新時期我國建筑工程安全監(jiān)管的路徑探析

崔志廣，申 霞

（1.河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院，河南焦作454003；2.河南建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院，鄭州450064）

1 我國建筑工程安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

近年來，建筑業(yè)在我國得到快速發(fā)展，施工技術(shù)不斷提高，機(jī)械化程度不斷增強(qiáng)，建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)張，一座座建筑新地標(biāo)不斷呈現(xiàn)在人們的視野中。隨著改革開放的不斷深入，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，建筑行業(yè)的發(fā)展速度和方向很大程度影響國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，因此建筑行業(yè)的安全監(jiān)管工作顯得尤為重要。建筑企業(yè)施工的規(guī)模擴(kuò)大和速度加快，專業(yè)化分工的不斷細(xì)化，行業(yè)安全問題呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜化態(tài)勢，建筑安全監(jiān)管工作面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于2016—2018年房屋市政工程生產(chǎn)安全事故和建筑施工安全專項治理行動情況的通報：我國建筑施工安全形勢仍然嚴(yán)峻，事故起數(shù)和死亡人數(shù)偏多，重特大事故很難杜絕，建筑施工安全專項治理存在不平衡、不充分等問題。本文基于政府角度探討建筑工程安全監(jiān)管存在的問題，雖然針對危險性較大的分部分項工程管控取得一定成效，但建筑安全監(jiān)管過程中責(zé)任制落實、信息化建設(shè)、法律規(guī)范的修訂等長效機(jī)制有待于進(jìn)一步完善。

一直以來，我國建筑安全片面的追求發(fā)展速度輕視安全管理，無論是地方政府還是企業(yè)普遍重視不夠，導(dǎo)致安全管理水平不高，特別是施工環(huán)境日益復(fù)雜，交叉作業(yè)頻繁、施工周期長、從業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì)低、安全意識薄弱等固有的特征[1]，使建設(shè)項目在施工過程中蘊(yùn)含一系列的風(fēng)險因素和安全隱患，一旦安全管理措施實施不當(dāng)，極易發(fā)生安全事故。

表1 2016-2018安全事故匯總表

2 現(xiàn)階段我國建筑安全監(jiān)管存在的問題

2.1 建筑工程安全監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)不完善

我國現(xiàn)行建筑工程安全監(jiān)管方面的法律法規(guī)不健全，相關(guān)制度制定不夠嚴(yán)格，很難起到震懾作用。如在安全檢查過程中，專項施工方案未落實或?qū)Ｂ毎踩珕T配備不足等問題，一般限期整改即可，致使被監(jiān)督單位心存僥幸心理，法律的威懾力被削弱。其次相關(guān)規(guī)范界定不明確甚至未制定安全監(jiān)管的執(zhí)法處罰細(xì)則，如“專業(yè)性較強(qiáng)的項目”、“情節(jié)嚴(yán)重”等不確定用語，易導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力尋租、執(zhí)法尺度不一等問題，同時缺乏執(zhí)法細(xì)則，加大了監(jiān)管人員執(zhí)法難度。

2.2 建筑工程安全監(jiān)管隊伍薄弱

全國多數(shù)地區(qū)建設(shè)行業(yè)行政主管部門已設(shè)立專門安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，少數(shù)地區(qū)依然實行建設(shè)行政主管部門相關(guān)處室具體監(jiān)管，地區(qū)的不重視導(dǎo)致安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)專業(yè)人員配備不足。其次由于建筑工程安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、編制、人員等不完全落實，很難實行有效的監(jiān)管。如有的單位參照公務(wù)員管理，有的為差額撥款的事業(yè)單位，有的自收自支，缺乏統(tǒng)一有效的管理。

2.3 建筑工程安全監(jiān)管手段單一

傳統(tǒng)的安全檢查手段科技含量低，先進(jìn)工具用得較少。首先在現(xiàn)場安全檢查中，只能通過眼看、手摸等傳統(tǒng)方式進(jìn)行檢查，缺乏先進(jìn)的安全監(jiān)測儀器，據(jù)建設(shè)部對全國建筑安全監(jiān)督站進(jìn)行的調(diào)查統(tǒng)計顯示，目前全國有接近75%的安全監(jiān)督站沒有任何財政撥款，主要依靠自收自支或質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)維持安全監(jiān)管[2]，沒有充足的經(jīng)費(fèi)保證購置先進(jìn)的儀器設(shè)備。其次建筑安全監(jiān)管一般采取事先通知方式，而企業(yè)接到檢查通知后，為應(yīng)付檢查突擊整改，安全監(jiān)督小組人員很難看到項目真實的安全現(xiàn)狀。第三建筑工程安全監(jiān)管存在嚴(yán)重的形式主義。日常安全檢查由委托的建筑安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行隱患排查，其安全監(jiān)管人員專業(yè)性不強(qiáng)，積極性不高，多注重形式、走過場，安全隱患的排查多落實于文件，安全生產(chǎn)制度流于形式。

2.4 建筑安全相關(guān)主體責(zé)任落實不到位

首先在雙重委托監(jiān)督下，各監(jiān)管主體由于對自身目標(biāo)考慮不足，或因權(quán)力受限和地位不明確，致使安全監(jiān)管失真。其次各參建主體權(quán)責(zé)利不協(xié)同，安全監(jiān)管過程中主觀能動性缺乏，各自為政，溝通渠道阻塞，重復(fù)監(jiān)管或安全管理空白的情況時有發(fā)生。甚至因缺乏外部監(jiān)督而產(chǎn)生權(quán)力尋租，為追求自身利益最大化而收受賄賂，對安全檢查存在瞞報、漏報、謊報和遲報事故等失職行為。

3 我國建筑工程安全監(jiān)管的路徑建議

3.1 完善建筑安全監(jiān)管體制，健全法律保障體系

安全為重，制度先行。在《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》等法律基礎(chǔ)上，結(jié)合我國建筑行業(yè)發(fā)展需求，制定和完善相關(guān)的建筑法規(guī)和地方規(guī)章。與國外發(fā)達(dá)國家相比，我國在工程建設(shè)領(lǐng)域的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量太少，甚至存在空白，安全生產(chǎn)技術(shù)等級明顯滯后，甚至失去指導(dǎo)作用，這就需要當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門結(jié)合建筑安全管理的實際情況，改革細(xì)化安全監(jiān)督管理程序，制定具體的、可操作的規(guī)范，建立健全安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對施工安全監(jiān)管的動態(tài)管理[3]，使建筑法律法規(guī)真正成為監(jiān)管部門規(guī)制安全生產(chǎn)的客觀依據(jù)。

此外還需完善監(jiān)管執(zhí)法體制、監(jiān)督管理體制等，鼓勵監(jiān)理單位、保險機(jī)構(gòu)和中介組織參與監(jiān)管，形成有效的外部監(jiān)管機(jī)制，從市場準(zhǔn)入到事前、事中、事后嚴(yán)格控制，對建筑安全實行全壽命周期的監(jiān)管。重點領(lǐng)域、重要行業(yè)部門實行風(fēng)險預(yù)警，分級管控，注重隱患排查，完善線上線下安全監(jiān)管制度，推進(jìn)安全生產(chǎn)監(jiān)管的法制化進(jìn)程。

3.2 加強(qiáng)建筑安全監(jiān)管隊伍建設(shè)，提升監(jiān)管水平

以人為本，注重人才引進(jìn)。我國建筑安全監(jiān)管處于瓶頸期，為實現(xiàn)專業(yè)化的監(jiān)管，應(yīng)注重高技術(shù)人才的引進(jìn)，健全對監(jiān)管人員工作能力的考核、考評制度，建立良好的用人機(jī)制，培養(yǎng)人才與使用人才相結(jié)合。定期參加專業(yè)化培訓(xùn)，熟悉建設(shè)工程法律，了解行業(yè)發(fā)展動態(tài)。通過不斷培訓(xùn)，增強(qiáng)自律，提升自身素質(zhì)，調(diào)動工作的積極性，以助于監(jiān)管人員科學(xué)文明執(zhí)法。同時引入注冊安全工程師制度，以高水平的、專業(yè)化的人才資源優(yōu)勢，提升監(jiān)管機(jī)構(gòu)的科技創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法效能。

3.3 注重分層監(jiān)管，多元主體協(xié)同聯(lián)動

管生產(chǎn)必須管安全，落實安全主體責(zé)任。建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機(jī)制，完善屬地管理和層級監(jiān)督的細(xì)則。國家應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)全國安全監(jiān)管，建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)建筑領(lǐng)域安全監(jiān)督指導(dǎo)，按照國家、省、市、縣四級分層管理原則細(xì)化安全監(jiān)管工作。落實建設(shè)單位、勘察設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工單位等參與監(jiān)管的主體的安全生產(chǎn)責(zé)任制，加強(qiáng)對建設(shè)項目的決策、設(shè)計、施工、竣工驗收等全過程風(fēng)險管控，制定專項安全施工預(yù)案[4]，注重設(shè)計交底和合同交底，在主體監(jiān)管過程中實現(xiàn)信息共享、資源共享，提升從業(yè)人員安全意識，多方協(xié)同聯(lián)動提高安全監(jiān)管效率。

3.4 改善安全監(jiān)管方法，引進(jìn)信息化監(jiān)管

推行“雙隨機(jī)，一公開”制度，實現(xiàn)安全監(jiān)管工作由被動變?yōu)橹鲃樱兪轮袨槭虑翱刂啤Ｒ牍こ瘫ｋU和中介組織等外部監(jiān)管機(jī)制，根據(jù)項目具體情況及時進(jìn)行項目安全的報監(jiān)，確定安全監(jiān)督目標(biāo)，實地考核，記錄備案[5]。不但將“技術(shù)的工作交給懂技術(shù)的人”監(jiān)管，更是將“技術(shù)的工作交給行業(yè)專家”，這就進(jìn)一步提升了管理部門的監(jiān)管力度及技術(shù)含量[6]。同時新時期的安全監(jiān)管應(yīng)以In?ternet技術(shù)為支撐，采用虛擬仿真技術(shù)、施工現(xiàn)場遠(yuǎn)程監(jiān)控等，在管理平臺實現(xiàn)應(yīng)用模塊的控制，關(guān)鍵節(jié)點的安全預(yù)警，實現(xiàn)安全監(jiān)管的信息化。不斷改進(jìn)檢測儀器和設(shè)備，促進(jìn)安全監(jiān)管的業(yè)務(wù)協(xié)同和流程優(yōu)化，發(fā)揮其在研判形勢、監(jiān)測預(yù)警等作用，實現(xiàn)建筑安全監(jiān)管信息的互聯(lián)互通。

4 結(jié)語

建筑安全事故的發(fā)生造成生命和財產(chǎn)的巨大損失。建筑安全監(jiān)管永遠(yuǎn)在路上，通過多元主體的協(xié)同監(jiān)管，創(chuàng)新制度，健全體制，落實主體責(zé)任，加大社會監(jiān)督，注重建筑安全隱患排查和重大風(fēng)險防控，堅守發(fā)展決不能以犧牲安全為代價這條不可逾越的紅線，提升我國建筑安全監(jiān)管整體水平，推進(jìn)我國建筑行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。