兒童保護政策執行的制約因素與破解路徑
——基于史密斯政策執行過程模型分析

武艷華，崔效輝

（1. 河海大學公共管理學院，江蘇 南京， 210098；2. 南京郵電大學社會與人口學院，江蘇 南京， 210003）

一、問題提出

2010年是中國兒童保護政策發展的分界線，此前的中國兒童保護政策經歷了推動兒童生存發展、兒童保護工作基本停滯和兒童保護政策較大發展階段，此后的中國兒童保護政策呈現出兒童福利由補缺型向適度普惠轉型、建立兒童虐待強制報告制度與替代性照顧制度、建立監護人監護權轉移制度、兒童保護政策試點推廣、非營利組織與專業社工積極參與等特征并存的快速發展階段。[1]在中國兒童保護政策的試點推廣中，作為兒童保護的試點省份，江蘇省的經濟發展與社會建設均走在全國前列，其下轄的S市所構建的以未成年人救助與保護為主的兒童保護政策建設與運行機制，是全國社會治理創新的一項重要舉措，承擔著通過創新兒童保護治理為頂層設計提供經驗的責任。

在將《S市未成年人保護條例》及相關決議、意見與辦法構成的兒童保護政策體系轉化為政策效果的過程中，政策執行受到多種因素制約。若能采用清晰的框架分析兒童保護政策的執行過程，將有助于厘清把保護與救助兒童的目標轉化為政策效果中的制約因素，為S市兒童保護政策的有效執行提供參考。與兒童保護政策執行困境類似，如何清晰地考察政策執行過程是共同的難題。為破解該難題，20世紀70年代西方國家開始政策執行的研究，由美國政策科學家史密斯提出的政策執行過程模型堪稱經典，且應用廣泛。該模型通過理想化政策、執行主體、目標群體與政策環境等四個核心變量來系統分析政策執行過程，勾勒了整合式政策執行過程的分析范式。受此啟發，本文采用史密斯的政策執行過程模型，分析影響S市兒童保護政策執行的制約因素，以期為S市兒童保護政策的有效執行掃清障礙，并優化其政策執行路徑，確保實現政策預期效果。這對提升S市兒童保護工作的樣板作用和改善其他城市兒童救助與保護工作均有借鑒意義。

二、兒童保護政策分析模型建構及研究方法

(一) 兒童保護政策執行過程模型

史密斯政策執行過程模型的核心思想是將政策執行的過程視為理想化政策、政策執行主體、目標群體、政策環境的互動過程，而四者在互動中產生的緊張關系通過“及時回應”和“建制間接回應”進行處理，回應的結果作為政策完善的依據。具體為理想化的政策，即政策本身的合理性、合法性、可行性；政策執行主體，即政策執行組織和人員；目標群體，即政策實施的對象；政策環境，即與政策生存空間相關聯的因素。[2]史密斯政策執行過程模型容納了政策執行的核心因素，對政策執行過程有完整系統的論述，提供了分析政策執行過程的理想分析框架。以此凝練兒童保護政策執行過程模型，應該由以下四者交織而成：兒童保護政策本身；地方政府、三級機構和執行人員構成的政策執行主體；服務提供機構、服務提供者和服務的未成年人構成的目標群體；由影響兒童保護政策執行的政治環境、經濟環境和社會環境構成的政策環境等。對于四者在互動中產生的緊張關系則通過“建制”和“回應”機制進行處理，進而反饋政策效果(見圖1)。

圖1 兒童保護政策執行過程模型①

(二) 兒童保護政策執行過程的研究方法

西方國家對政策執行的研究源于對小案例的研究，對政策執行過程的實證研究和政策案例分析有利于理論升華和實際問題的解決，尤其是案例研究可以推進對某些現象、事物的描述和探索，促使人們能建立新理論，或者對已有理論進行檢驗、發展或修改，是幫助人們找到對現存問題解決方法的一個重要途徑。[3]邁克爾·希爾也認為，政策過程研究可能是案例研究，主要使用的是定性方法。[4]與之相對，本文嘗試使用案例研究的方法，選取《S市未成年人保護條例》及相關細則、決議與意見所構成的兒童保護政策體系為案例，在史密斯政策執行過程模型的框架下分析其執行過程，以期通過該分析來同政策執行過程模型進行對話，進而不斷提升兒童保護政策的執行效果。

由《S市未成年人保護條例》及相關細則、決議與意見構成的兒童保護政策體系，既符合理論分析的要求，又具備兒童保護政策的典型性與代表性。《S市未成年人保護條例》是在《中華人民共和國未成年人保護法》和《江蘇省未成年人保護條例》基礎上制定的全國首部操作性強、以地方立法形式頒布的未成年人保護條例。2016年，《S市未成年人保護條例》開始生效。該條例頒布實施后，S市、區兩級政府又圍繞條例的實施出臺了一系列細則、決議與意見。這些涉及兒童保護的地方性條例、意見、決議與辦法等構成了S市兒童保護政策體系建設的重要內容。因此可以說，《S市未成年人保護條例》及相關細則、決議與意見的操作性、地方立法屬性、條例內容的完整性及條例實施后所激發的社會效益，都彰顯了其作為兒童保護政策的代表性與典型性。

為探究兒童保護政策的執行過程和成效，項目組在S市民政局的支持下，通過抽樣調查法對S市兒童服務機構負責人進行問卷調查，內容涉及機構概況、兒童服務情況、動員社會資源情況、對兒童保護政策的評價和政府活動的評價，意在掌握目標群體參與兒童保護政策的實踐及政策認知情況，共回收有效問卷70份。②對S市分管各區兒童福利的民政局副局長及兒童福利科科長進行問卷調查和訪談，內容有政府財政投入情況、對普惠兒童福利的認知、政策實踐困境及政策成效評價，意在掌握政策執行主體的實踐與認知情況，共回收有效問卷和訪談材料各23份。③項目組專門召開分管各區兒童福利的民政局副局長和兒童福利科科長的座談會，聚焦《S市未成年人保護條例》實施以來的政策建設、組織建設、財政投入、政策成效及S市兒童福利政策轉折時機等焦點問題，深度掌握政策執行主體的政策實踐與政策認知情況。另外，項目組廣泛收集了兒童保護政策體系文本、兒童保護政策環境資料及相關文獻，以加深對政策體系及政策環境的研究。項目組針對政策內容、執行主體、目標對象及政策環境的系統研究，為運用史密斯政策執行過程模式框架分析兒童保護政策執行過程提供了第一手資料。

三、S市兒童保護政策執行過程

(一) 兒童保護政策體系

兒童保護政策執行成效是否明顯很大程度取決于政策本身的質量和水平。高質量的政策體系是取得政策成效的基礎和保障。《S市未成年人保護條例》是基于S市兒童保護的實踐工作、借鑒國內外已有的兒童保護經驗，經過政府人員、群團組織、專家學者、兒童服務機構、兒童實務工作者及兒童福利服務領域的相關人員等多方論證與多次修改，最后由S市人大常委會討論通過。該條例頒布實施后，S市各區又積極出臺了系列落實該政策的決議、意見與辦法。同時，該條例的出臺也推動S市陸續出臺了《關于完善困境未成年人分類保障制度的實施意見》、《未成年人保護工作流程》、《困境未成年人等級評估和寄養家庭評估細則》和《兒童社會工作督導規范》等相關規范性文件及工作規范，可以說，條例在產生之初已相當完備，產生后也起到示范作用。對政策在實踐中合理性、合法性、可行性的調查發現，兒童保護政策體系的完備性和可操作性尚有不足，主要存在街道及鎮級執行機構設置要求不完備、對各類兒童問題的處置辦法不明確、對執行主體購買各類兒童服務的程序規定不具體、執行機構工作預算不明晰等問題。

(二) 兒童保護政策執行主體

政策執行主體由地方政府、執行機構和執行人員構成。在貫徹執行《S市未成年人保護條例》及相關決議、意見與辦法的過程中，S市初步形成了以政府主導、群團組織協作、社會組織配合的政策運行機制。該運行機制由S市政府主導的行政支持體系與群團組織、社會組織協同的服務聯動體系共建而成。其中，前者是由市、區、街道三級未成年人保護機構組成，后者由市/區救助中心、12355救助熱線、群團組織、各種兒童服務機構聯動運行構成。該運行機制的具體執行模式是S市未成年人保護委員會作為兒童保護與救助的協調機構，④辦公室設在S市民政局，各區設立未成年人保護委員會和辦公室，街道設立未成年人保護科，由委員會協調開展工作。因此可以說，S市已經搭建起相對完備的未成年人保護的政策運行機制，厘清了未成年人保護的主體與資源，理順了三級管理體系，在政策執行主體上具有較大的進步意義。

提及兒童保護政策實踐，兒童保護服務管理者普遍反映，在條例的推動下，已設立三級未成年保護機制，逐年增加兒童服務經費，多次開展對區域內困境兒童的普查工作，區域內公眾的未成年人保護意識明顯提升，有關兒童保護的宣傳增多，對權利受損案件的報告制度更及時等，成效顯著。但政策執行主體的工作理念與工作協調層面尚存在困難。就政策執行主體的政策感知而言，多數政策執行主體的感知準確，但部分執行主體的服務理念滯后，政策感知相對失真。具體來說，對政府購買兒童服務增長情況的認識上，16.7%的認為大幅度增長，66.7%的認為略有增長，11.1%的認為保持不變，5.5%的認為略有下降。但實際上，2016、2017和2018年S市政府購買兒童服務的資金分別是86萬元、142萬元、202萬元，有大幅度增長。對政策成效評價的認知方面，8.7%的認為非常明顯，60.9%的認為比較明顯，13%的認為一般，17.4%的認為不明顯，非常不明顯的為0%。對S市是否可以成為普惠型兒童福利的引領者，65.3%的認為應該成為，21.7%的認為說不清，13%的認為不應該。就政策執行主體的工作協調而言，兒童服務購買程序不清晰不利于區級單位的協調，兒童保護崗位設置與工作預算不明晰不利于街道、鎮級單位的工作協調。調查發現，條例未明確購買兒童服務的具體操作程序，導致很多區級單位耗費大量精力厘清操作程序，削弱了實質性保護工作的精力。條例中未明確街道、鎮級機構設置情況，導致部分街道、鄉鎮存在缺乏未成年人保護專門崗位的現象。條例未明確專項經費安排，超40%的被訪者表示街道沒有單列的未成年人保護經費，日常工作經費主要來源于民政系統的行政經費；25%的被訪者表示街道對未成年人保護崗位有專門預算，且60%的認為年度經費額度少于10萬元。同時，超過50%的政策執行主體反映轄區內的兒童服務機構不能滿足其服務要求，使其工作協調出現困難。

(三) 兒童保護政策目標群體

目標群體由服務的提供機構和人員及政策所覆蓋的未成年人構成。由S市兒童保護工作的運作機制可知，群團組織、社會組織是服務的具體提供機構，其工作人員是服務的提供人員。在條例的推動下，S市兒童服務類社會組織的數量大幅增長，這為開展未成年人保護工作奠定了良好基礎。所調查的70家兒童服務機構呈現出機構成立年限相對較長、等級適中、擁有較多專職人員及服務內容多元化的特點。具體來說，機構成立年限不到1年的有27.1%、成立2到3年的有25.8%、3年以上的有47.1%；沒有評級的有42.1%、3A以下等級的有15.9%、3A等級的有33.3%、4A等級的有8.7%；沒有專職人員的7.1%、擁有1個專職人員的有12.9%、2到3個的有32.9%、4到5個的有11.4%、5個以上的有35.7%。服務內容涵蓋困境兒童服務的有84.1%，流動兒童服務的有56.5%，殘疾兒童服務的有24.6%，兒童閱讀促進服務的有29%，兒童救助服務的52.2%，兒童成長服務的有65.2%，其他兒童服務的有31.9%。

調查兒童服務機構對政策的參與、認同與支持情況發現，資金和人員是制約兒童服務機構參與政策的關鍵因素，其對政府資金的滿意度與政策成效的評價有提升空間，大多支持S市實施普惠型兒童政策。兒童服務機構發展的困境方面，“資金不足”、“社會化籌資能力不足”和“人員待遇低、流動快”位列前三，占比分別是31.6%、21.6%和18.4%，其后依次為社會認同度底、沒有合適的場地、服務能力不足，比例分別是12.6%、7.9%和7.9%。兒童服務機構對于政府購買資金滿足其需要程度的情況方面，5.9%的認為能滿足需要、51.5%的認為基本能滿足需要、35.3%的認為不能滿足需要、7.3%的認為遠遠不能滿足需要。兒童服務機構認為政府購買資金“不能滿足需要”和“遠遠不能滿足需要”的占比42.6%，這體現出雖然政府不斷加大對兒童保護服務的購買力度，但仍不能滿足兒童服務機構的需要。兒童服務機構對現行政策提升公眾兒童保護意識的評價中，12.9%的認為有明顯提升，58.6%的認為有提升，27.1%的認為說不清，1.4%的認為沒有提升，這體現出兒童服務機構存有對公眾兒童保護意識不清晰和部分消極態度的問題。兒童服務機構對現行兒童保護政策成效的評價上，8.5%的認為非常明顯，68.6%的認為比較明顯，22.9%的認為一般，0%的認為不明顯，0%的認為非常不明顯。兒童服務機構普遍感知到政策的成效，但超兩成對成效感知的評價一般。兒童服務機構對S市是否應成為普惠兒童福利的引領者的判斷中，24.6%的認為非常應該，71%的認為應該，3.0%的 認為說不清，1.4%的認為不應該。這體現出兒童服務機構大多支持S市成為普惠兒童福利的引領者。

(四) 兒童保護政策執行政策環境

政策環境由影響兒童保護政策執行的政治環境、經濟環境和社會環境構成。S市用于兒童福利的政府財政資金增長很快，除民政系統(市、區、街道民政辦等)用于兒童福利的財政資金有大幅度增長外，街道和社區出資購買兒童服務項目也逐步增多。S市、區婦聯與共青團等群團組織用于兒童服務的資金數量也有較大幅度增長。基金會或企業用于購買兒童服務的社會資源也有增長。政府機構快速增長的預算確保了兒童保護政策的執行力度，群團組織及社會資源的進入為兒童保護政策的執行提供了良好助力。但相比經濟發展水平，政策執行主體及目標群體普遍認為政府財政用于購買兒童服務的經費量偏少。在兒童服務機構獲得社會資源的情況方面，獲得社會捐助折合資金在3萬元以下的占比60.5%，3～5萬元的占比14.5%，5～10萬元的占比10.4%，10～20萬的占比12.5%，20萬以上的占比2.1%。整理發現，兒童服務機構獲得10萬元以上社會捐助的比例只占14.6%，有近半數的兒童服務機構在2017年獲得社會捐助額在3萬元以下。這說明社會資源參與兒童服務的情況還需提升。

四、兒童保護政策執行的制約因素

(一) 兒童保護政策體系完備性與操作性不足

兒童保護政策體系的制約性因素在于政策體系的完備性與操作性不足。在機構設置方面，條例明確了S市區兩級政府的機構設置要求，但沒有明確規定街道、鎮級單位的未成年人保護機構的設置要求，這就導致S市各街道、鎮級政府的未成年人保護機構設置參差不齊，甚至部分街道未成年人保護機構沒有專職未成年人事務的工作人員，與條例要求的街道辦事處設專職未成年人事務社會工作者的要求不一致。條例對執行主體購買各類兒童服務的規定不明確，導致執行機構需進一步在實踐中不斷理順購買兒童類服務的操作程序與職責分工，部分街道、社區因兒童購買服務的程序問題致使購買服務受阻。條例對有關執行主體對各類兒童問題的處置辦法規定不明確，導致執行機構及執行人員陷入對問題重視有余但對問題處置辦法略有不足的困境；而對于基層單位與工作人員來說，可操作執行的問題處置辦法是兒童保護工作質量的重要保障，其中尤以困境兒童分類操作及困境兒童監護權轉移等問題比較棘手。條例對要求設置的未成年人兒童保護機構的活動經費沒有明確規定，沒有進行單列預算，致使部分街道、鄉鎮的兒童保護經費出現單列預算總額不足、沒有設置兒童保護單列經費和兒童保護經費由行政經費支付等不同的協調情況，總體呈現出未成年人保護經費需要單列預算且預算額度需提升的態勢。

(二) 政策執行主體工作機制與理念尚需改善

美國學者艾利森認為，在達到政府目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執行。[5]在政策體系部分內容不完備、部分內容可操作性不強及執行機構與人員自身理念影響下，政策執行主體⑤在政策執行過程中受到人員編制、活動經費、工作合理性、工作理念等問題的困擾，進而制約其兒童保護工作的開展。部分街道、鄉鎮出現缺乏“未成年人保護”專崗和兒童保護經費不足的問題，使其通過聘用兼職人員從事未成年人保護工作或僅利用有限經費開展兒童保護工作的方式進行協調，致使基層兒童保護工作的系統性受到制約，不利于兒童保護工作質量的提升。條例未明確購買兒童服務的具體操作程序，致使部分執行機構、執行人員在開展購買兒童服務時容易陷入缺乏合理化依據、理順購買服務程序、探尋其他可行路徑等有關購買服務合理性與程序性的工作之中，分散了其對兒童保護直接服務的精力與服務質量改善的執行力。部分政策執行主體的兒童服務理念相對保守、對已有兒童服務情況的感知相對遲鈍，遲滯了S市普惠型兒童福利制度的實施及相關效應的出現，這些都不利于兒童保護政策的執行和實施。

(三) 目標群體對政策成效理解存在改善空間

目標群體對政策的認知存在兒童服務機構與資源區域性不平衡、資金不能滿足其需要、對政策成效評價認知待提升等問題。兒童服務機構數量、服務質量與服務資源的區域性不平衡致使部分地區的兒童保護工作欠缺長遠發展的動力。在對兒童事務主管領導的訪談中發現，過半的被訪者集中反映S市兒童服務機構數量、質量與服務資源存在明顯的區域性不平衡問題，主要表現在主城區兒童服務機構的數量、服務資源與服務質量基本可以滿足兒童保護與救助的服務需求，但非主城區則存在服務機構數量少、服務資源不足與服務能力不足的問題。區域間兒童服務機構數量、質量與資源的差別導致S市兒童保護與救助整體工作受到制約。從長遠發展看，需要在保證主城區兒童服務機構數量與服務質量的同時，加大對非主城區的扶持力度，協調兒童服務機構、服務資源與服務質量的均衡分布。資金不足是兒童服務機構發展中面臨的首要困境，這導致兒童服務機構的規模、業務范圍的拓展、發展的穩定性及服務質量均受到影響。盡管政府已經不斷加大對兒童服務的購買力度，但兒童服務機構普遍評價政府購買資金不能滿足其發展需求，還有近20%的兒童服務機構對政策評價一般。目標群體發展中潛藏的這些問題制約其服務的動力、參與程度及服務的效果，進而影響政策執行的效果。

(四) 政策執行環境需要局部微調

相較于S市的經濟與社會發展水平而言，用于兒童服務的政府財政資金數量整體偏少，社會資源的參與力度還需加大。根據2017年S市統計公報的數據，2017年S市的GDP高達1.3萬億元，S市2017年全年完成一般公共預算收入1 271.91億元。相比如此巨大的公共預算收入，S市民政局全年的預算只有5.2億元。除孤兒撫養、流浪救助等經常性支出以外，S市民政局以項目化的方式購買的兒童服務項目資金只有200多萬元。即使考慮到區、街道、婦聯、共青團、社區等不同主體購買的兒童服務項目資金也都來自政府財政資金，其購買服務總金額與S市的公共預算收入相比，仍然相對偏少。即使與養老服務相比，兒童服務的財政投入也是不足的。比如，在2017年S市民政局經常性保障性支出預算表“社會福利”4 700萬元的支出中，機構養老補貼2 000萬元、居家養老2 400萬元、老人助餐補貼300萬元，這些資金總量明顯多于用于兒童服務的資金。除政府財政用于購買兒童服務的經費量偏少之外，僅有14.6%的兒童服務機構能夠募集到相對大額的社會捐助資金，說明投入到兒童服務機構中用于開展服務的社會資源總量所占比重也是偏低的。這凸顯在兒童保護政策執行的經濟環境與社會環境中潛藏著制約因素，需要進行局部調適。

五、兒童保護政策執行的破解路徑

從史密斯政策執行過程模型的分析來看，S市兒童保護政策取得了較為突出的成績，但政策執行過程中政策本身、執行主體、目標群體、政策環境仍然存在很多制約因素。總體來說，兒童保護政策從提出到執行存在機構設置的層級差異、從貫徹到實施存在政策的非均衡性、從回應到協同存在多主體的博弈性、從內核到外圍存在環境的差異性。而這些層級差異、非均衡性、多主體的博弈性、環境的差異性容易造成政策執行過程中的“緊張關系”與“政策阻礙”。針對這些問題，本文嘗試提出一些解決思路，以期減緩“緊張關系”與“政策阻礙”，提升兒童保護政策的執行效果。

(一) 加強兒童保護政策體系完備性與操作性

要取得兒童保護政策的執行效果，最為關鍵的起點在于完善兒童保護政策本身的完備性與可操作性。一是政策體系對執行機構層級設置的闡述需明確機構層級設置所需配置的人員與經費等內容，以利于街道、鄉鎮等三級執行機構準確解讀條例精神，做好政策執行工作。其中，基層兒童保護人員配置的核心在于確保其能夠在“最后一公里”做好兒童福利服務工作，關鍵是對“最后一公里”兒童福利服務質量進行把控，使好的政策不至于在“最后一公里”受阻，故該人員的設置各地可結合自身情況實施多元化策略；對兒童保護與救助的經費可差別化編制，有條件的地方可由行政經費或相關經費支持，沒條件的地方需由政府編制單列預算，核心是確保基層不因經費短缺而無法開展高質量的兒童保護工作。需提及的是，政府若能編制兒童保護與救助的單列預算，對確保兒童保護工作穩定而有效的開展意義重大。二是政策體系中應對兒童保護中潛藏的問題、危機、風險等特殊事項的處置辦法有清晰的可操作化闡述，便于各級執行機構參照執行。對于兒童風險危機處置能力較弱的街道、鄉鎮一級政府，上級政府可持續開展風險處置的相關培訓，以提升其執行力度。三是政策體系的內容應更有利于兒童保護與救助服務的開展，盡量減少因對程序性事件處理主體、處理程序語焉不詳造成耗費大部分精力尋求政策執行的合理性，而無法集中精力開展政策服務工作。四是在政策內容中需提升政策執行關鍵協調部門的權力，促使其積極發揮協調聯動作用，引導政策執行走向佳境。總之，兒童保護政策體系建設的方向應是細化政策中有關人員設置與經費安排的內容，增強政策中處置機制的可操作性，明確兒童服務執行主體的權責，尤其需將街道、鎮級政府的作用明晰并給予相應支持。

(二) 提高政策執行主體的政策執行能力

史密斯政策執行過程模型要求當政策執行主體出現問題時，需要進行“回應”或“建制”。由政策內容完備性與操作性導致的政策執行主體崗位、經費與工作機制問題，可以通過政策體系的不斷完善予以解決。此處重點討論的是有關政策執行主體理念的改善、加強對工作宏觀認知的問題。對于政策執行主體理念的改善，需要促使其通過自身理論學習、經驗交流及工作機制創新等方式，逐漸認識到已有兒童福利與服務理念的滯后性，提升其對兒童福利與服務的認知，激發其政策執行的動力與創新性。當下，政府在兒童福利中不是單一角色，而是扮演多元的角色，主要體現在政策建設、財政投入等方面的責任。[6]同時，較具前瞻性的社會投資取向的兒童政策更關注兒童的發展權利，[7]也需要政策執行主體在現行的制度結構下擁有相應的意識與能力。對于政策執行主體對工作宏觀認知的問題，既要注重系統內對宏觀工作情況的交流，又要強化其整合性工作思維與能力的培養。因為兒童福利政策執行機構存在多頭管理、缺乏協調、整合問責等問題，[8]需要政策執行主體的整合能力。

(三) 調適目標群體對政策的認知偏差

群團組織、社會組織、社區居委會等是未成年人救助與保護服務的主要舉辦者或提供者，對兒童保護政策有效執行發揮著至關重要的作用。群團組織自身的資源、工作體系決定其對兒童保護政策認知偏差小，但社會組織與社區居委會則存在一定的偏差。因此，對社會組織、社區居委會進行政策認知偏差糾正非常必要。有關兒童服務機構數量、服務質量與服務資源的區域不平衡性問題，需要未成年人保護委員會協調相關部門進行總體部署，協調中需要考慮如何在非主城區增加兒童社會服務機構的數量、提升其服務質量、將更多的社會資源引入其服務過程中。這可能涉及“內育外引”的問題，既要加強對本區域內兒童服務機構的培育，又需要將區域外的優秀社會組織引入，以激發地域內社會組織的發展。在培育社會組織的過程中需注意，資金不足、社會化籌資能力差、人員待遇低與流動快等是社會組織發展過程中面臨的三大主要困境，相關部門需著力從解決社會組織發展的困境問題入手，引導社會組織健康成長與發展，為開展兒童服務增加有力的服務提供者。有關購買服務資金不能滿足兒童服務機構需要的問題，需政府機關、群團組織及社會資源參與到兒童保護服務購買的行列，尤其是政府需要加大財政投入力度，這樣既使社會組織發展的資金多元化，又能滿足其提供服務的需求。伴隨兒童服務機構發展現實困境的解決，其對現有政策成效評價的認知將會逐漸得到糾偏。

(四) 優化兒童保護政策執行的政策環境

分析兒童保護政策執行中政策環境可以發現，兒童保護政策執行的經濟環境和社會環境需對比進行“回應”。在經濟環境方面，相對于S市的經濟與社會發展水平，用于兒童服務的政府財政資金數量相對偏少。政府既需要加大對兒童服務的財政資金投入力度，又要完善兒童類服務采購的責任主體、流程及效果評估機制，還要促使相關政策執行主體認識到經濟投入的必要性，通過三項舉措確保購買兒童服務的經費能夠充分發揮效益。而這恰是政策執行主體與兒童服務機構迫切需要的，他們對經濟需要的迫切程度從其有關增加兒童服務財政投入的調查可知。調查發現，政策執行主體中有52.2%認為應大幅增加財政投入，47.8%認為應該增加財政投入；兒童服務機構中有71.4%認為應大幅增加財政投入，28.6%認為應該增加財政投入。在社會環境方面，政府官員、公眾、媒體、社會服務機構從業者等都對兒童普惠福利缺乏認知和期待。在經濟與社會已經發展到可以為兒童提供適度普惠的時期，如果社會各界尤其是政府官員認為“時機”還未到來，那可能就表明S市普惠兒童福利時機尚未到來，普惠性兒童福利制度無法實施，當然其相應的效果也會遲滯。因此，既要重視向社會力量傳播志愿參與公益服務的理念與價值觀，又要動員社會力量以多種形式廣泛參與兒童保護與救助工作，還要積極提升兒童服務機構籌集社會資金的能力。在這個過程中，尤其需要政府部門通過多元的渠道，普及“兒童權益最大化”“兒童優先”“國家親權”⑥等兒童救助、保護與服務的新理念，推進社會資源的投入和兒童福利政策的建設，營造兒童友好服務的社會共同體。

六、結論與討論

透過史密斯政策執行過程模型對兒童保護政策執行過程的分析，我們清晰地發現兒童保護政策四個維度的問題。政策體系存在欠缺完備性與操作性不足的問題，制約性因素主要體現在崗位設置、人員經費、服務購買與特殊問題缺乏處置程序等方面。政策執行主體存在工作機制與工作理念需改善的問題，制約性因素主要體現在理順基層工作機制中人員與經費限制、兒童福利與服務理念不足及對已有工作的認識偏微觀缺乏宏觀認知等。目標群體存在對政策理解偏差的問題，制約性因素主要體現在資金不足、兒童服務機構資源不均衡及對政策成效評價過低等。政策環境存在經濟環境與社會環境需進一步激活的問題，制約性因素主要體現在財政對兒童購買服務投入過少、社會力量參與兒童服務未被充分激活。

透析這些制約兒童保護政策執行的因素，其核心涉及理念、資本、社會力量及機制四個層面的問題。對政策修訂和完善的啟發在于政策體系要注重執行層面可操作性的闡述，側重對政策執行中特殊事情處理機制的論述，以便基層執行主體更好地執行政策。對政策執行者和目標群體的啟發在于理念的改變和自身動力的激發，尤其是自身執行能力與社會資源動員能力的增強。對政策環境的啟發在于經濟資本是基礎，社會資本是重要力量，政治資本需要很好地將兩者進行協調融合。需反思的是，政策執行四個核心變量的內涵很豐富，但受課題所限，本研究只涉及其中相對核心的內容，可能會導致部分目標群體及內容缺失，可能會影響到對政策執行過程更系統的理解。

以此反觀，史密斯政策執行過程模型提供了政策執行過程的分析框架，但該理論有關對政策中問題或“緊張關系”的“回應”或“建制”的闡述過于抽象，從而導致系統地闡述政策間緊張關系或如何進行回應呈現分散化狀態，而四者間的聯動或博弈恰是體現政策活力或政策效益很重要的內容，不利于整體系統地認知政策執行過程。當然，因為政策涉及的主體、環境較為多元和復雜，也給四者間的聯動或博弈的分析造成困境。這也在一定程度上折射出兒童政策框架設計、兒童福利法律框架與兒童福利服務體系建設間的分隔。[9]但各主體有關政策成效的整體性評價一定程度上對此進行了彌合，因為整體性評價是綜合性的結果，當然也是對四者綜合運作的整體表征。同時，西方發達國家將兒童保護政策與社會政策尤其是家庭政策緊密結合，兒童保護政策與服務在獨立機構統籌和立法下建立跨部門的合作機制均有借鑒意義。[10]另外，四者的聯動可以吸納綜融性兒童保護制度模式和全社會參與的無縫隙兒童保護機制的理念。[11-12]總之，以案例的方式探究政策的執行過程，相對具體地展現了政策分析或評估的一種方式，對政策執行具有啟發意義。

(文中所有數據均來自S市民政局委托課題“邁向普惠兒童福利的政策機制研究”。)

注釋

①本圖在史密斯政策執行過程模型和兒童保護政策執行的基礎上繪制而成，史密思政策執行過程模型參見Thomas. B. Smith, The Policy Process Implementation, Policy Sciences, 1973(4)：197-209.

②本調查所提到的兒童服務組織或兒童服務機構是指“在民政部門正式登記注冊的、有兒童服務內容的民辦非企業法人、基金會和社團，但不包括民辦幼兒園、各類教育培訓機構”，所調查的成員為兒童服務組織或兒童服務機構的負責人或項目主管。后續有關目標群體的論述以對該群體所開展的調查數據為基礎。

③雖然針對執行主體的樣本量只有23份，但相對調查對象的總量而言，這幾乎已是“普查”，S市全市12個區，每個區一位分管副局長和兒童福利科科長共24人，因此，具有較強的代表性。后續有關執行主體的數據論述以對該群體所開展的調查數據為基礎。

④S市未成年人保護委員會是S市兒童保護與救助的協調機構，共由19家會員單位構成，這些會員單位分別來自政府部門、司法機構和群團組織。

⑤本文所指涉的執行主體主要是指民政系統從事兒童福利事務工作的人員。

⑥“國家親權”(Parens patriae)理念，即以國家公權力代替失職的父母親或法定監護人，扮演父母的角色以保護未成年人(見何芳.美國的兒童保護體系及其啟示[J]，當代中國青年研究，2015(6)：103-108)。2019年11月2日第十三屆全國人大常委會第十四次會議對《中華人民共和國未成年人保護法(修訂草案)》進行了審議，向社會征求意見。《中華人民共和國未成年人保護法(修訂草案)》在兒童救助與保護服務的實踐基礎上大大拓寬了兒童救助與保護的內容。該修訂草案(征求意見稿)第八十六條規定了國家對未成年人進行臨時監護的五種情形，第八十七條規定了國家為未成年人進行長期監護的五種情形。“國家監護”或“國家臨時監護”在修訂草案(征求意見稿)中多次出現，這凸顯了“國家親權”理念已經被立法機關認同、認可、接納，并貫徹在法律修訂的實際行動中。