老子行政管理思想對我國政府職能轉變的啟示

楊嘉怡

摘 要：以“貴德”為基礎，“尊道”為核心，“無為”為原則的老子行政管理思想與我國當下政府職能轉變有許多共通之處。當下政府的“越位”“錯位”、官本位思想、“關系本位”等因素制約著我國的政府職能轉變。老子行政管理思想在政府改革中的落實，就是將“無為”“以百姓心為心”“慈、儉、不敢為天下先”作為行政借鑒，朝著構建有限型政府、服務型政府、廉潔型政府的方向努力。

關鍵詞：老子;行政管理思想;政府職能轉變

中國古代管理思想源自于原始時期，產生于春秋時期，形成于戰國時期，發展并成熟于西漢中期。在這期間百家爭鳴，涌現出各流各派。前有儒家孔子（前551-前479）的“德治”、道家老子（約前571-471）的“無為而治”、墨家墨子（約前468-前376）的“尚同”、后有法家韓非子（前280-前233）的“以法治國”等政府管理思想。道家——中國古代管理思想主要流派之一，在西漢時期進入巔峰，漢景帝與漢文帝運用道家的管理思想治國，被稱為“文景之治”。經過數千年的朝代變遷，老子行政管理思想被歷代君主實踐，展示了強大的生命力。

2013年金磚國家會議中，習總書記在接受采訪時說道“（領導者）要有‘治大國如烹小鮮的態度”。這句話引用了老子《道德經》第六十章中的原話：“治大國若烹小鮮”。意思為治國就像煎煮小魚，既不可隨意亂翻也不可置之不理，而是要遵循烹飪規律。當下，我國改革進入深水區，政府職能轉變對深化機制體制改革尤為重要。而老子行政管理思想與我國政府職能轉變的取向一致，本文試圖對老子的行政管理思想去粗取精，為我國政府職能轉變提供有益啟示。

1 老子行政管理思想的概述

老子即李耳，又叫老聃，相傳生活在春秋時期，是道家創始人。老子所著的《道德經》又被稱為《老子》，五千言便將修身治國的真理概于其中。史料記載孔子曾向老子問禮，并用“學識淵深而莫測，志趣高邈而難知;如蛇之隨時屈伸，如龍之應時變化”高度稱贊。

1.1 老子行政管理思想基礎—貴德

中國有著濃厚的倫理文化，儒家“仁愛治國”中的“德”眾所周知，許多人只看到了老子推崇“道”，卻不知其“貴德”。“德”被老子視為“道”在人間的具體化，古時統治者被稱為天子，“德”則是連接神與人之間的橋梁，天子只有有德，才能得到天佑進而得天下。“重積德則無不克”，在治國上，老子認為積德則無往不勝，以德治國可以團結老百姓，集中力量辦大事。此外老子還多次強調政治者的“德”。老子將“慈、儉、不敢為天下先”稱為“三寶”。“慈”即愛護百姓，以百姓為本;“儉”即指清心寡欲;“不敢為天下先”則強調為人謙虛，無私奉獻。有了這“三寶”，才能成為百姓的帝王。在當時，統治者驕奢淫逸，但民生凋敝。老子認為統治者的德行敗壞導致了當朝的衰落，因而老子表示要“去甚，去奢，去泰”，統治者應有德，不應過于安樂、過于奢靡、過于驕傲。

1.2 老子行政管理思想核心—尊道

“道”一字在道家學派的創始人老子的思想體系中占據了核心地位，其著作《道德經》中修身、政治等論述都是圍繞“道”來展開的。老子認為“道”是萬物之本，“人法地，地法天，天法道，道法自然”這句話強調了統治者應當跟隨地、天、道效法“自然”。這里的“道”也就是事物的一般規律。“道”的主流是“無為”，人效法“道”，也應當以“無為”為主。此外，老子運用“道”來解釋社會的運行秩序。“道生萬物”，社會和人都屬于萬物的一種，因此統治者應當遵循道，不強制不約束民眾，讓萬物無為自化。

1.3 老子行政管理思想原則—無為

老子的“無為”是相對于當時的亂為、妄為提出的。在春秋戰國時期，諸侯侵凌，統治者過于“有為”，導致民不聊生。因此老子反對用繁瑣的律法、先進的技術去管理百姓，所謂“民多利器，國家滋昏”。老子提倡“無為而治”，希望統治者不妄為、不亂為，而不是不作為。“無為”有四種代表形式：“道法自然”“道常無為而無不為”“不爭善勝”“有所為有所不為”。老子認為統治者在對國家的管理上，應該“以無事取天下”，盡可能的不折騰百姓，減少對百姓干預。不命令百姓在嚴冬的時候播種，在該秋收去征兵，讓百姓順其自然去生活。

2 我國政府職能轉變中的制約因素

2.1 “大政府，小社會”模式帶來政府“越位”“錯位”

“大政府”“小政府”的概念，主要是針對政府規模、職能劃分所提出來的。“大政府”相當于“劃槳者”的角色，而“小政府”則更傾向于“掌舵者”的角色。我國在計劃經濟體制下，政府管了社會治理的大部分工作，許多市場、第三方組織該管并且可以管的事情被政府包攬。政府接管的職責越來越多，必然會導致政府規模不斷擴張，行政效率低下、人浮于事等情況也隨之而來。任何一種政府模式都不會永遠適用于某個國家，歷史的發展需要我們不斷探索更合適的模式。進入21世紀，我國群眾自治的呼聲愈加高漲，在市場經濟環境相對穩定的情況下，我國政府逐步轉變職能。但“大政府”模式遺留的政府“越位”現象尚未杜絕，特別是在經濟領域上政府的過于“有為”。中央與地方、政府內部之間未能形成劃分職能的制度框架，橫縱向上的分工不夠精確，導致了權責不清、“有的事沒人做、有的事人人都做”“踢皮球”等政府的“錯位”現象。這些政府“越位”“錯位”的現象成為制約政府職能轉變的重要因素。

2.2 官僚制“關系本位”特征顯著

在我國兩千多年封建社會中，官僚體制一直處于重要地位。不可否認，我國的官僚體制內既存在著按照規章辦事、專業化分工的一面，但同時還存在著裙帶關系、關系高于績效的一面。我國官僚制組織中“關系本位”的特征影響了政府的“廉潔”形象。中國長達數千年的封建官僚體制是依附于皇權之上的，中國數千年所形成的講究人際關系的世俗理性，使得中國的官僚組織中行政文化缺乏足夠的現代理性。領導和關系網超越了制度和規章成為官僚組織的核心。在體制內或是以血緣、學緣等關系給予便利，或是在政府內部橫縱向上結成利益集團。“關系本位”的觀念下，走關系成為百姓辦事的常態，從而滋生出了腐敗問題。即使是在我國反腐的高壓網下，“嚴書記事件”不斷。

2.3 官本位思想根深蒂固

“普天之下莫非王土”。兩千多年的封建君主制統治，使中國社會“官本位”的思想根深蒂固。“學而優則仕”說明了我國社會對封官加爵有著很高的熱情，并且也反映出官員具有較高的社會地位。“官本位”實質就是“權力本位”，群眾賦予官員配置社會資源的權力，官員應是人民利益的代表者，充當人民公仆的角色。但是在實際工作中，“官本位”思想讓一些官員認為“權力”能夠主宰一切，其目標就是追求晉升以獲取更多的權力。于是欺上瞞下，對上級趨炎附勢，對百姓高高在上，認為自己是父母的“衣食父母”。

此外，“官本位”思想是“面子工程”“政績工程”等形式主義出現的最根本原因。一些官員不惜損害百姓的利益，提高政績進而換取自己的晉升。如祁連山當地政府為了提高當地經濟效益，縱容部分水電站違規建設，造成下游斷流，嚴重破壞水生態系統。再如一些政府為了建設城市“形象”，不考慮百姓的實際需求，將大部分資金用來修路、建廣場、建辦公樓等城市建設項目上。十八屆三中全會上將“破除官本位理念”列為改革重點，體現了我國建設廉潔型、服務型政府的決心。

3 老子行政管理思想對我國政府職能轉變的啟示

3.1 建設有限型政府

“有限政府”的理念是由約翰·洛克系統提出，與老子的“無為”主張有著相似之處。老子在行政手段上主張“無為而治”，其理想目標是“小國寡民”。政府在老子“無為而治”思想的指導下，應實現全能型向有限型的轉變。“無為”并不是不作為，而是對無需干預的事情上秉持“無為”的態度，從而將政府的效用發揮到最大化。全能理念認為政府是全能的，社會是無序的，所有的社會事務應全部由政府包攬。政府全包攬必然導致政府機構的日益龐大及結構臃腫，不僅給政府帶來了巨大壓力也拉低了行政效率。社會事務的復雜程度越來越高，多樣性越來越突出，這意味著政府不能像以前一樣完全包攬所有的事務，政府的能力具有局限性成為共識。老子認為最為理想的政治應該是“太上，不知有之”，即最好的統治者就是老百姓不知道他的存在。在政府職能轉變下，也就是政府無需事事躬親，由“劃槳者”轉向“掌舵者”。

首先，有限型政府應當是政府放權給社會。通過適當地將權力分放給各個社會組織，充分發揮社會力量的作用，逐步形成政府和非政府機構之間相互合作，共同解決社會事務的關系。但適當的放權并不意味著要政府放棄其主導地位，而是明確劃分政府應該管的事務，凡是第三方可以承擔的，政府應當通過采購、外包等方式交由第三方辦理，政府只需監督、指導。“夫代大匠斲者，希有不傷其手矣”，外行非要去干木工的活，必會將自己的手弄傷。比如在經濟領域上，政府過度插手反而吃力不討好。十八屆三中全會提到“使市場在資源配置中起決定性作用”，政府應該善用市場這只“看不見的手”，減少其對經濟領域的干預。最終通過構建有限政府，使國家正常運轉，百姓“不知有之”。

其次，有限型政府應當是政府內部上對下放權。政府權力有限且受到監督與制約，應當提高地方政府的自治權。我國幅員遼闊，人口為了確保“中華民族偉大復興”的實現，在堅持中央領導的原則下，應當明確中央與地方政府的權限。對地方政府可以管、應該管的事項放權給地方負責，讓規范化、程序化的政府運行來避免政府職能中的“錯位”“越位”現象。

最后，有限型政府應當是精簡機構，明晰職責。明確政府內部的職能分工，通過制定詳細、完善的制度規范，明細各個職位的分工、清晰各部門的權責。通過裁減、合并做到精簡機構，淘汰低效、無效的人員。嚴格把關“公務員”入口，引入受過良好教育、素質水平高的“公務員”，從而構建一個現代化的行政隊伍。

3.2 建設服務型政府

“無為而無不為”，就是說不做不該做的事情，順應自然去做該做的事情。政府作為人民利益的代表，為人民服務就是該做的事。老子有許多論述表達了“為人民服務”的內在要義。“圣人無常心，以百姓心為心”，在老子看來，“圣人”不應有自己的私欲，憂民之所憂，樂民之所樂。這與我國執政黨以人為本的執政理念、為人民服務的宗旨有著異曲同工之妙。在老子的觀點下，政府應當“以百姓心為心”，構建服務型政府，滿足人民需求，實現公共利益最大化。政府在構建服務型政府的具體舉措上，應做到合民情、利民富、促民強。

（1）合民情。當政者的職責之一是了解民情，體察民情。政府拍腦袋做的決定，通常會違背事物發展的客觀規律，擾亂百姓的生活，對百姓毫無益處。因此政府決策，最后出臺政策必須是建立在“合民情”的基礎之上。為了實現政策的“合民情”，最根本的方式就是提高公眾的政治參與度。通過搭建互聯網政治參與平臺、擴大網絡輿論、民間組織、居委會基層組織來拓寬公眾的政治參與渠道，提高公眾的政治參與度。并通過電話、電視、廣播、報紙等媒介多次征求民意，讓民意抵達政策決策層。最終出臺符合民眾需求的政策，杜絕“政績工程”，形式主義。

（2）利民富。隨著生產力的提高，我國人民的物質文化需求獲得極大的滿足，百姓開始追求更為美好的生活，民富乃是人的天性。努力滿足人民追求美好生活的需求是當下我國政府的必然使命。民情側重于精神因素，而民富則著重在經濟角度，側重物質因素。自改革開放以來，我國百姓的收入水平不斷提高，但是財產集中在少數人的手里，貧富差距不斷拉大。富的人錦衣玉食，窮的人上頓不接下頓。老子行政管理思想認為，百姓可以“甘其食，美其服，安其居，樂其俗”即為民富的要義，也就是百姓在吃、穿、住上都得到滿足。因此我國構建服務型政府的重點之一應是利民富。繼續實施精準扶貧策略推進扶貧攻堅工作，通過產業扶貧、政府補貼、就業培訓等手段確保貧困戶“兩不愁三保障”均達標，實現2020年全面建成小康社會的目標，在利民富的道路上闊步向前。

（3）促民強。百姓強壯的身體、智慧的大腦是國家興旺的基礎。我國應從提高人民群眾的身體素質、文化素質著手促民強，主要渠道就是提高公共服務的數量與質量。地點上著重加大對農村地區的公共服務投入力度，內容上加強設施建設，如公共服務設施、公共文化設施;提高教育、醫療等保障;優化公共環境，防治污染;提高群眾的就業能力進而提高公共服務購買能力，朝著基本公共服務均等化的目標前進。

3.3 建設廉潔型政府

改革開放40多年以來，我國發生了翻天覆地的變化，經濟迅猛增長，人民物質水平得到極大提高。但我國體制內“關系本位”特征顯著，享樂主義以及金錢至上的觀念滋生，導致一些政府成員貪污腐敗。我國從嚴治黨以來，薄熙來、徐才厚等高官紛紛落馬，表明國家一直在著力建設廉潔型政府。老子在數千年前就強調了政治者的廉政品德，“見素抱樸”“復歸于樸”等對統治者道德的要求適用當下我國廉潔型政府的建設。

一是加強政府廉潔制度建設。李克強總理強調“廉潔是政府公信力的基石”，反腐倡廉永遠在路上。老子認為國家混亂，人民貧困是官員濫用權力造成的。雖然我國長期從嚴治黨，但由于我國的“關系本位”觀念滲透之深，官員以權謀私的現象屢禁不絕。因而亟須加強政府廉潔制度。首要的是公開政務，對政務流程逐步加大公開力度。其次是加強對公務員的監督，開通檢舉平臺，鼓勵民眾參與廉政監督，對以權謀私、違法亂紀的官員及時處理，嚴厲處理。通過加強監督，確保政治者在履職時可以做到“少私寡欲”。

二是強化政治者的個人德行修養。“圣人”作為老子行政思想中的實踐主體，是“悟道”與“體德”之人。老子在《道德經》中多次強調“圣人”要有“德”。在加強政府廉潔制度建設的同時，更重要的是加強政治者的個人德行修養。政治者應以老子“慈、儉、不敢為天下先”這“三寶”為履行公職的標準，并時刻自我反省。通過培育政治者的法治觀念，做到思想上有防線，行動上有底線，形成廉政的政治生態。進而通過政治者的言傳身教，在社會上營造風清氣正的廉潔風氣，實現“我無欲而民自樸”。

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