兒童服務的基礎上，積極探索社區困境兒童服務的新經驗、新模式，以便于進一步推廣普及社區困境兒童服務的經驗和模式。

所有這些績效與政府追求的社會治理現代化目標是一致的，因此，構建績效性合作模式勢在必行。參照國務院辦公廳2018年下發的《關于同意建立農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障工作部際聯席會議制度的函》，民政部、衛生健康委、醫保局、婦兒工委辦公室、扶貧辦、全國總工會、共青團中央、全國婦聯、中國殘聯等26個部門都擔負有困境兒童保障和保護的責任。[36]相應地，各省、自治區、直轄市都應當成立兒童保障(保護)聯席會議制度；具體工作機制方面，可以通過會議議事、簡報交流、聯合調研、聯合督查等工作載體，加強機制協同、政策協同和資源協同，做到互通信息、相互協作，凝聚推進兒童福利服務工作的合力。

橫向層面，建立政府、高校、社會組織、企業等多元主體的合作、多部門聯動機制，建立本土化的、操作性強的治理機制。以縣域層面為例，具體操作層面示范見圖5。

從縱向來看，為了使困境兒童保障工作走上制度化、規范化軌道，縣級層面可以建立一個多部門聯動，縣、鄉、村三級服務組織體系。最高層是縣委、縣政府成立的困境兒童保障工作領導小組。第二層是各鄉鎮設置的兒童救助中心，負責落實縣委、縣政府有關政策，并對困境兒童信息收集、建檔、上報，定期巡訪困境兒童家庭。第三層是兒童福利主任層次，負責本轄區兒童救助政策和知識宣傳、入戶調查登記和信息搜集上報、社會心理支持，意外傷害防范和資源鏈接幫助解決兒童基本生活困難。縣兒童福利辦定期開展困境兒童福利專項巡訪活動，重點對兒童生活保障金使用情況進行督察、監督和管理。

信息匯報機制方面，形成逐級匯報和特殊事項越級匯報制度。中低危家庭和兒童保護預防工作實行逐級匯報制度，特殊復雜個案和突發事件可以由兒童福利主任直接上報給領導小組辦公室。在實際運行過程中，一些特殊案例處理，就是經由聯席會議的形式，有效推進具體個案的進程，促進個案問題得到妥善解決。

總的來說，隨著政府購買服務的深入，作為購買方的政府對服務有更高的期待，但缺乏針對項目的個別規劃。作為兒童福利行政組織則需要扮演協調者的角色，發展全面性、協調及專業整合的跨專業服務體系。[37]社會組織與社會組織之間、社會組織與政府之間的合作有待進一步制度化，雙方的職責邊界合作機制有待進一步明確。在這個過程中，社會組織在提升服務能力的同時需要增強自主性，地方政府則要優化合作制度與責任分擔體系。

圖5 縣級層面困境兒童服務體系

注釋

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