交易成本視角下城市更新困境研究

楊壯

[摘 要]改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化進程不斷深入，我國過去依靠增量擴張的城市建設(shè)方法已經(jīng)無以為繼，我國城市更新已進入存量更新時代。產(chǎn)權(quán)交易是城市更新的核心問題，城市更新遭遇困境的根本原因在于巨大的產(chǎn)權(quán)交易成本。本文以廣東省為例，運用交易成本理論分析廣東省城市更新交易成本過高的根本原因，并在此基礎(chǔ)上提出降低交易成本的對策，以期為打破我國的城市更新困境提供可借鑒的政策性思路。

[關(guān)鍵詞]城市更新;產(chǎn)權(quán)交易;交易成本;廣東省

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.10.074

[中圖分類號]F299.2[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）10-0-02

0? ? ?引 言

近年來，我國眾多大城市在城市規(guī)劃方面面臨“現(xiàn)有用地緊張”和“已有用地低效”的雙重窘境。在此背景下，深圳、北京和上海等大城市相繼進行城市更新的地方實踐，明確提出空間發(fā)展將由“增量擴張”向“存量優(yōu)化”轉(zhuǎn)變，存量更新取代增量擴張已成為未來城市空間發(fā)展的主要途徑。雖然我國城市更新工作取得了重大突破，但是眾多城市也存在“釘子戶”現(xiàn)象、拆遷難度大、項目難以推進等現(xiàn)實困境，城市更新難以持續(xù)推進。基于存量優(yōu)化的城市更新的核心難題為產(chǎn)權(quán)交易，由此帶來的巨大的交易成本是城市更新遭遇困境的根本原因。降低交易成本、合理配置資源成為打破城市更新困境的關(guān)鍵之策。因此，有必要基于交易成本理論分析城市更新中交易成本產(chǎn)生的根本原因，并在此基礎(chǔ)上提出我國城市更新進程中降低交易成本的對策。

1? ? ?文獻回顧

基于交易成本在產(chǎn)權(quán)分配過程中對經(jīng)濟后果的重要影響，眾多學(xué)者都對交易成本在實踐中的運用進行了廣泛研究。而隨著城市更新進入存量更新的時代，產(chǎn)權(quán)交易成為城市更新的重要環(huán)節(jié)，近年來眾多研究者紛紛將交易成本理論應(yīng)用于城市更新領(lǐng)域，以期在城市規(guī)劃方式轉(zhuǎn)變的背景下更好地推進城市更新進程。楊槿和徐辰在交易成本的視角下，分析了市場主導(dǎo)的城市更新模式交易成本過高的根本原因，并在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)逐漸完善城市更新制度供給的對策。鄒兵認為存量規(guī)劃中產(chǎn)權(quán)與交易費用的變化可以倒逼規(guī)劃管理運作機制變革，在進行空間設(shè)計的同時也需要兼顧制度設(shè)計。胡紋等以曹家巷自治改造為樣本，總結(jié)出利益主體協(xié)商中存在的5種協(xié)商交易成本，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)了降低協(xié)商交易成本的舊城改造協(xié)商機制。江泓在分析新制度經(jīng)濟學(xué)理論平臺相較以往經(jīng)濟理論用于城市空間形態(tài)研究的適用性的基礎(chǔ)上，認為城市空間形態(tài)的演變過程由一系列的空間交易行為構(gòu)成，受到交易成本和產(chǎn)權(quán)配置的影響，同時也梳理了空間形態(tài)演化的成本構(gòu)成。

2? ? ?廣東省城市更新面臨的困境

廣東省作為“三舊改造”的先進城市，在城市更新方面一直具有先進經(jīng)驗。針對舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的“三舊改造”一詞就來源于廣東省，是國土資源部與廣東省從2008年就合作進行的一個試點項目，且廣東省“三舊改造”工作經(jīng)驗在2016年被提煉上升為國家政策，在全國予以復(fù)制推廣。廣東省也是最先進行城市更新存量規(guī)劃轉(zhuǎn)型的省份之一，也是進行城市更新市場化的先行地區(qū)。然而作為最先實現(xiàn)全面工業(yè)化的地區(qū)，廣東珠三角地區(qū)同樣面臨著“現(xiàn)有用地緊張”和“已有用地低效”的雙重窘境，城市建設(shè)需要改造產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的城區(qū)。但過去廣東省實行的“雙百政策”以100%簽約率為標準，城市化建設(shè)很難推進，公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都會受到影響，留下了眾多因釘子戶而無法拆遷的老舊小區(qū)。比如廣州市最頑強的城中村冼村，2008年啟動改造，2018年才最終回遷。深圳羅湖木頭龍小區(qū)的舊改，1 340戶業(yè)主有4戶拒絕賠償方案，4戶業(yè)主80平方米的房子除了要求按面積130%補償，還要求1億元現(xiàn)金，結(jié)果改造拖了12年，49戶業(yè)主在等待中抱憾離世。理論上來講，在政府清晰界定產(chǎn)權(quán)的前提下，市場機制下的產(chǎn)權(quán)交易就可以將高昂的行政成本轉(zhuǎn)換為較低的交易成本，實現(xiàn)資源配置優(yōu)化，這也是包括廣東省在內(nèi)的眾多城市進行城市更新市場化的初衷。然而，上述案例中，城中村改造土地確權(quán)，交易對象產(chǎn)權(quán)明晰，政府也以“積極不干預(yù)，充分市場化”的原則提供了市場運作平臺，但城市更新仍舊因為巨大的交易成本而陷入困境，因此，探索具有舊改先進經(jīng)驗的廣東省城市更新交易成本過高的原因，有利于為打破全國城市更新困境提供經(jīng)驗借鑒。

3? ? ?交易成本視角下廣東省城市更新困境的原因

3.1? ?土地具有天然壟斷性與產(chǎn)權(quán)分離的特征

在市場條件下進行產(chǎn)權(quán)交易，必須經(jīng)過每個業(yè)主的同意。再加上廣東省實行的“雙百政策”，即“零散舊住宅區(qū)權(quán)利主體的城市更新意愿應(yīng)達到100%”“小地塊城市更新單元拆除，權(quán)利主體的城市更新意愿應(yīng)達到100%”，在這種情況下，只有產(chǎn)權(quán)人達到100%的同意率才可進行更新項目。但是由于土地具有一定的天然壟斷性，且舊改區(qū)具有產(chǎn)權(quán)分離的特征，導(dǎo)致只要有少數(shù)的釘子戶存在就使市場失靈，只要一戶人家不同意就可破壞整個更新項目，每個釘子戶都深知自己強大的議價能力，與開發(fā)商進行壟斷性談判。在這種情況下，相對于項目拖延，滿足釘子戶的要求造成的交易成本更低，但是滿足少數(shù)釘子戶的要求也必須擴大至所有產(chǎn)權(quán)人，否則條件泄露，原來簽約的產(chǎn)權(quán)人就會接替成為釘子戶，直接導(dǎo)致交易成本直線上升，開發(fā)商往往難以承受。對于開發(fā)商而言，如果因為釘子戶導(dǎo)致的交易成本過高而退出更新市場，此時因為支付簽約戶臨遷費用而投入的交易費用就成為龐大的沉沒成本，導(dǎo)致開發(fā)商只得繼續(xù)投資，更新項目因此陷入困局。

3.2? ?缺乏多元化協(xié)商機制

城市更新進程中開發(fā)商與眾多產(chǎn)權(quán)人間相關(guān)利益訴求的協(xié)調(diào)是進行產(chǎn)權(quán)交易的關(guān)鍵，多元化協(xié)商機制有利于降低交易成本，促進交易達成。然而包括廣東省在內(nèi)，我國眾多城市更新的協(xié)商模式多是自上而下的“通知式”手段，缺乏多元化的協(xié)商機制，原住居民的利益訴求缺乏表達與處理的渠道，導(dǎo)致交易成本上升。舊改區(qū)的原住居民由于其自身面臨的生活現(xiàn)狀不同，往往對補償安置條件等存在差異，而由于缺乏利益訴求表達平臺，產(chǎn)權(quán)人一旦對更新條件存在不滿就只能通過拒絕簽約來表達，現(xiàn)實情況下則往往以成為“釘子戶”的極端方式表現(xiàn)出來。而對于開發(fā)商與政府來說，協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)人的不同意見存在巨大的溝通成本，公眾缺乏組織化、有序性的高效參與直接增加了開發(fā)商的交易成本，使城市更新受阻。

4? ? ?交易成本視角下城市更新困境的對策

4.1? ?加強政府干預(yù)，建立政府與市場共同參與的城市更新模式

造成土地產(chǎn)權(quán)交易成本過高的原因之一就在于土地具有天然壟斷性與產(chǎn)權(quán)分離的特征導(dǎo)致市場失靈，因此應(yīng)強化政府干預(yù)，避免市場失靈，降低土地產(chǎn)權(quán)交易成本。在強化政府干預(yù)方面，廣東省已經(jīng)做出了積極嘗試，初步建立了政府與市場共同參與的城市更新模式。2019年8月28日，廣東省人民政府發(fā)布了《關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》規(guī)定，對市場主體實施且已經(jīng)批準的拆除重建類改造項目，如果拆遷戶對拆遷協(xié)議不能達成一致意見，只要簽約業(yè)主達到2/3以上就可以申請政府裁決，限期拆遷。如果在政府規(guī)定的期限內(nèi)無法完成搬遷，項目難以推進，還可以申請從市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)為由政府主導(dǎo)的方式推進。實際上其他少數(shù)城市也相繼進行了政策創(chuàng)新，如上海市是85%的業(yè)主同意就能強拆;杭州市公布了80%的規(guī)則;北京市在75%同意率的前提下，允許法院做征收決定;廣西壯族自治區(qū)的部分城市對一部分有危險的房屋提出了2/3的同意率標準。

通過政府干預(yù)限定同意率強拆的方式，將政府主導(dǎo)與市場主導(dǎo)相結(jié)合，推動城市更新，解決了釘子戶的壟斷特性，顯著降低了交易成本，有力推動了城市更新項目開展。目前，這種“強制售賣”制度還處于政策試驗階段，沒有得到中央政府“吸納”和推廣，現(xiàn)階段進行政策擴散很有可能面臨被中央叫停的風險。因此中央應(yīng)對此種制度予以肯定并向全國推廣，為全國的城市更新工作助力。但是與此同時也應(yīng)看到，限定同意率強拆的方式違背了部分產(chǎn)權(quán)人的意愿，強制拆除增加了行政成本，因此在強化政府干預(yù)的同時，應(yīng)完善配套制度建設(shè)，建立健全多元化協(xié)商機制，分擔化解交易成本，進一步降低交易成本。

4.2? ?健全多元化協(xié)商機制，分化交易成本

強化政府干預(yù)會帶來一定的行政成本，因此要完善配套措施，健全多元化協(xié)商機制，分化交易成本。建立健全相關(guān)的協(xié)商機制，包括產(chǎn)權(quán)人內(nèi)部的協(xié)商與整合以及產(chǎn)權(quán)代理人與開發(fā)商之間的協(xié)商。產(chǎn)權(quán)人內(nèi)部應(yīng)進行充分協(xié)商，進行相應(yīng)的意見整合。眾多產(chǎn)權(quán)人可成立一個更新委員會，為產(chǎn)權(quán)主體提供利益訴求表達與整合渠道，降低開發(fā)商與個體產(chǎn)權(quán)人之間的溝通成本，從而降低產(chǎn)權(quán)交易成本。在此基礎(chǔ)上，更新委員會應(yīng)將整合好的意見與開發(fā)商進行進一步協(xié)商，并由委員會充當溝通中介，起到聯(lián)系開發(fā)主體、政府和其他居民的作用，分化原有的龐大的溝通交易成本。

主要參考文獻

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