大數據支撐下的杭州智慧城市治理的經驗與啟示

王 歡，趙敬丹

沈陽師范大學，遼寧 沈陽110034

2018 年4 月20 日至21 日，習總書記在全國網絡安全和信息化工作會議上強調：“要推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，加快制造業、農業、服務業數字化、網絡化、智能化。”伴隨經濟信息化、全球化的縱深發展，我國城市治理進入新的階段，同時隨之而來的是人口暴漲、環境惡化、住房交通壓力劇增等城市發展問題。為解決這些問題，發展智慧城市成為新方向。

一、“大數據”與“智慧城市”的邏輯關系

“大數據”是大交易數據、大交互數據和大數據處理的總稱。具備數據體量龐大、數據產生速度快、數據類型多樣、價值密度不同和數據處理方式復雜等五大特性。大數據的重要性在于通過對現實生活中各種情況的處理，來獲取所需要的信息，從而獲得商業價值或是公共管理服務等。“智慧城市”以城市化為載體，以工業化和信息一體化為目標，全面實現智能服務、智能管理和智能生活的藍圖，依托信息技術和數字技術，優化整合城市發展中的基礎設施、環境資源和產業等各個方面，打造高水平綜合信息共享系統，致力于服務城市運營，優化公共資源和服務配置，為居民帶來明智的服務體驗，同時提高社會的幸福感。在智慧城市治理的過程中，通過對大數據進行分析和整理，可以更好地反映智慧城市的運行狀況，同時大數據的發展也促進了智慧城市治理的發展。

（一）大數據反映智慧城市的運行狀況

在智慧城市的各類基礎設施提供服務的過程中，會積累大量的原始數據。但是這些數據散亂在政府的各個部門之中，如果用傳統的調研方式收集和整理數據，會浪費大量的人力物力，通過大數據技術對這些原始數據進行采集和分析，使得更多數據發揮了價值，更加方便快捷地了解到各個城市基礎設施的運行指標，從而反映出智慧城市的整體運行狀況。

（二）大數據為智慧城市決策提供技術支持

目前，我國的智慧城市快速發展，復雜變化的城市治理對決策者提出了更高的要求。為了適應智慧城市的發展需求，大數據技術作為新型的現代化信息技術，能夠對城市數據進行系統分析，并為城市治理提供重要的數據參考和技術支持，從而促使智慧城市的決策部門全面提升決策的科學性和有效性。由此不但精簡了相關的公共決策機構，還能減少人力成本的浪費。[1]（P56-57）

（三）大數據技術促進智慧城市治理

通過大數據技術對智慧城市治理過程中的諸多數據進行分類和整合，找到其中的規律，建立集中處理的平臺，能夠解決大量相似公共問題，有效提高了處理效率。同時大數據技術的縱深發展，不但可以使智慧城市治理領域不斷延伸，也會促進智慧城市由數字化走向人工智能，向更高的層次邁進。大數據技術與智慧城市二者之間能夠相互促進，相互發展，形成一個良性的循環。

二、杭州智慧城市治理的實踐

2013 年1 月29 日，國家智慧城市試點創建工作會議在北京召開，會議公布了首批國家智慧城市試點名單，其中就包括杭州市上城區。在杭州的智慧化城市治理中，最突出的兩個成果就是“數字城管”和“城市數據大腦”。其中“數字城管”是杭州數字化智慧化城市建設的第一步，而“城市數據大腦”則是杭州智慧化城市建設的進一步發展，不但涉及到城管領域，還包括交通、醫療、信用等多個關乎市民生活的公共服務領域。

（一）數字城管

自2004年以來，杭州的城市管理水平在我國名列前茅，上城區是杭州市重要城區，是杭州推進現代工業體系的創新試驗區。在推行“數字城管”的管理方法后，以“三個第一”為指導目標，即第一發現、第一處理和第一解決問題，主要方法如下。

1.構建整體主平臺。首先，建立整體主平臺，緊密聯系56 個社區，協調城市管理網絡，實現市、區、街、社區四個層面的高速信息流通。其次，依托整體主平臺，建立城市管理“網格”信息、城管的執法評價反饋、環境衛生監測、市政市容管理、停車收費管理五大子平臺。實現了城市轄區的全面覆蓋，集中了城市管理領域的大量信息。如圖1所示，信息共享率和利用率大大增強，有效保障了專業化管理。

圖1 依托主平臺的五大信息平臺

2.建立信息收集市場化機制。“數字城管”的建設不僅僅是只有政府參與，同時企業和社會組織作為重要的社會主體也在積極地參與，即由政府主導，企業實施的信息收集機制，將相關的信息收集工作委托給專業的信息收集公司，其中信息收集公司是由聲譽好、能力強的專業人才所組成。截止到2019 年2 月已有880 多名專業信息收集者，在不間斷地收集城市管理信息，使得相關的城市信息能夠不斷被補充到“數字城管”的系統之中。對相關的城市信息進行挑選和集中利用，最后送到政府部門做出決策。快速的信息收集和科學的決策，既發揮了企業的高效率，又發揮了政府的主動性，加強了企業與政府合作。

3.建立科學評估和“倒逼”機制。首先，建立科學評估機制，根據國家相關部門的標準，結合本地特有的管理實際，利用“數字城管”的先進管理方法，建立一系列科學評估標準。加強了整體主平臺的實用性和共享性，使得決策更科學，管理工作的效率不斷提高。其次，建立“倒逼”機制，作為評估機制的補充，通過專門的社會機構和社會各界的監督，使“數字城管”能夠實現自我改良和自我優化，也能夠提升各社會機構的社會責任感。

4.制定了公眾意見反饋制度。為了提高“數字城管”的服務水平，杭州市開通12319 的服務電話，24小時受理各種市民訴求和難題，并將這些問題都納入到“數字城管”的系統之中進行解決。2018 年受理市民各類信訪投訴咨詢等問題10.81 萬件，滿意率為97.74%。并且相關部門組織各種“數字城管”進社區的活動，社區是公眾最直接、最有效地看到“數字城管”發揮作用的地方。通過對社區居民各種生活問題的解決，使得公眾逐漸認識到了“數字城管”的巨大作用，解決問題的及時與妥當，也提高了公眾對“數字城管”的滿意度。為瑣事不出社區打下基礎，也通暢了社情民意的反饋通道，使得人們能夠更加愿意成為大數據的提供者和使用者。

（二）城市數據大腦

在2016年的云棲會議上，杭州市數據大腦項目正式啟動。城市數據大腦作為一種新型智慧城市建設模式的探索，為城市治理展示了更多的可能性。2018 年5 月15 日，杭州市政府正式發布《杭州市城市數據大腦規劃》，其中包含八個“超級應用”，如表1 所示，它們基本覆蓋城市管理和人們生活的各個領域。

表1 城市數據大腦

以上八個系統基本包含城市公共服務的各個方面，城市數據大腦作為新型智慧城市建設的探索，為杭州的城市發展提供新的途徑，城市數據大腦建成將使這座城市變得智能化，能夠進行感知和糾正，并協調這座城市的所有“器官”一起工作。有利于提升城市治理能力和政府管理水平[2]。

三、杭州智慧城市治理的成功經驗

（一）以人為本，構建數據化智能服務系統

智慧城市的本質是造福人民，便利人民。其實質是通過收集大量實時數據，并應用先進技術和智能控制為人們提供“智能”服務。因此，杭州不僅在技術上定義了“智慧城市治理”，而且還注重民生服務和智慧服務。政府和相關企業樹立“以人為本”的理念，根據杭州居民的切身需求，為杭州居民提供方便實惠的公共服務。滿足人們在城市生活中的物質和精神需求，提高人們的幸福指數，同時迫使政府和企業改善服務方式，提高工作效率，使“杭州智慧城市治理”融合創新型城市、學習型城市、文化型城市和綠色城市等特征，實現杭州市的可持續發展。

（二）重視信息基礎設施建設，發揮數據主導作用

依靠大數據進行智慧城市治理，必須重視人才培養和相關信息基礎設施的完善。從城市基礎和現狀來看，杭州在人力資源和信息基礎設施方面都具有很高的發展潛力。

人力資源方面，杭州現有人才221多萬人，引進海外高層次人才2.5萬人，引進國外人才1.5萬人，引進國家“千人計劃”專家341人，引進浙江省“千人計劃”專家506人，城市人才的競爭力在全國名列前茅。[3]在信息基礎設施方面，電信業2017年，光網絡覆蓋率達到99.5%。2018 年，數字經濟核心產業增加值3356億元，增長15.0%，占國內生產總值24.8%。電子商務產業增加值1529億元，增長17.5%；軟件和信息服務業2508 億元，增長17.0%；數字內容產業達到2098 億元，增長15.8%。[4]（P24-27）[5]城市信息基礎設施相對發達，在寬帶用戶數量方面，2014—2018 年移動寬帶用戶數量迅猛增長，如圖2所示，遠高于固定寬帶用戶，為大數據的信息收集提供人口數量保障，一直處于全國領先地位。完善的信息基礎設施，是杭州智慧城市建設的重要基石。[4]

2014—2018年固定寬帶用戶數和移動寬帶用戶數

圖2 2014-2018年固定寬帶用戶數和移動寬帶用戶數年增長比較圖

（三）制定合理有效的總體規劃

杭州市在智慧城市的建設過程中，針對城市建設的現狀和發展階段，因地制宜地提出兩點主張。

首先，在規劃設計方面，在突出杭州特色、明確“智能”愿景的基礎上，綜合考慮不同轄區的差異，做好科學規劃設計工作。根據目標計劃和時間表，將制定分階段實施綱要和戰略，實現長期、中期和短期計劃的無縫對接。各階段的相關建設內容將劃分為指標，并定期進行評估以彌補差距。其次，在項目建設方面，要優先抓好關系全局的重點項目和關系民生的重點項目，以此為切入點，以局部帶動整體，從而推進杭州智慧城市的全面建設。[6]（P61-63）（P66）

（四）加強大數據人才引進培養

近年來，杭州先后制定頒布了“人才新政27條”和人才“若干意見22條”。目前，杭州已總結出企事業單位聚集人才的“十大方法”，包括平臺法、資本引才法、主導帶動法和優惠待遇法。為推進人才市場國際化和人才強市戰略，研究制定了《杭州市企事業單位聚才用才評價激勵辦法（試行）》。根據杭州智慧城市治理的需要，制定了人才引進和培養的政策法規。同時還加強了與杭州地方高校、科研院所和培訓機構的合作，重點培養信息和網絡管理人才，建立了信息專業人才智庫后備隊伍。在實踐中，政府部門的信息公開進程加快。根據信息共享行業標準，制定地方標準和規范，明確杭州市統一的數據共享格式和共享信息資源的責任和義務。引導企業、公眾和社會組織參與公共信息資源開發。

四、杭州智慧城市治理的啟示

（一）建立專門的數據分析中心，推進政企合作

目前大多數省市還沒有設立專門機構來開展大數據工作，只有臨時工作組負責。為了將大數據分析納入政府治理并發揮作用，省市政府可以設立相應的大數據分析中心來統籌協調大數據工作，其具體功能應包括以下五點：一是統籌規劃大數據分析的發展方向和應用形式；二是統籌規劃和指導大數據分析在各地的應用；三是為大數據分析企業提供支持，鼓勵和引進相關企業，增強大數據企業對社會發展的貢獻，加快大數據產業發展，形成國際競爭力；四是制定相關的數據分析和安全評估標準，使大數據行業的運營更加規范；五是開放公眾、企業和政府部門對各類政府數據的訪問權限，使政府數據的管理和公開更加透明。數據分析中心還可以成為政企合作的平臺，政府擁有大量的社會信息資源，企業則擁有先進數據分析技術。二者相互合作，會使城市運作更加高效，實現了雙贏的局面。同時，政府與企業之間的信息共享在引導社會發展方面也會起到示范作用。

（二）堅持以人為本，打破數據孤島

為了合理有效地使用大數據，增強治理效果，必須堅持以人為本的理念。在智慧城市建設過程中，政府與公眾之間要積極合作和溝通，形成以人為本、公眾積極參與的氛圍。一方面，我們可以充分觀察和反饋市民的感受，簡化智能項目的使用；另一方面，有必要引導公眾認識和利用智能項目，使其能夠廣泛被公眾接受并主動成為大數據的提供者和使用者，由公眾廣泛參與提供建設思路，政府在廣泛地了解公眾需求后，做出更符合公眾意見的決策，使政府決策和群眾參與有效結合。可以使公共服務更加高效、更令人滿意。

以人為本還要提高政府的工作效率，目前，政府在處理事務方面仍有困難，政府部門之間還存在互相推卸責任的現象。原因在于政府各個部門之間還存在著較大的數據壁壘，部門之間信息不通暢，成為一個個數據孤島，造成責任不清楚、工作不明確。通過建立數據門戶，整合政府服務數據，可以打破數據孤島，避免工作流程職責不清、效率低下的缺點，提高政府服務效率。應該積極借鑒美國政府數據開放門戶Data.gov 全面開放的近50 個類別和40 多萬種原始數據文件。這些原始數據為美國各個領域的應用提供了極大的便利。在建設中國大數據公共基礎設施平臺時，我們也應積極促進數據共享，提高公共服務質量。

（三）做好數據頂層規劃，充分利用市場機制

同時，我們應該做好數據頂層設計，突出區域優勢和特色，促進智慧城市的發展。我們應該根據城市的性質、特點、功能和歷史提前進行頂層設計。在頂層設計方面，應結合自身城市實際情況，建立符合自身長期發展的制度保障。不同發展水平的城市應該有所不同。一方面，智慧城市建設起步較早的城市應更加注重生產與城市的結合，更加注重城市宜居指數，保護城市生態環境；另一方面，智慧城市建設起步較晚的城市應重視城市基礎設施建設。從頂層設計開始，規劃好空白城市建設，注重可持續發展。[7]（P9-11）在制定好頂層設計之后，要利用市場機制的巨大推動作用，促進智慧城市的快速發展。市場需求是大數據技術飛速發展的動力。大數據依托市場的“看不見的手”，充分發揮資源的市場配置，培育新的動能，實現智能增長，支持智慧城市建設。

（四）引進大數據人才，提供智力支持

作為一個新興行業，大數據分析也需要尖端人才的支持和發展。信息和數據將在未來社會的發展中發揮非常關鍵的作用，并將成為社會生產的重要資源。目前，人工智能的發展仍處于初級階段，但大數據的分析在很大程度上依賴于相關人才的處理。為了吸引大數據人才，政府機構應設立相關的大數據分析需求崗位，要廣泛吸收國內外相關學科的優秀人才，提供平等廣闊的發展平臺。同時，政府應重視大數據人才培養建設，建立培養機制，為相關人才提供豐富的學習資源，加強高校相關專業建設。對于大數據人才來說，也有必要將人員與崗位相匹配，這樣才能充分發揮他們的才能，促進大數據更好地發展。

（五）加強法制建設，完善大數據立法

在大數據立法過程中，一方面，政府和企業應詳細界定公民隱私和秘密的獲取權；政府和企業對公民隱私、企業和政府秘密的非法獲取應及時制止和懲處。另一方面，應詳細界定政府信息的分類層次。對于非機密信息，政府應最大限度地公開，以保護公民了解政府運作和監督政府工作的權利。[8]隨著新一代信息技術應用的成熟，大數據支持的智慧城市治理已經成為提高城市綜合服務效率的重要方法。近幾年，中國的智慧城市治理取得了很大的進展，但也出現了創新不足、規劃不完善、數據管理不善、大數據人才匱乏、數據開放不當、過度依賴國外技術和資源等問題。然而，杭州的先進經驗為這些問題提供了新的思路和解決辦法。

綜上所述，智慧城市是大數據時代新的城市治理模式，是應對城市化快速擴張帶來的各種社會問題的有效城市發展模式，是促進區域經濟發展、實施新型城市化建設、保持城市經濟持續健康發展的重要途徑。因此，各地區都有必要選擇適合當地特點的智慧城市建設路徑。