國土空間規劃體系下土地利用總體規劃再探討

陳志

摘要：為探索新時代國土空間規劃體系下規劃編制方法及管理方式，通過歸納分析法，對土地利用總體規劃實施成效及存在的不足進行再探討，以問題為導向，提出了國土空間規劃編制和管理的具體建議。國土空間規劃應進一步強化基礎性評價、完善規劃編制體系、將用途管制落實到全域空間強化管控、協調規劃編制的剛性與彈性。

關鍵詞：土地利用總體規劃;實施成效;存在不足;編制建議

1 引言

土地是經濟社會發展的載體，是政府宏觀調控的重要手段[1]。我國自《土地管理法》頒布至今先后進行了三輪土地利用總體規劃編制，經過一代代規劃編制工作者的不斷探索，在編制方法、規劃內容和管理手段上取得了長足的進步。新《土地管理法》修正案第18條規定國家建立國土空間規劃體系，經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據，表明空間規劃已經進入了新的時代。本文在新時代規劃體系下對土地利用總體規劃進行再探討，對新時代夯實規劃“落地”“管用”優勢具有重要意義。

2 土地利用總體規劃實施成效

2.1 強化耕地保護，在糧食安全上發揮了重要作用

糧食安全是土地利用規劃最基本的職能，規劃堅持保護優先，始終把堅守耕地紅線作為首要任務，在堅持用途管制、落實管控保護的同時，強化以節約占用促保護、以高標準農田建設促保護，同時劃定永久基本農田紅線，守住了18億畝耕地紅線，為實現糧食連年增產奠定了堅實基礎。

2.2 有利于經濟發展和市場調控，保障了經濟持續健康發展

規劃自實施以來，從上至下統籌安排建設用地總量，合理安排用地布局和時序，堅持有保有壓，促進了產業結構調整和區域協調發展，以相對緊缺的資源賦存支撐了工業化、城鎮化快速增長。同時規劃實行土地用途管制，有效發揮了市場配置土地資源的基礎性作用，提高了土地資源利用效率。

2.3 形成了指標管控與空間管制相結合的規劃模式，成效顯著

規劃編制預期性指標和約束性指標采取逐級分解的方式，最后落實到具體圖斑，這種逐層控制重要指標的思想，在保護耕地資源，合理使用建設用地等方面起到了重要作用。同時強化了空間管制，市級規劃劃定土地利用功能區，縣級規劃劃定土地用途區，鄉級規劃確定每個地塊的土地用途，實行“三界四區”全覆蓋、不重疊，明確建設用地管制邊界、管制區域和管制規則，成效顯著。

2.4 規劃實施手段豐富，是真正落地、實用、管用的規劃

規劃實施手段豐富，以規劃編制為起點，經過規劃審批、年度計劃執行、建設項目用地預審、土地征收與農轉用審批、指標考核、實施評估，并輔以土地督察與執法、土地綜合整治、國土資源綜合信息監管等環節，完成一個規劃實施及管理的生命周期[2]。各階段均構建了差別化土地利用政策體系，樹立了規劃的權威性，突顯了規劃在各類規劃中的地位，是真正落地、實用、管用的規劃。

3 土地利用總體規劃存在的不足

3.1 布局上的“甲方規劃”，空間引導上乏力

土地利用總體規劃核心是確定或調整土地利用結構和用地布局，以達到宏觀調控和均衡各業用地的目的[3]。但由于規劃編制和實施過程中透明度不高，公眾參與流于形式，規劃變成了領導意圖，一任領導一個規劃，規劃科學性不強，缺乏科學系統的評價。規劃空間布局較多體現的是地方政府領導意志而不是科學的發展觀，這些“甲方規劃”布局導致空間引導乏力，規劃的執行也隨著領導的調整而逐步弱化。

3.2 規劃內容多有雷同，部分規劃管控不強

土地利用總體規劃由國家、省、市（地）、縣（市）、鄉（鎮）五級規劃組成，規劃內容多有雷同，都是著重調整三大地類的結構和布局，重點不突出;重指標控制，通常是在同一指標體系下由戰略到戰略、由指標到指標的簡單重復，空間傳導不足。同時在具體的土地資源行政審批管理中均依據微觀層面的鄉級規劃，市縣級中觀層面規劃通常成為指標分解的過程式規劃，在鄉級規劃完成后，往往被高高掛起，沒有充分發揮其應有的管控作用。

3.3 用途管制重耕地保護，全域用途管制還需加強

現行規劃土地用途管制制度設計較為理想化，且用途管制重在非建設用地向建設用地轉用的管控，對耕地和基本農田是嚴格限制的，但是在生態文明這樣的背景下，對生態用地，非耕農用地的約束不足，沒有充分發揮“全域全類型”用途管制作用。

3.4 規劃管理的剛性有余，彈性不足

現行規劃重指標管理，實施具有很強的剛性，如耕地和基本農田面積從上至下逐級分解，最后與農民簽訂協議;新增建設用地面積和坐落從省、市、縣、街道統計到具體的用地單位。這種圖斑管理的方式增強了規劃的宏觀控制力，但由于空間布局預測與社會經濟發展實際需要存在差異，規劃實施的彈性空間較小。同時規劃缺少對區域年度規劃實施的評價，以及規劃實施期間的累計評價，不能客觀反映區域規劃實施情況，也不能對區域規劃和計劃指標是否突破進行全面了解。

4 國土空間規劃編制的建議

4.1 強化規劃編制的基礎性評價

生態環境問題產生的根源在于資源過度開發、粗放的利用和奢侈消費帶來的，新時代國土空間規劃編制，必須結合地方實際，以地質調查成果為基礎，開展資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價等基礎性評價，統籌空間、資源、環境、災害多要素，明晰土地開發的限制性和適宜性，從規劃師科學專業的角度提出合理用地布局和結構調整，劃定開發和保護管制界線，促進人口、經濟資源環境的空間均衡，擺脫完全“甲方”規劃思維。

4.2 完善規劃編制體系

轉變傳統以指標傳導為主的思路，以永久基本農田、城鎮開發邊界和生態保護紅線為核心要素，進一步強化不同層級規劃的空間傳導，按照“一級政府一級事權”發揮各級規劃相應的管控作用，體現各級規劃在功能定位、指標控制、用途管制、實施政策上的差異性。在五級規劃編制實施體系的基礎上，建立“五級+”的規劃體系，推進有條件地區編制大尺度村土地利用規劃，優化用地結構和布局，統籌考慮農村生產、生活和生態空間。

4.3 將用途管制落實到全域空間

繼續繼承土地用途管制制度，同時結合空間規劃“三區三線”管控要求，進一步強化對非耕農地、生態用地和城鎮用地等全類型用地的管制，建立分區管控加用途管制相結合的全域全類型用途管制制度。以資源合理利用為目標，明確分區的功能導向;以正面清單和負面清單為抓手，制定分區的準入條件和分區之間轉化的規則;全類型土地用途管制制定用途轉化的規則，對不同分區里面的用途制定差異化的規則。

4.4 協調規劃編制的剛性與彈性

創新指標體系，統籌考慮“五位一體”耕地保護、生態國土建設、資源節約集約利用、區域協同及城鄉融合發展等目標。結合區域經濟發展實際，分級預留彈性指標和空間。建立“基本農田補劃儲備庫”，允許省級以下基礎設施、民生工程等項目在充分論證的前提下占用已劃定基本農田，同時核減儲備庫指標規模。以城市地質調查成果為基礎，統籌城鎮低效用地再開發和地上地下立體開發，增加存量用地供給。

參考文獻：

[1]張清軍.區域協調發展下廣東省差別化土地利用政策研究[J].國土資源情報，2016（08）：26-30.

[2]林超，張占錄.差別化土地管理政策框架的構建[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2015，15（3）：16-20.

[3]鄭曉晨，潘文燦.新時期土地利用規劃工作實務[M].北京：中國電子出版社，2006.459-462.