發達國家技能人才短缺治理的策略與啟示

陳 鋼，薛 莉，段靜茹

（中共江蘇省委黨校，江蘇 南京210009）

在科學技術快速發展的時期，一個國家的綜合競爭力體現在其技能人才隊伍的規模和質量上。在發達國家，技能人才歸屬于科技人力資源領域，是具有高等教育學習經歷、掌握至少一項專業技能且具有豐富工作經驗的專業技術人才。在我國，技能人才被界定為是掌握特定的專業技術和理論知識，在生產和服務等崗位上具有一定水平的操作技能，可以在生產實踐中進行創造性活動，并且能推動技術創新的從業人員，主要包括取得初級和中級工職業資格證書的人員。［1］技能人才首先是長期在企業一線從事生產勞動的人，其次是通過創造性勞動而不是簡單技能的重復性勞動對社會做出較大貢獻的人，普通勞動者并不是技能人才。

21世紀后經濟全球化的縱深發展推進了制造業的轉型升級，導致世界各國制造行業廣泛出現技能人才短缺現象。麥肯錫全球研究所預測2020年全球制造業領域的技能人才崗位空缺約1300萬［2］，美國制造業協會指出未來10年內其國內制造業技能缺口將擴大40萬等，因此很多發達國家和地區都通過實施人才政策培養、引進和留用創新型、高層次、高素質的技能人才。2015年，我國國務院發布《中國制造2025》，提出從制造大國邁向制造強國的戰略目標。在“中國制造2025”戰略背景下，技能人才的創造性勞動將會在我國社會主義現代化建設中發揮舉足輕重的作用，高素質技能人才將會是中國特色社會主義進入新時代的重要人力資源支撐。但我國技能人才供需結構不匹配問題較為嚴重，當前技能人才共有1.65億人，占全國就業人數的21%左右，其中高技能人才數量為4700多萬，僅占就業人數總量的6%，而企業對其需求為14%以上，供求之間存在較大差距。［3］發達國家比我國更早進入工業化，借鑒美國、英國和澳大利亞等發達國家治理技能人才短缺的先進經驗，對于我國更好地制定技能人才戰略，緩和技能人才供需矛盾具有重要的現實意義。

一、主要發達國家技能人才短缺治理理念

（一）美國：有濃厚的創新文化氛圍，以創新為價值導向

美國在治理技能人才短缺的過程中，創新文化發揮著很大的作用。創新是美國保持高競爭力的核心力量，得益于其強大的創新能力和較為完善的創新文化，2018年美國的綜合競爭力仍排在世界首位。［4］因此在美國，無論是政府教育部門，還是企業、職業院校等都對科技創新人才的教育與培養頗為重視，把改革和創新當作培養學生的價值導向。美國也是最早開始實行創新教育的國家，在小學階段就引入職業與創新教育，大力提倡并積極創造條件鼓勵創新，培養學生終身學習的理念，在全美上下形成了良好的創新教育環境和氛圍。

（二）新加坡：各行各業都有“唯才是舉”的開放理念

新加坡在治理技能人才短缺的過程中，注重“沒有人才就沒有發展”的開放理念。新加坡國土面積只有722.5平方公里，人口約564萬，自然資源匱乏，這些條件決定了其人才政策的重點在于“有目標、有計劃、有重點”地吸引海外人才。2016年，在新加坡近561萬人口中，有40%來自國外，3萬多名信息與通信專業技術人員中30%來自國外，高等院校中近40%的教授和講師為外國人。新加坡還利用稅收優惠吸引1／3的500強公司在新加坡設立地區總部，面向世界招聘近10萬多名外籍高、精、尖人才。根據環球人力資源信息及顧問機構的一項調查顯示，新加坡也是最適合亞洲外籍人士居住的城市。新加坡取得今日之成就，與它高效率引進國外人才的開放理念密不可分。

（三）日本：打破傳統，改變“女主內，男主外”的價值觀念

日本在治理技能人才短缺的過程中，打破了性別歧視的傳統觀念。傳統觀念是日本女性作為弱勢群體只需要承擔家庭中的工作，加上日本制造型行業又傾向招聘男性員工，導致在制造業中約70%的從業人員都是男性，女性勞動力比例偏低。因此，在日本人口和制造業從業人員急劇減少的背景下，日本政府制定了《平等就業機會法》，通過放松和減輕勞工標準來緩解對女性就業的限制，改變傳統“女主內，男主外”的價值觀念，鼓勵和吸引女性進入制造業行業，借以解決制造業人才嚴重短缺的窘境。

二、“三軌制”人才政策：發達國家技能人才短缺治理的具體實踐

發達國家實施以育才、引才和留才三個功能為主的“三軌制”技能人才政策。育才功能蘊含在職業教育政策中，引才功能蘊含在非移民技能人才政策、技能人才回流政策中，留才功能則蘊含在技能人才永久留居政策和技能人才移民融入保障政策中。發達國家這種大力培育本土人才、積極引進和留用外國人才的人才戰略已經發展為完善的政策體系。

（一）職教育才：開展多元制技能人才培養，推行可持續發展職業教育理念

1.在小學階段引入職業教育

美國制造業面臨的主要問題是公眾對制造業的誤讀和不了解。為改變這一現象，美國從小學開始對學生進行初級職業教育和學徒培訓。在小學階段，學校開設多種入門職業教育課程，學生通過對計算機和手工藝術等的學習，增加對職業探索的興趣并且提升了動手能力，初中階段開設電子、制圖、汽車等初級職業教育課程，高中階段進行強化學習，畢業后可根據自己的興趣進入社區學院繼續深造學習技能，社區學院則依據區域對勞動力的需求設置相應專業，基于其所在地區的文化及地理特性培養適應當地產業發展的技能人才，最大限度地滿足區域經濟發展對人才的需要。［5］英國教育部2019年宣布與社會各行業組織合作，開展“小學未來項目”：在小學引入職業教育，開設相關課程以提高兒童的職業憧憬并消除其對不同職業的錯誤認知。在此之前，英國96%的小學已經為學生提供量身定做的相關職業課程，并計劃早日在小學階段實現職業教育全覆蓋。［6］可見，在小學引入職業教育的教學模式引導學生對未來的職業選擇作探索性思考，為學生養成優秀的職業素養打下了良好基礎。

2.開展多元制培養技能人才

作為世界裝備制造第一強國的德國［7］，其“雙元制”職業教育功不可沒。“雙元制”職業教育是一種場景互換式的職業教育制度，一元是國家辦的學校，傳授本專業的理論知識，并承擔1／3的經費投入，另一元是私人辦的企業，對學生進行專業技能培訓，承擔2／3的經費。“雙元制”職業教育本質上是一種工讀交替的培訓制度，由學校和企業共同開展教學，將學生在企業中的學習實際操作和在職業院校中的學習理論知識交叉結合進行，幫助學生充分了解相關的工作領域和合理的職業生涯規劃。每年德國各類高中的畢業生中，約有75%的學生選擇接受“雙元制”職業教育，工作崗位中由“雙元制”職業教育培訓出的技能工人占就業人員的比重約為8%，在同齡人中所占比重高至70%。［8］德國政府認為，“德國裝備制造強勢的根本原因在于有一個卓越的職業教育體系，為德國培養了大批高素質技能工人”。瑞士實行以“三元制”為核心的現代學徒制人才培養模式（如圖1），其中一元是企業，主要負責職業技能實踐的培訓，另外一元是職業學校，負責相關專業理論知識的培訓，最后一元是培訓中心，是對新興行業領域基本能力的入門培訓，一般在行業協會開辦的職業培訓中心內實施。瑞士國家雖然小，但具有國際視野的職業教育發展理念，其“三元制”職業教育模式的形成一方面受到德國“雙元制”職業教育的影響，另一方面又受法國“學校職業教育”的滲透。按職業方向進行劃分，瑞士職業教育的學習年限為2～4年不等，其中大部分為3～4年。瑞士的職業教育模式由企業、職業學校和培訓中心聯合參與設計，從而保證教學內容與行業的現狀及未來發展緊密對接，這種分工明確的“三元制”模式為瑞士的制造業培養了大量技能人才。［9］

圖1 瑞士“三元制”職業教育

3.開展可持續發展職業教育理念

2015年，聯合國可持續發展峰會通過了《2030年可持續發展議程》，旨在通過普及綠色發展理念推動綠色就業進程，實現社會可持續發展。報告指出，教育類型中職業教育與就業聯系最為緊密，首先要將可持續發展的價值觀和實踐原則等納入到職業教育的人才培養中，將其內化為職業教育政策發展的基本原則；其次要從綠色經濟的需求出發，利用職業教育培養綠色經濟發展需要的專門人才。世界各國積極響應議程推進“可持續發展教育”，德國也實施了一系列職業教育改革計劃，把國際上的可持續發展理念融入到整個德國職業教育體系。2015年，德國聯合國教科文委員會發布《2015＋可持續發展教育未來戰略》，確定了職業教育可持續發展的具體任務，一是把可持續發展理念落實到教學層面，二是完善可持續發展教育的法律法規，致力于為國家培養具有可持續發展能力的“綠領”技能人才。［10］在可持續發展戰略的推動下，德國社會綠色行業崗位不斷增加，同時與其相匹配的“綠領”技能人才的供給也較為充足，目前德國已經劃分出327個綠色職業類型［11］。德國的“綠色”化職業教育從終身教育視角培養技能人才的職業能力，對未來世界各國開展可持續發展職業教育具有重要的借鑒意義。

（二）大力引才：開放非移民技能人才簽證，引導本族裔技能人才回流

1.開放非移民技能人才簽證

2018年1月，英國技能人才簽證配額從每年1000個增加至2000個，技能人才簽證持有者進入英國無需獲得雇主擔保，只需根據計分制進行評分，得分在75分以上經過獲準即可得到簽證，家屬享受同樣的待遇。2018年2月，泰國政府實施“智慧簽證”計劃吸引泰國十大優先發展產業所需的四類技能人才，獲得智慧簽證的外籍人才可在泰國居留長達4年，且每年到移民局登記1次即可，此類人才在簽證有效期內可自由進出泰國，家屬享有同等待遇。2019年1月，特朗普提出H-1B（針對專業技術人才的非移民人才簽證）優先處理方案，優化H-1B簽證審批，為優秀的外國高層次技能人才提供就業機會。2019年初，澳大利亞實施全球人才計劃，每年預留5000個名額，面向全球引進無法滿足澳大利亞現有簽證政策的專業技術人才，加入該計劃可獲得政府頒發的技能類人才簽證。

2.引導本族裔技能人才回流

“聯系新加坡”（Contact Singapore）是由新加坡經濟發展局和人力部共同成立的聯盟，在亞洲、歐洲和北美均設有辦事處，提供有關新加坡行業發展和技能人才就業機會的最新信息，旨在為新加坡國外技能人才回國工作、投資和生活提供幫助［12］。德國組織建立了“旅美德籍人才社區”，為潛在或正在回歸德國的國外技能人才提供信息平臺，對他們和其家庭的回歸提供全程服務。以色列實施“國家引智計劃”，通過強調種族文化歸屬等意識形態的認同，激發高技能人才尤其是知識密集型企業所需的高端人才回歸以色列，并強調多元利益主體參與，以加強人才與勞動力市場的精準匹配，目前已取得積極成效。［13］除此之外，韓國、澳大利亞和加拿大等國家實施雙重國籍政策吸引本族裔技能人才回流，目前全球認可雙重國籍的國家已經達到66%。

（三）積極留才：降低技能人才留居限制，完善技能移民融入保障

1.降低技能人才留居限制

為使更多技能人才順利拿到綠卡，美國大幅增加了技能人才移民類簽證中EB-2（具有特殊技能的外國人才）和EB-3（稀缺技能工人）簽證配額的數量，縮短了EB-2和EB-3簽證的基本等候排期。日本政府對技能人才的永久留居限制由原來的必須具備10年以上工作經驗放寬至3年，在日本活動滿3年即可獲得永久居住權，且其高級人才積分制規定，超過70分可使獲得永久居留權的時間從5年縮短至3年，超過80分縮短為1年。2016年，澳大利亞簽發了128850張技能類的永久留居簽證，占永久留居簽證總量的67.7%。［14］2016年，英國政府規定持有TIER2工作簽證的移民如果要申請永久留居，年收入需在35000英鎊以上，但緊缺職位列表上的技能人才不受此條例限制。為了留住人才，近年來新加坡政府每年都批準約3萬名外籍人士成為新加坡永久居民，目前全國400萬人口中，約100萬是在獅城長期生活和工作的外國人，其中大多數是擁有專業技術特長的技能人才。

2.完善技能移民融入保障

日本政府制定了技能人才移民的國際相互認證制度和國際養老金相互補充制度，允許技能人才攜帶家屬赴日，致力于創造外國技能人才在日本安心工作的環境，確保國外移民順利融入日本。［15］智利政府打造的“智利全球”旨在為有意回到智利進行職業發展的技能人才提供一站式服務，是連接智利和移民人才的有效平臺。在出入境方面，美國技能人才簽證持有者目前可以免簽進入加拿大、塞爾維亞等20多個北美洲及南歐的國家和地區，給簽證持有者帶來了極大便利。韓國政府設立“外國人支援服務中心”并引進優秀的外國基礎教育機構，為技能人才移民及其家屬的生活提供一站式服務，解決移民技能人才在科研、住房以及子女教育等方面的問題，為其提供穩定優質的生活和工作條件。

三、發達國家技能人才短缺治理對我國的啟示

發達國家提高競爭力的實質是以技能人才為主的人力資源積累。2017年我國發布的《制造業人才發展規劃指南》指出，截至2025年制造業中有四個領域的技能人才缺口將超過400萬，新一代信息技術領域為950萬，電子裝備領域為909萬。當前我國高技能人才數量為4700多萬，僅占就業人數總量的6%，而人才市場中技能人才的求人倍率一直在1.5以上，［16］這反映出我國技能人才的供需結構存在較為嚴重的不匹配問題。在中國制造業轉型升級的過程中，國家迫切需要技能人才尤其是具有“工匠精神”的高素質技能人才支撐［17］，借鑒發達國家技能人才短缺治理的實踐經驗，有助于我國找準技能人才短缺治理之道，緩解勞動力市場上的技能人才供需矛盾。

（一）改革育人模式：深化“政府主導、校企合作”的辦學體制

創建完善的技能培訓體系可以幫助各國在全球化進程中轉化新的就業機會。政府應做好頂層設計充分發揮公共服務功能，牽頭構建從中職到專科高職，再到技術應用型本科等專業學位的一貫制培養體系，完善職業資格與職業教育學歷“雙證書”制度，促進學歷與非學歷教育互通互認；企業層面，應探索靈活多樣的人才教育模式，如“工學結合”“廠學結合”“現代學徒制”和“企業新型學徒制”，形成高中低梯度化、規模適當、結構合理的技能人才支撐體系；學校層面，應以可持續發展為目標，積極拓寬校企合作領域，建立技能人才培訓基地、工作室，圍繞著最終的人才培養目標對整個培養體系的課程設置進行總體規劃。

（二）定位人才領域：在重點突破領域培養引進一批專業技能人才

《中國制造2025》確定了新一代信息技術產業、電子裝備和新能源等十大重點突破領域。從制造大國邁向制造強國的過程中迫切需要一大批適應技術進步、具備創新能力和有精湛技能的重點領域技能人才，為此我國可開展“本土培養＋外部引進”的引智模式。首先，根據制造業產業結構調整需要，培養一批重點產業和攻關項目的高素質技能人才，鼓勵有條件、有意愿的企業與地方高校在重點領域培養上開展合作，注重技能人才本地化培養，建立人才內訓基地，加快培養掌握現代化生產管理知識的復合型實用技能人才，提高自主創新能力。其次，鼓勵制造業在重點領域引進具有引領突破前沿領域能力的技能領軍人才和世界級大師，推動我國在高端制造業關鍵核心技術和重點領域上取得突破，搶占國際競爭制高點。

（三）明晰引才重點：針對華裔人群加大技能人才引進力度

發達國家尤其重視本族裔人才的回流，我國政府可借鑒發達國家吸引人才的政策趨勢，考慮建立一個完善的向華裔技能人才借智的工作體系。華裔人才有著跨越、聯結和溝通東西方的天然優勢，可把華裔人才視為引進外國人才的重點對象，務實地從6000多萬華人而非73億世界人口中引進外國人才，利用他們的國際化視野和豐富的實踐經驗推動我國制造業高質量、綠色化發展。為此，政府可給予華裔技能人才相互免簽、單方免簽、過境免簽、口岸簽證等免簽入境待遇，并擴展適用的停留期限和停留區域，以便其入境。

（四）完善留才機制：大力優化技能移民融入社會保障服務

海外移民在適應我國的禮節文化、語言、政治環境等方面普遍存在障礙。為此，首先，社區管理組織要充分發揮作用，建立國際化的社區服務體系，在超市、銀行、公園等公共場所提供雙語服務或提示，搭建高效的信息交流平臺。其次，政府要加大宣傳尊重國外移民合法的宗教信仰，開通表達訴求和解決矛盾的渠道，變防范式管理為人性化服務，寓管理于服務之中。最后，政府也要營造全社會尊重和接納移民融入的社會氛圍，提高非永久居留類技術移民或永久居留類移民的知曉度，加強技術對接，促進永久居留證在各領域功能的實現，為移民融入社會提供保障性服務。