農民集中居住是否是補上鄉村振興短板的良方

王玉娜

在當前城鎮化加快發展的大背景下，不少村莊的老舊化、空心化問題日益突出，給農村基礎設施和公共服務的改善提升帶來了困難。因此，一些地方開始探索推進農民集中居住，將其作為改善農民居住環境、節約盤活土地資源、彌補鄉村振興短板的重要手段，如浙江、江蘇、山東等地。“合村并居”是農民集中居住的一種模式，今年被一些地方作為促進鄉村振興的重要路徑大力推廣運用，讓這個已經開展多年的政策成為當下社會議論的焦點，社會各界對其褒貶不一。那么，以“合村并居”等方式推進農民集中居住，是否可以快速補上鄉村短板、實現鄉村振興，到底是利大于弊還是弊大于利，值得我們深入思考。

一、如何看待農民集中居住

生態宜居是鄉村振興的關鍵。我國農村的房屋大多數建于改革開放初期，限于當時的條件缺乏規劃，建筑質量不高，占用土地較多。隨著社會經濟的發展，一些自然村將逐步消亡，政府通過行政力量適度推動農民集中居住，能夠重新規劃村莊布局，節約集約使用土地，以較低的投入換來農村基礎設施和公共服務的明顯改善，是與農民改善住房質量和居住環境意愿相符合的利民良策，是順從并推動鄉村發展的務實舉措，具有合理性和必要性。

民之所盼，政之所向。改革開放以來，我國農業農村之所以取得如今的成就，就在于始終堅持把調動廣大農民的積極性作為制定農村政策的基本出發點，在經濟上切實維護農民的物質利益，在政治上充分保障農民的民主權利。因此，在農村開展任何一項工作、實行任何一項政策，都必須首先考慮是維護還是損害了農民的物質利益和民主權利，是有利于調動還是會挫傷農民的積極性。能夠調動和保護廣大農民積極性的政策就是好政策，就要不折不扣地落實并堅持下去;否則，就應當調整和改正。推進農民集中居住同樣應遵循這一思路，讓農民真正感到“我的事我作主”，讓農民真正從中受益。政府在推進農民集中居住工作時，要嚴格把握以下原則：

一是尊重農民主體地位。政府要把充分尊重農民意愿、保障農民合法權益放在首要位置，集中不集中、怎么集中、集中成什么樣等均應由農民自主決定。

二是符合村莊發展規律。政府要因地制宜、分類推進農民集中居住和鎮村布局優化，不搞“一刀切”。

三是堅持為民初心本意。政府要堅守農民集中居住是改善提升農民住房質量和居住環境、讓他們過上更加幸福生活的出發點，不能與民爭利、與民爭地。

四是做好統籌謀劃部署。政府對農民集中居住的組織實施和后續保障要多考慮、多謀劃、嚴要求，做好制度設計和抓好制度落實。

二、農民集中居住引起社會爭議的原因分析

農民集中居住是對農民居住模式的改變，需要與農民生產生活方式的改變相適應。當前，一些地方人為大規模推動農民居住模式的改變特別是村莊的物理整合，超越了社會發展階段，違背了政策設立初衷和基本原則，引起社會各界的極大爭議。綜合分析，主要有以下原因。

（一）政府越位

在國家大力推進鄉村振興戰略實施的大背景下，政府作為政策的制定者和推動者，承擔著促進農業發展、農民增收、農村繁榮的重要職責，應當重點做好規劃引領、政策支持、宣傳引導、服務保障等工作。但實踐中，一些地方政府在獲取政績、建設用地、財政收入等因素的激勵下，在農民集中居住問題上越俎代庖、大包大攬，逾越了基層自治的界限，以干部的判斷凌駕群眾的意愿，以城里人的思維代替村里人的想法，以部分群眾的選擇遮蔽其他群眾的困難，使農民自己的家園“被做主”“被合并”。

（二）農民缺位

農民集中居住是在集體土地上為改善農民生活采取的政策手段，本質上仍是集體土地上的重新規劃，屬于農民自己的事兒，要不要干、該怎么干，都應由農民自己做主，農民作為房屋所有人、宅基地使用權人和集體經濟組織成員，在集中居住工作中應是主人翁。但目前，由于一些地方政府的強勢推進，農民在要不要集中居住上參與度少，在愿不愿意集中居住上缺乏話語權，在怎么推進集中居住上缺少發言權，在怎么保障集中居住后的權益上缺乏維權途徑。

（三）制度不到位

雖然《物權法》和《民法典》都明確，農民擁有宅基地使用權和房屋所有權，但具體到權利的保護和救濟，就缺乏對農民來說方便易操作的條款。如《物權法》規定“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”，而土地管理法對宅基地管理也只有1條規定（第62條），對宅基地使用權人具體享有哪些權利，特別是如何防止政府和所有權人侵犯使用權人利益缺乏全面具體的規定。同時，增減掛等制度在實踐中也偏離了制度本意。

三、關于做好農民集中居住工作的幾點建議

隨著脫貧攻堅目標任務的完成，我國農村將進入全面實施鄉村振興戰略階段。因此，在推進農民集中居住時，必須堅持以民為本，探索符合鄉村實際的發展路徑，同時要加強制度建設和落實，有效保障農民居住權益。為此，提出以下六條建議。

（一）嚴格村莊建設要求

城鎮化是一個漸進的過程，政府可以從制度層面鼓勵、引導具備條件的農民進城居住，但不宜以運動式的方式大規模推進。對于搬遷撤并的，必須符合生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發、人口流失特別嚴重、重大項目建設等條件，并由省級政府或省級有關部門細化明確相關標準。此外，與異地重建、鎮區遷建等方式比，村莊就地改建新建同樣可以達到改善農民居住環境和質量、集約節約使用土地的目的，且更符合農民群眾意愿。

（二）發揮農民主體作用

在編制村莊規劃時，要切實強化村民主體和村黨組織、村民委員會主導作用，積極組織動員村民以主人翁態度參與調研訪談、方案比選、公告公示等各個環節，杜絕以“政府意志”或“專家意志”包辦代替“村民意志”。涉及整村拆遷、重建等重大事項的，必須經過村民會議而不是村民代表會議同意，同時為保障村民表達真實意愿，表決時應采取無記名投票方式。對于農民居住去向、農房建設或安置方式、房型形式和具體戶型等，應由農民自主選擇決定。對不愿搬遷的村民，不得強制或變相強制搬遷，并應保障其現有生產生活條件。

（三）保障農民住房權益

住房是農民安身立命的基礎，也是農民的主要財產。要加強農民住房產權保護，推進為集中居住的農民辦理不動產權證工作，確保農民無論住在宅院還是單元樓房都受到同等保護。要加強農民集中居住樓房質量監管，采取專業隊伍巡查、農民參與監督等方式切實保證工程質量。加強房屋后續質量保障，落實建筑物質量保證期內施工方的維修義務;采用多種方式籌措維修基金，解決質量保證期后房屋維修的資金來源。

（四）維護農戶宅基地權益

積極研究制定宅基地管理的相關法規，從頂層設計層面明確農民在宅基地上享有的權利和承擔的義務，規范農民宅基地使用權的行使、救濟，為宅基地管理和保護提供明確法律依據。對農民集中居住后，原宅基地復墾為耕地的，復墾土地經營權要依法確權給農戶。對農民自愿選擇、自主決定退出宅基地進城居住的，政府應采取貨幣化補償、實物置換等方式給予獎補，支持他們在城鎮自主選擇房源，買房定居。

（五）謀劃農民未來生計

加強就業服務保障，采取發展產業項目、引進工廠車間等模式同步推進產業配套，增加農民就業機會，提高農民工資性收入。加大新型職業農民和農民合作經濟組織培育力度，培育富有區域特色鄉村產業。嚴格農戶承包地流轉管理和服務，引導土地經營權有序流轉，做好工商資本租地風險防范，保護好農民土地權益。對繼續選擇自己耕種土地的農戶，要配套農機具存放、糧食晾曬等場地。充分考慮農民生活便利，做好基礎設施和公共服務設施同步配套。

（六）依法規范政府行為

政府要認真履行職責，堅決避免推進工作中的粗暴和專斷，做到該管的要管好、不該管的堅決不插手，既不“缺位”也不“越位”。制定具體細致的村莊拆建標準操作規程，強化上級監督，引入社會監督，保障公開公平公正。嚴格增減掛項目的執行，規范項目審批及實施程序，明確騰出的建設用地指標優先用于農民建房、鄉村公共設施建設和鄉村產業發展，對借增減掛名義違法違規用地行為，要結合土地執法監察進行嚴肅查處。合理設定政府績效考核評價指標，從制度上避免一些干部為追求政績突出而冒進行動。