我國土地流轉法律問題研究

關鍵詞 土地流轉 問題分析 完善建議

作者簡介：何小金，安徽財經大學商學院，基礎教學部，助教。

中圖分類號：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.084

我國學者史志強把土地流轉分為兩個范圍，一種是在不改變土地用途的前提下，在農業內部發生的流轉，另一種是農業外部發生的流轉，將農用地改變為非農用地。文章指的土地流轉指第一種，發生在農業內部的流轉。田慧穎結合我國物權法和土地承包法，列舉了七種土地流轉方式，即轉讓、互換、承包、出租、入股、抵押和繼承。蔡志榮系統研究了我國現階段的土地流轉方式，認為土地流轉的方式主要有轉包、轉讓、出租、互換、入股、代耕、拍賣、抵押、土地信托、反相倒包、繼承、贈與。

一、土地流轉存在的問題

（一）違背農民真實意思表示，強行進行流轉

土地流轉是農民自愿將其土地轉讓，是平等主體之間進行的一種交易。平等主體之間的交易要求遵循平等協商、自愿、有償的原則。農民作為出讓的一方，有權利決定是否將其土地轉讓、以何種方式轉讓以及向誰轉讓。但是在一些地區都存在不同程度的強迫或半強迫農民流轉土地的現象。據相關報道稱，在河南省和四川省都出現過強制農民轉讓土地的案例。一方面，村集體為了加快本地區的建設，加速本地區經濟發展水平，實現當年的目標任務，會向農民做工作，促使農民與受讓方達成一致;另一方面，在本村村民的輿論壓力下，也會使農民將其土地出讓給其他農民或者經濟組織，農民基于以上原因會在違背其真實意愿的情況下，作出土地流轉的決定。

（二）流轉后改變土地用途

農村的土地主要是耕地，耕地資源在我國稀少，因此耕地只能用作耕種，而不能改變其用途。但是在流轉后，將耕地用作其他的用途的現象在我國時有發生。發生在某省的一個案例，開某、魏某與夏某之間訂立土地承包經營權轉讓合同，夏某將自己承包本組的荒地，約千畝土地使用權后，于2011年10月1日與開某、魏某簽訂了協議，協議約定，將其承包的土地，以土地流轉的方式轉讓給開某、魏某，并約定了承包期限、承包費的繳納以及轉讓的費用。但是在2012年5月5日開某、魏某在取得的土地上修建一棟167.5㎡磚混結構平方，后因違法修建被強制拆除。 我國對于農村宅基地的取得有明確的審批手續，不能隨意設立，在未經相關部門的批準，擅自在承包的土地上修建房屋，是違反法律的規定的，是一種非糧化的經營，是改變土地用途的現象。

（三）棄耕現象嚴重

農民轉讓其土地后就發生了所有權、承包權和經營權的分離，農民不再對該土地進行經營，而經營該土地的權利就由受讓方一方取得。在十八屆四中全會以后，我國致力于三農問題，相繼出臺了一系列惠農政策，例如，農業支持保護補貼政策、設施農用地支持政策等等，無論是在農業的保護與支持還是在農用設施以及農業保險方面，都有相應的支持政策。這會吸引資本下鄉，擁有大量閑散資金的企業和個人，以高價從農民手中流轉土地，進行大規模的生產經營。但是在受讓土地之后，由于缺乏種植經驗，大部分受讓者會出現單方“毀約”，甚至逃跑。一方面使得地租難以實現;另一方面又損害農民的權益，因為在土地受讓之后，為了進行大規模的生產經營，會對土地以及灌溉設施整改，但在退回時，土地的地界模糊，灌溉設施嚴重損壞，甚至會使農民錯失耕種時機，造成更大損失。在2015年4月20日，中國青年報的一則報道稱：某省多地都出現“毀約棄耕”現象，當地的農民和經濟合作社都簽訂了5年或10年的土地轉讓合同，此前稱新型農業專業合作社會使農民“一份地賺三份錢”既能收得土地流轉地租和紅利，又能在合作社打工掙工資，使土地流轉制度迅速發展，但在耕種一段時間后，又紛紛將土地退回，甚者完全棄耕。

二、土地流轉存在問題的原因

（一）農民權利意識的淡薄

農民法律意識淡薄。農村是一個熟人社會，所以在同一個村集體內土地流轉會有所保障，因此，農民之間很少簽訂書面的流轉協議，以至于在此后的流轉中訂立書面的流轉協議的意識淡薄，就會讓對方產生違約而無法舉證， 此類問題繼續惡化，會導致農民和其他經濟組織之間的矛盾加深，侵害農民的利益，也不利于我國的發展。

（二）監督機制欠缺

土地流轉沒有建立專門的監督機制。土地流轉合同從本質上來說是一種民事合同。民事合同最大的特點就是依靠自身自覺自愿履行，但是，土地流轉的標的物是土地，土地具有其自身的特殊性，它是由集體組織享有所有權，農民享有使用權的一種特殊性質的物。土地流轉后其利用狀況不僅僅只關涉到受讓方的利益，并且對農民自身以及該集體組織都有一定影響。缺少監督部門的監督，會使得土地流轉中農民被強制流轉土地以及受讓土地的一方會在受讓土地后濫用土地。

（三）主體誠信的缺失

缺乏誠信是出現此類問題的重要原因之一。不只是受讓方會存在不誠信的情況，同樣出讓一方也存在不誠信。當前社會普遍存在不誠信的現象，在社會生活的各個領域都有所表現。在土地的流轉過程中以及在流轉后都會存在不誠信。雙方在受讓土地時按照協議有約定的，按照協議的約定，受讓方在受讓土地后依照約定使用土地，履行合同，沒有約定或者約定不明確，根據法律或者標的物的性質適當使用。根據我國合同法的相關規定，標的物的使用狀況并非合同的必備條款，依據土地的性質、誠實信用原則以及我國土地法的相關規定對土地進行使用，因此受讓方在受讓土地后改變土地的用途以及棄耕就是缺乏誠實信用的一大表現。對出讓方來說，為了提高自己土地的轉讓金價格，會隱瞞土地的肥力等情況，虛報、謊報土地的真實情況，這也是缺失誠信的表現;對受讓方來說，受讓土地之后濫用土地同樣是誠信缺失的表現。因而，缺乏誠信也是出現這些問題的原因之一。

三、完善土地流轉的建議

（一）提高農民的權利意識

提高農民權利意識最直接有效的方式就是普法活動。農民在我國屬于弱勢群體，緣于自身的原因，以及城鄉地區發展差異，農民對自己所享有的權利不明確、對自己所享有的權利沒有真正的認識，以及對自身權利侵害后如何救濟以及救濟的途徑都沒有清楚的認識。對此，一方面農民要提高自己的法律意識，注重自己的原始權利而非救濟性權利，從根本上保護自己的權利，可以選擇看法治類節目、法治宣傳類節目。另一方面，相關的法治宣傳部門要積極進行普法宣傳教育。相比較而言，法治宣傳部門對法律、農民所享有的權利以及權利的真實含義、權利侵害后如何進行救濟都有明確的認識，以及對農民在進行流轉土地的過程中要注意的事項都有清楚的認識。我國自1985年開始已經開展了七個五年普法工作，對農民法治觀念的建立產生了積極影響。中國仍然是典型的農業國家，農業人口眾多，因此，“三農”問題對我國的發展至關重要，尤其是農民法治觀念的樹立十八屆五中全會要求“弘揚社會主義法治精神，增強全社會特別是公職人員尊法學法守法用法觀念，在全社會形成良好法治氛圍和法治習慣”，要求法治宣傳教育要創新宣傳形式，注重宣傳實效。《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年計劃（2016年-2020年）》中明確強調要增強全民法治觀念，把法治納入精神文明創建內容、開展群眾性法治文化活動。我國的普法教育是提高農民法治觀念的有效途徑。

（二）完善相應的監督機制

土地流轉過程中出現諸多問題的原因之一就是我國缺失相應的監督機構，所以對于減少此類問題，有必要建立完善相應的監督機制。但是個人不建議設立新的一個機構專門進行土地流轉的監督，因為我國政府機構有一個特點就是機構復雜繁多，所以重新單獨建立一個監督部門對農民來說，只會增加救濟成本和救濟時間，對土地流轉中出現的問題未必能夠及時有效地處理。根據我國《村民委員會組織法》的相關規定，村委會應當對涉及本村村民利益，村民普遍關心的事項公布，接受村民的監督;另外村應當建立村務監督委員會以及其他形式的村務監督機關，對關系村民利益以及本集體利益的事項進行監督。土地的流轉是本集體組織內部的事務，村集體以及村民有自主決定的權利，我國立法法賦予村組織自治權，所以行政機關以及其他機關不得干涉村集體內部的事務，其內部有相關的監督機構，理應由內部相關機關進行監督，因而村務監督委員會以及其他形式的村務監督機構應當對土地流轉中及流轉后的不法行為進行監督，確保農民的合法權益不受損害。

（三）建立和完善誠信制度

在土地流轉過程中，雙方都尋求利益最大化，就會在交易中存在不誠信的行為。在我國合同法中規定，雙方當事人在訂立合同過程中，一方基于誠實信用原則而產生的告知、通知義務，未履行義務致使他人損失應當承擔相應的賠償責任。在土地流轉中，農民會為了自身利益隱瞞相關情況，不履行告知義務，會造成另一方損失。這就是誠信缺失的表現之一。雙方當事人雖然在違反先合同義務要承擔締約過失責任，但是這也是一種補救措施。為了交易的效益和安全，雙方有必要樹立誠信意識。另外，受讓土地的一方在受讓之后改變土地的用途、棄耕等行為，一方面是一種違約行為，雙方在有約定的情況下依照約定承擔賠償責任，沒有約定時，依照法律的相關規定承擔責任;另一方面這種行為也是缺乏誠信的表現之一，民法中的賠償責任是一種救濟性的權利救濟方式，對雙方來說都有損害，對農民來說，受讓方的行為損害了土地的價值，間接的也損害了農民自身的利益;對受讓方來說，要為自己的違約行為、不誠信的行為承擔責任。所以，首先，雙方要樹立個人誠信意識，在交易中誠實守信;其次，要建立社會誠信機制，對于嚴重不誠信的人有一定的懲戒措施。在當前，誠實信用不僅僅對于經濟活動、民事活動有重要的意義，同樣對于我們個人以及社會秩序的建立也至關重要，所以要建立完善誠信機制。

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