廣州，“老城市新活力”啟示

伊默

舊城改造在治理中的重要性

隨著中國快速推進城市化進程，許多城市治理層面的問題開始顯露，包括增長、分化、民生、移民、反恐、防疫等。要想運行好一座現代城市，需要從國家治理的層面，對城市治理體系和治理能力進行現代化改造。

廣東“三舊”改造是國土資源部與廣東省開展部省合作，對“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”所進行的改造，其直接目的是推進廣東作為節約集約用地試點示范省的核心工作。而總結廣東“三舊”改造實踐經驗，就可以發現，廣州的“三舊”改造多元模式，不但著眼于城市空間的升級，也為目下中國國家治理現代化摸索出了有益的經驗。特別是從國家層面對城鎮低效用地再開發進行的頂層設計和總體部署，優化了城市治理體系，提升了城市治理能力。

廣東進行“三舊”改造采取了三種模式：一是政府主導模式，包括政府收儲、政府統租、綜合整治（政府出資）等具體方式;二是政府市場合作模式，包括：以毛地出讓方式引入社會力量實施改造，以及土地整理;三是市場主導模式，包括：農村集體自行改造和合作改造、原土地使用權人自改、企業收購改造、連片改造中多個權利主體將房地產權益轉移至單一主體改造等多種具體方式。

城市治理體系現代化需要依賴于城市空間的改善，城市治理能力現代化也需要市場和市民的配合。所以，發展中的城市，其治理體系的現代化和治理能力的提升，都需要從基礎設施建設開始。可以想見，如果一個城市居民的居住、交通等民生基礎設施不改善，居民的生活方式仍停留在鄉村或城鄉結合部的狀況，那么城市治理的現代化就會難度更大。例如，要想實現服務型政府，那么城市政務一站式大廳等便民設施就是基礎;而要想實現有效的城市綜合治理，那么城中村等復雜破舊環境的改造就是必然選擇。

在這個意義上，廣州從2015年開始的永慶坊等地的“三舊”改造，就不是簡單的城市面貌更新，而是為城市治理體系和治理能力的現代化提供必不可少的治理基礎設施。不僅如此，廣東“三舊”改造的三種基本模式都著重于對城市土地進行經營化處理，而不是單純地拆舊建新。這也意味著，“三舊”改造的實質并非建筑物的拆建或維護，而是在每個環節都涉及城市治理體系的更新和城市治理能力的提升。這應該被視為新時期廣東“三舊”改造最重要的內涵。

國家治理體系在舊城改造中得以優化

恩寧路設置于1931年，被譽為“廣州最美老街”，薈聚西關騎樓建筑的精髓。但隨著經濟發展和城市化進程加快，恩寧路舊城缺乏健全規劃，設施陳舊，建設雜亂，尤其是居住環境等問題逐漸凸顯。這些建設時間較早的舊城區功能設施已逐漸不能適應經濟發展和人民生活水平改善的要求，并直接影響居民的生活幸福指數，也影響著城市形象。

城市包含了多元化和多層次的組成單位，每個單位都有復雜的運行機理。目下中國經濟社會發展進入新時代，城市治理方面呈現出來的新特點、新問題、新訴求，也必須要有新的解決方式。如何提高城市治理的效率和效益，提升城市治理精細化水平的對策和措施，實現城市治理專業性、科學性，是城市治理現代化的題中應有之義。而在恩寧路改造的過程中，廣州逐步通過“三舊”改造建立起了精細化的城市治理體系。

首先是城市文化體系。恩寧路在改造過程中，注重整體保留歷史建筑與特色景觀，修復文保建筑，提升老區文化質素。經過改造后，恩寧路特有的文化肌理和歷史建筑得以更新亮相，成為廣州市旅游“新地標”，以及創客群體、文藝青年、白領階層、市民游客匯聚的“打卡地”。

其次是城市經濟體系，在文化名片的效應下，街區產業結構迅速轉變為現代文旅產業。同時吸引咖啡店、劇場、文創小店等業主，為該片區帶來新業態，提高了房屋及商鋪租金收入，促使產業多元化發展，拉動了片區及周邊消費需求，讓城市發展建立在多元經濟基礎上。

再次是消防衛生體系，在“三舊”改造過程中，許多地方的“微改造”項目都對原有建筑物進行適度抽疏和修繕加固，加裝全新消防管網，更新全部老化電線，增設小型消防站和電房，增強了建筑安全性。很多地方還以此為契機全面推進基礎設施完善和公共服務設施提升。

最后是生活環境體系，恩寧路采用“抽疏人口、改善環境、保護文化”的思路，對占地面積約7000多平方的危（舊）房進行“微改造”。在整體保留歷史文物建筑和街區特色風貌的同時，植入了“創客小鎮”的新型創業模式，提升了街區的整體環境。另一方面，還增加了公共休閑空間，改善了舊城區人居環境，讓居民和游客都能有更好的生活體驗。

在“三舊”改造過程中，這種精細化的城市治理體系逐漸建立起來。對于復雜的現代城市治理來說，只有深入聚焦到具體需求，理清社會結構，才能實施細微和精準的管理。而建立這樣一個精細化管理體系，城市治理也就更加容易。恩寧路改造是一個樣板，強調的是從實際出發，關注個體和局部的需要，尊重個性和差異。其效果是“環境提升、文脈傳承、功能轉變、老城新生”，為廣東乃至全國歷史文化街區的活化利用樹立了典范。

“三舊”改造經驗助力國家治理能力提升

在基礎設施改造完成，精細化的城市治理體系初步搭建后，還需要在此基礎上提升城市治理能力，才能達到舊城改造所真正期望的效果。恩寧路和其他廣東“三舊”改造在這方面的經驗，可以提煉為以下幾點：

（一）政府科學規劃的制定。在“三舊”改造中，政府的核心工作是解決科學規劃和籌集資金兩大問題。恩寧路一期的成功，就是科學規劃的結果，包括對街區功能區結構的精心設計，對于盤活老街區的產業設計，對于引入資金的規范和引導，都取得了很好的效果。目前恩寧路二期改造已在籌備當中，將以國家歷史建筑保護利用示范區的建設標準進行打造，對恩寧路片區已征未拆和擬復建的7萬平方米房屋進行招商，擬將其打造成創意辦公區、濱水文化餐飲（酒吧）配套、時尚商業（體驗式）及綜合配套等西關歷史文化創意街區，預計總投資達10.7億。在這些方面，政府的科學規劃必須走在前面。

（二）發揮市場主體的作用。廣東是社會主義市場經濟的發達省份，廣東“三舊”改造也充分利用了市場主體、特別是企業的力量。很多項目也采用市場化的運作方式，并將更多的城市人文要素考慮到建設中，形成商業功能強大而人文特色突出的新城區。強大的市場力量也是城市治理能力的重要組成部分。

（三）探索多元化的改造思路。在中國，每個城市、每個地區都有不同的文化特色，因此“三舊”改造和其他城市建設一樣，不能強調單一的模仿，而是要發揮城市和地區的自主性，探索多元化的改造思路，避免城市建設千篇一律，缺乏特色。

（四）保護歷史文化遺產。就像恩寧路改造完整地保留下來老廣州的西關風情一樣，城市建設過程中要保護好老祖宗留下的文物。舊城是傳統社會的縮影，有很多值得我們保護和利用的東西。如何做到對歷史的尊重、讓保護優于開發，留住歷史和鄉愁，是城市治理必須要考慮的問題。

（五）堅持漸進和量力原則。一個城市的建設不是靠土地財政進行無限擴張，而是一個漸進的過程，大挖大建不一定會讓城市和城市居民真正受益。特別是在中國目前經濟發展從高速變為中速高質量增長的情況下，即使是大城市政府，財政收入也是有限的，需要關注的問題還很多，過度將經濟成果投入到舊城改造中來，會影響地方經濟發展，得不償失。一個真正有治理能力的城市，在建設過程中必定要量力而為。而許多地方的“微改造”實際上取得了事半功倍的效果，值得研究和借鑒。

2018年10月24日，習近平總書記在恩寧路永慶坊視察時指出，城市規劃和建設要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環境改善，更多采用“微改造”這種“繡花”功夫，注重文明傳承、文化延續，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉愁。很好地指明了舊城改造的方向。

在現實中，現代化的治理體系和治理能力不是孤立實現的。而“三舊”改造的最終目標，不僅僅是物理空間的改善，而是要讓人們的城市生活體驗有改善，這就必須要將“三舊”改造納入整個城市治理的現代化來考量。在這個意義上，舊城改造不但是城市治理現代化的目標之一，也在城市治理現代化中發揮著基礎性作用。

（作者系政治學者）