農村宅基地增值收益分配困境、模式及對策研究

王顏齊 楊巧妮

摘要：基于一次性補償條件的宅基地退出模式下，雖然自愿退出宅基地的農民在短期內獲得可觀收益，但永久失去了對宅基地的資格權，且巨額收益的保值能力堪憂，農民能否使突增的貨幣財富長期增值是一個亟待研究的問題。另外，高額的補償費用加重了政府的財政負擔，起到中介作用的農村集體經濟組織的收益權無法得到有效保障。因此，在宅基地“三權分置”的背景下，本文從長期角度考慮如何實現農村集體經濟組織和農民兩類主體的效益共享和階段性貨幣補償最大化，實現政府補償資金供應的合理性及公平性，使土地發展權的價值最大化。

關 鍵 詞：農村宅基地;宅基地流轉;土地增值收益;土地發展權

一、引言

2018年中央一號文件提出宅基地“三權分置”改革重要舉措，隨后2019和2020年中央一號文件進一步指出深化農村宅基地制度改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。高效持久的宅基地增值收益分配模式的建立是實現效率與公平的重要保證，也是推進宅基地制度改革的重要一步[1， 2]。農民對貨幣的保值增值能力有所欠缺，存在暴富返貧的風險，短暫的貨幣補償巨款能否彌補權利永久性收回的損失、被虛置的農村集體經濟組織的宅基地增值收益的紅利份額如何確定是衡量宅基地增值收益分配是否公平的重要標準。政府參與土地征收及流轉退出過程中的尋租行為對收益分配的公平性造成了負面效應，同時，短期內政府無法供應充足的貨幣補償費用，也對宅基地流轉退出的效率產生了負面影響。理論與實踐均表明，實現參與宅基地退出主體的利益協調均衡是宅基地制度改革的關鍵，有利于實現效率與公平。

我國宅基地制度變遷總體經歷了三個階段：第一階段為1978-1998年期間，這一階段的特點為允許房地一體轉讓，《村鎮建設用地管理條例》和《土地管理法》均作出不得批準出賣、出租房屋的農戶再次申請農村宅基地的規定，同時，經縣級人民政府同意，非農城鎮居民可以利用村集體經濟組織用地建造住房。第二階段為1999-2008年期間，這一階段的特點為禁止將宅基地出售給市民，由于集體所有土地轉讓秩序的混亂和“小產權房”問題的加劇，《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》和《關于深化改革嚴格土地管理的決定》等相關文件對農戶宅基地使用權的轉讓行為和宅基地的受讓對象進行了限制，嚴禁城鎮居民購買使用農村宅基地。第三階段為2008年至今，這一階段的特點為依法顯化宅基地的財產價值，《關于促進節約集約用地的通知》、《中共中央關于全面深化改革的若干重大問題的決定》和2016年中央一號文件等均提出了探索農村宅基地有償退出的相關規定，但僅限在村集體經濟組織內部。

當前，國內對于宅基地制度改革的研究集中于產權界定、利益分配和退出機制設定三方面。其中，利益分配格局是宅基地改革成敗與否的關鍵。朱從謀等（2017）[3]指出，宅基地作為面積最大、受眾最廣、利益影響最直接的農村集體建設用地，其流轉收益分配格局是宅基地制度改革的核心問題。楊麗霞等（2018）[4]認為，早期的天津“宅基地換房”、無錫“雙置換”和浙江嘉興“兩分兩換”等改革實踐雖然取得一定的成績，但也出現了一些政府積極推動、農民消極參與的尷尬局面，歸根結底是沒有一條健全的收益分配路徑。宋戈等（2017）[5]認為，基于土地發展權的宅基地增值收益分配，不僅兼顧效率與公平，也符合通過政府宏觀調控手段和市場調節機制相結合的方式對宅基地有償退出制度的改革方向。李勝利（2015）[6]認為農村土地增值收益分配公平，應體現在每個參與主體的權利平等、增值收益分配的規則公平和收益分配的結果公平三方面。國外對于土地增值收益分配的研究較早，建立了較為健全的土地增值收益制度和完善的增值稅收體系，為之后的土地增值收益分配的研究奠定了良好的基礎，從土地發展權等相關理論出發的增值收益分配研究被越來越多的學者接受，國外有學者認為，土地征收的補償不應該以農民失地時的土地價值作為補償標準，而是以征收后的增值收益作為標準。綜上所述，我國的土地增值收益分配集中于土地征收和出讓，但缺乏對于增值收益分配的公平性和永續性的研究。宅基地過去為農民提供了住房保障，但現在這一功能正逐步弱化，財產功能逐漸顯化，但農民與村集體在宅基地增值收益分配上處于弱勢地位。基于此，本文結合平羅、重慶和義烏的宅基地增值收益分配模式，聚焦宅基地改革現狀，找出當前宅基地流轉、退出的利益聯結機制存在的問題并提出對策建議。

二、宅基地增值收益分配面臨的困境

根據國務院發布的關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告和實地考察得知，“三塊地”改革的33個試點縣的推進程度不一，一些地區的宅基地確權登記辦證的基本工作未落實到位，平衡國家、集體、個人三者的收益分配方式缺乏多樣性，宅基地“三權分置”的實踐與探索不充分，農民對宅基地未來增值的期望低，參與積極性不高，退出宅基地分布較零散，不同地區的宅基地入市由于區位差異導致的評估價格差異較大。

（一）低退出高負擔

自2015年的“三塊地”改革開始至2018年，我國退出宅基地宗數達14萬戶，但是宅基地閑置率仍維持在10%的較高水平。自愿退出宅基地的農戶占少數，且分散，不利于村莊規劃，除此之外，通過宅基地置換的方式達到宅基地規模退出的成功案例不多，產生的規模效益較小，從而限制了未來的土地增值收益，而一次性補償的資金量較大，對于欠發達地區的地方政府來說，成本高，效益低，加之村莊資金不足，容易出現資金周轉不靈的困境，使得欠發達地區的地方政府在增值收益分配格局中處于劣勢，而且對村集體經濟組織和農戶的長期利益也造成了損失。

（二）權利主體虛置

處分權是財產所有人最基本的權利，但由于農民集體缺乏法律意識，權利保障能力不足，導致處分權未得到充分行使，未在本村落戶的外村人口因從事城市非農工作在城中村租房或買房等私下交易泛濫，農戶將多余的宅基地使用權和其余房屋的所有權在集體內部成員之間、不同集體之間、集體與城鎮居民之間流轉，這種自發性的流轉必然會導致集體資產的流失并且擾亂市場秩序;收益權是所有權行使的一個重要體現，收益權等關鍵權利束的具備是有效產權的基本條件，但現實生活中宅基地流轉之后，收益全歸農民和第三方所有，村集體的收益權并未得到實現;另外，村莊的發展能力在很大程度上限制了權利的行使，但某些地區村莊甚至存在著違背農民意愿的情況，強制農戶退出宅基地。

（三）土地用途管制限制

長期的土地用途管制禁錮了土地發展權，強制使土地類型產生了區位差異，限制了農村土地資源的有效配置，進而導致在退出補償過程中土地價值評估機構低估了宅基地的功能價值以及發展權放寬的增值收益，損失了農民的利益。由于農民的土地產權受限且權利意識薄弱，在宅基地的有效制度供給不足的情況下，政府在土地流轉過程中為獲得較多的收益，并以宅基地入市作為契機，在政策制定過程中通過增加制度供給來設定地租，甚至強制讓農戶退出宅基地，以此謀取土地增值帶來的巨額收益。

（四）參與主體的收益分配比例不合理

當前宅基地改革試點的政府、村集體和農戶的宅基地增值收益分配比例傾向于農戶和政府，如義烏市政府、村集體、農戶的宅基地增值分配比例為40：11：49，政府的財政收入很大部分來源于土地征收和用途管制帶來的巨額收益，村集體獲得的收益較少，其農村土地管理的收益處置權虛置，有失公平性。

三、宅基地增值收益分配的可行模式

隨著城鎮化進程的加快和宅基地改革政策的推進，部分地區試點的實踐探索已趨于成熟，形成了較完備的收益分配模式。由于地方政府經濟實力、資源條件有所不同，所以試點地區采取的宅基地退出、補償模式存在差異，但總體來看，受益主體趨向多元化，農戶已基本成為宅基地增值收益模式中的主要受益主體，農村集體經濟組織對宅基地的處分權逐漸凸顯，工商資本和政府的合理參與也保證了宅基地增值收益的穩定性[7]。在此選取具有代表性的三種增值收益分配模式進行分析。

（一）“農戶+第三方”模式

重慶試點的巴渝民宿的建立近似于宅基地入股，農戶與第三方共享宅基地所有權，農戶擁有該房屋的永續定向回購權利，在完全回購前，產權關系不可發生改變。房屋產權及經營收益中的占比，按照房屋建設投資和房屋經營投資兩個方面來確定：根據項目公司及農戶在房屋建設中的出資比例，進行產權登記備案。初始產權共享比例統一設定為農戶51%、公司49%，根據聯營農戶產權回購資金實際支付情況，每年調整一次，直到農民完全可以回購房屋產權;經營所需費用由農戶和項目公司共同出資，出資比例分別為80%和20%。收益分配比例也是如此。以巴渝民宿為代表的“農戶+第三方”的宅基地增值收益分配模式實現了農戶收益的永續性和產權分配的穩定性，在無政府參與的情況下，較大程度上顯化了宅基地的財產價值，提高了宅基地流轉的效率。

（二）“集體收儲+一次性補償”模式

寧夏平羅縣的土地收儲模式對將宅基地完全退出的農戶采取一次性補償的措施，即農戶在完全放棄宅基地資格權的同時也意味著放棄村集體經濟組織今后的“三資”（資源、資產與資金）收益分配權，但可以從村集體經濟組織獲得一次性補償，具體的補償金額相當于當年村集體經濟組織人均“三資”收益分配數額乘以第二輪承包期剩余年限。農戶在村集體經濟組織兌現“三資”收益一次性補償款后，就不能再享受村集體經濟組織“三資”新增收益的分配權。該模式加快了農民的市民化轉變進程，村集體也較好地行使了收益分配權，但從某種角度上看，該模式是對農戶的宅基地長期增值收益的阻斷，也增重了村集體的財政負擔。

（三）“集地券分類+收儲”模式

浙江義烏采用集地券模式，“集地券”按不同來源分別歸農戶、村集體經濟組織與政府所有。該模式涵蓋了農戶、農村集體經濟組織、政府三個參與主體，但是三種宅基地的增值收益取決于當下參與主體三者的宅基地擁有面積、區位因素等，同時適度放寬了土地用途管制，但由于政府尋租行為的存在以及農戶認知能力較弱，其增值收益具有不確定性。政府實行“集地券”收儲制度，也就是“集地券”的擁有人除了進行直接交易外，還可以將“集地券”存入平臺，從平臺獲得利息，利率與銀行利率保持一致。“集地券收儲”模式提高了宅基地的增值保值能力，在一定程度上降低了宅基地入市的風險性。

四、對策建議

（一）建立良好的產業保障

具有良好的自然資源和經濟基礎的農村應允許產業入駐，結合當地特色建立合理的產業開發項目。一方面實現產權共享，自愿簽訂合同的農戶和企業共享宅基地所有權，兩者共同出資對宅基地進行規劃建設，且農民對宅基地具有永久回購的權利，且在房屋經營期間，雙方權利不得轉讓給第三方;另一方面實現利益共享，按照雙方在建設宅基地時的出資比例確定收益的分配。從長期角度看，產業入駐農村有利于農戶宅基地的保值增值，維護了農戶的宅基地所有權，有利于外出人口回流農村，促進鄉村振興。

（二）采取階段性補償措施

農戶退出宅基地意味著對資格權的完全喪失，目前宅基地改革試點的補償措施多為一次性補償，短時間內造成巨大的財政負擔。在欠發達地區，需采取分期補償措施，并綜合考慮城鄉土地的自然和社會因素，進行土地級別的評定，從而確定合理的價格標準，發揮宅基地發展權的價值，利用土地的長期增值收益來彌補農戶退出宅基地的損失，建立合理的宅基地規劃整頓計劃，實現宅基地退出規模化，為宅基地入市奠定良好的基礎，宅基地供給方和接收方在自愿簽訂合同的條件下可以根據每年的增值收益并結合宅基地的功能損失價值進行合理協商并分配，實現參與宅基地退出的主體的利益分配的共享性、永久性。

（三）參與主體增值分配比例合理化

宅基地增值收益在政府、農村集體經濟組織、農戶之間的比例應進行調整，宅基地的所有權歸屬于農戶，村集體享有對宅基地管理和收益處置的權利，因此增值收益應適當側重農戶和村集體經濟組織，提高農村集體經濟組織的農村土地收益總量，降低政府從中獲取的收益，從而用于村莊整治和規劃建設，促進新農村建設。

（四）加強對參與主體的行為監督

一是防止尋租行為的出現，設立監督機構對政府在宅基地的入市流轉和退出的收益情況進行核查;二是防止村委會對宅基地增值收益的不當使用，應成立特定的農民監督小組，調動農民集體對村莊管理的積極性，維護村集體公共資產;三是政府與村集體經濟組織需監督農戶行為，防止宅基地私下交易的出現。四是政府和農村集體經濟組織應建立獨立的與土地增值收益相關的電子記錄檔案或者銀行賬戶，防止一些地方官員以權謀私。

（五）加快宅基地確權進程

在確權過程中要加大政策的宣傳力度，宅基地確權工作的落實為后期農民安全退出宅基地并獲得補償和增值收益的重要基礎。加快宅基地相關法律修訂的步伐，保證宅基地確權工作的依法進行，對“一戶多宅”和“超標使用”的宅基地使用者要進行面積確認，并鼓勵退出或者超標面積的費用收取，而后落實宅基地“三權分置”工作。

參考文獻

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[3] 朱從謀.基于發展權與功能損失的農村宅基地流轉增值收益分配研究——以義烏市集地券為例[J].中國土地科學， 2017（7）：38-42.

[4] 楊麗霞.共享發展視野下農村宅基地入市增值收益的均衡分配[J].理論探索， 2018（1）：93-95.

[5] 宋戈，徐四桂，高佳.土地發展權視角下東北糧食主產區農村宅基地退出補償及增值收益分配研究[J].自然資源學報， 2017 （11）：1883-1891.

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[7] 余永和.農村宅基地退出試點改革：模式、困境與對策[J].求實， 2019（4）：84-97.