海南省生態補償現狀分析與對策

王敏英，王晨野，吳曉晨，胡小飛，楊曉姝

（海南省環境科學研究院，海南 海口 571126）

生態補償制度是以保護生態環境，促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度[1]，在國外稱之為生態環境服務付費[2]。中國于2005 年在中共十六屆五中全會首次提出建立生態補償機制，經歷十多年的實踐發展，中國生態補償制度建設已邁上新臺階，成為中國生態文明建設的核心制度，尤其是2011 年在中共十八大之后，生態補償已被提升到前所未有的高度，成為習近平生態文明思想的重要組成部分[3]，在協調資源環境與經濟發展矛盾方面發揮了重要作用[4]。中國生態補償實踐以重大生態保護項目形式開展，資金投入巨大，從2011 年的1 102 億元增加到2016 年的1 800 億元，現已覆蓋中國31 個省、區、市，生態補償實施區域、領域也涵蓋了重點生態功能區、森林、流域、耕地、海洋、草原、濕地、荒漠等，取得了良好的生態保護效果[5-6]。同時，生態補償制度也逐漸與一些國家戰略積極融合，協調發展[7-8]，充分發揮環境經濟手段在我國環境管理中的作用。但中國生態補償機制也面臨著資金渠道單一、補償效率不高等問題[9-11]。未來，中國生態補償將重點推進多元化、市場化生態補償機制建設[12]，轉變政府角色從主導到引導，以市場為主體籌集資金，反哺各區域、各領域生態補償機制日臻完善，進一步提升生態補償政策效果，深化生態文明體制改革。

海南省地處中國最南端，豐富的熱量資源、充沛的降水，為生態系統發育提供了良好的自然環境條件，為海南省的經濟社會發展提供了生態保障。但隨著經濟的發展，尤其是近年來沿海地區發展加快、中部山區發展滯后，經濟社會發展的地區差異擴大，海南省各類生態系統面臨巨大的壓力。建立有效的生態保護機制，促進經濟與環境保護協調發展，對海南省經濟社會的發展尤其緊迫。同時也是積極響應當前要將優良的生態環境成為實現經濟高質量發展的重要支撐的要求。海南省作為島嶼省份，是一個獨立的生態地理單元，生態服務功能及其受益范圍和對象相對容易界定，為在省域范圍建立、實施生態補償機制提供了得天獨厚的條件。2018 年4月中國決定在海南省建自由貿易試驗區與中國特色自由貿易港，建設生態文明試驗區，也為海南省建立完善生態補償機制提供了新的要求和機遇。

本文基于分析海南省熱帶雨林生態功能區和森林、流域、海洋、耕地等領域的生態補償實踐情況，針對存在問題提出海南省生態補償未來發展對策，以期為海南省推進生態補償制度改革提供參考。

1 海南省概況

海南省地處中國最南端，介于18°10′～ 20°10′N，108°37′～ 111°03′E 之間，包括海南島、西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域，是中國最大的經濟特區和第二大島嶼，全省陸地總面積3.54 萬km2，海域面積約200 萬km2，其中海南島面積3.39 萬km2。2018 年全省地區生產總值4 832 億元，年末常住人口934 萬，全省人均地區生產總值51 955 元；仍有貧困人口20.5 萬人。海南島地勢中部高四周低，海拔范圍在0～ 1 867 m，以五指山、鸚哥嶺為隆起核心，向外圍逐級下降。山地、丘陵、臺地、平原構成環形層狀地貌，梯級結構明顯，眾多大小河流，從中部山區或丘陵區向四周分流入海，構成放射狀水系。全島獨流入海的河流有154 條，其中，集水面積大于100 km2的河流有38 條。南渡江、昌化江、萬泉河為海南島的三大河，集水面積均超過3 000 km2，流域面積占全島面積的47%。屬熱帶季風氣候，全年暖熱，年平均氣溫在22～ 27℃，大于或等于10℃的積溫為8 200℃，最冷的一月份溫度仍達17～ 24℃；雨量充沛，年降水量在1 000～ 2 600 mm 之間，年平均降水量為1 639 mm，有明顯的多雨季和少雨季，每年的5 月-10 月份為多雨季，每年11 月至翌年4 月為少雨季；光照充足，年光照在1 750～ 2 650 h，光照率為50%～ 60%。

全島素有“天然大溫室”美譽，熱帶生物資源豐富，是中國最大的熱帶物種基因庫。海南生態系統類型有森林、灌叢、草地、濕地、園地、農田等，其中森林覆蓋率62.1%。海南中部山區范圍包括五指山市、瓊中縣等9 市縣41 鄉鎮，面積約9 200 km2。2010 年海南島中部山區被中國確定為海南島中部山區熱帶雨林國家重點生態功能區，是中國較早實施生態功能保護的重點管控區域之一，也是中國陸地11 個具有全球意義的物種和特有種豐富及生物多樣性關鍵區之一，其生態服務功能明顯優于功能區外部區域[13]，對于保障區域生態安全發揮了重要作用。但中部山區同時也是全省社會經濟發展落后地區，2018 年末仍有57%的貧困人口集中在中部山區。2017 年禁止中部生態核心區五指山市、瓊中縣、保亭縣、白沙縣開發房地產政策的出臺，使當地政府和居民減少了發展的機會，進一步加劇了中部山區與沿海市縣的地區差異，當年這4 個市縣GDP 排名全省倒數，總量僅為海口市GDP 的12%。

2 海南省生態補償各區域、領域實踐情況及成效

海南生態補償發展起源于貫徹落實在2005 年中共十六屆五中全會提出的建立生態補償機制要求，于2008

年11 月6 日出臺首個生態補償政策文件《建立完善中部山區生態補償機制試行辦法》，10 余年來逐漸在熱帶雨林生態功能區和森林、流域、海洋、耕地等領域展開實踐[14-18]，補償規模不斷擴大（圖1），實施區域從中部山區到全島覆蓋，實施領域從森林拓寬到流域、海洋、耕地等，在中央財政資金的大力支持下，省級財政資金投入力度不斷增加（圖2），取得的良好的生態效果。至2017 年出臺《關于健全生態保護補償機制的實施意見》，作為海南生態補償機制建立的標志性文件，標志著海南生態補償機制建設邁上了一個新臺階，也為今后生態補償具體行動提供了目標指引，同時該文件與各區域、領域相繼印發的生態補償政策形成一中心多補充的政策框架體系（表1）。

圖1 2014-2018 年海南省生態補償資金量Figure 1 Ecological compensation in Hainan province from 2014 to 2018

圖2 2014-2018 年海南省各類生態補償金所占比例Figure 2 Proportion of ecological compensation of province and central government in Hainan province from 2014 to 2018

表1 海南省生態補償制度體系情況Table1 System forecological compensation in Hainan province

2.1 重點生態功能區轉移支付

熱帶雨林生態功能區作為中國25 個重點生態功能區之一，涵蓋海南省中部山區9 個市縣，自2008 年起納入國家重點生態功能區轉移支付范圍。2013 年新增儋州市，2016 年起全省19 個市縣均納入國家重點生態功能區轉移支付范圍，實現省域全覆蓋。2014-2018 年，全省重點生態功能區轉移支付資金共投入98 億元，其中中央財政資金78 億元，省財政資金20 億元，有效保障了市縣保護生態環境和改善民生的資金需求。2017 年修訂后的《海南省重點生態功能區轉移支付管理辦法》，在體制機制方面進行了創新，踐行“山水林田湖是一個生命共同體”理念[19]，在分配資金時，充分考慮生態保護紅線、森林、水體、近海、大氣、環境治理等生態環境因素，更加體現受益者付費，保護者得到補償的補償原則。

2.2 森林生態補償

森林領域生態補償是海南實施生態補償的重要領域，補償項目有天然林資源保護、森林生態效益補償、退耕還林等，2014-2018 年累計投入生態補償資金約28 億元，其中中央財政資金13 億元，省級財政資金15 億元，產生了良好的生態效益，2018 年海南省森林覆蓋率已達62.1%，居于全國領先水平，良好的生態環境成為海南發展的最強優勢和最大本錢。自1994 年海南省實施天然林資源保護工程20 多年來[20]，讓69 萬hm2天然林得以休養生息，對維護全島生態系統平衡發揮關鍵作用。據調查統計[21]，天保工程區內有林地面積從2000 年的41 萬hm2增加到2018 年的480 萬hm2，森林覆蓋率從2000 年的87%增加到2018 年的98%，森林蓄積量從2000年的4 458 萬m3增加到2018 年的7 090 萬m3。2006 年海南省出臺了《海南省省級森林生態效益補償實施方案》，對全省規劃重點生態公益林94 萬hm2進行補償[16]，補償標準從2006 年的75 元·hm-2·a-1提高到2018 年的420元·hm-2·a-1，2014-2018 年度，全省森林生態效益補償基金投入總計11 億元，其中中央財政資金3 億元，省財政8 億元，全省公益林得到全面有效管護，公益林的生態系統服務功能提升明顯[22]。在加強生態公益林生態補償的同時，還大力推進退耕還林等措施，2014-2018 年累計投入中央財政資金4 億元，減少環境脆弱區水土流失，提升森林覆蓋率和森林生態系統服務功能。

2.3 流域生態補償

2018 年12 月29 日海南省實施《海南省流域上下游橫向生態保護補償實施方案（試行）》，在南渡江、萬泉河、昌化江、赤田水庫等流域、飲用水水源地開展流域橫向生態保護補償試點，建立以水環境質量改善為導向的跨市縣財政激勵機制，根據上下游出境斷面的水質達標狀況，建立水質超標“罰款賠償”和水質達標“獎勵補償”機制。斷面水質考核分為季度考核和年度考核，季度考核以考核因子2016 年、2017 年當季度的兩年平均值，充分落實了“環境質量只能更好不能變差”的要求，同時也給上游市縣更大壓力。上下游市縣間每個斷面每年補償規模在120～1 200 萬元，省財政依據斷面水質年度考核結果給予上游市縣一定獎勵。方案實施有效地激勵了流域各市縣加強流域環境保護的力度，規范斷面的水質監測，加強流域污染源治理。

風影成了一個眉清目秀的小和尚，很多時候，他還會跑出寺院，站在高高的山坡上面，朝家的方向眺望。他看著青白色的炊煙裊裊升起，像母親的一頭青絲，也像紅琴的那根小辮子，千絲萬縷地糾結在一起，永遠無法解得開來。他覺得那炊煙其實也在自己的心底里飄著，無法彌散，很多東西是不可能一下子舍棄得了的。兩滴清淚，便盈出眸子，掛在眼角，最后悄無聲息地滑落了下來。

2.4 海洋生態補償

2013 年2 月20 日，海南省出臺《海洋生態損害賠償與生態補償評估方法》（DB 46/T238-2013），是海南省首個針對某一領域的生態損害賠償與生態保護補償評估方法。該方法規定了海南省管轄海域的陸源污染物、海岸工程建設項目、海洋工程建設項目、傾倒廢棄物、船舶及有關作業活動等引起的海洋生態損害，特別是對漁業資源造成經濟損害賠償與生態保護補償評估的內容和計算方法和要求。該辦法已成功運用在澄邁馬村港、三亞鳳凰島二期、萬寧日月灣人工島等海岸海洋項目建設中，有效落實海洋生態修復措施，保護和恢復海洋生態環境。積極探索多元化海洋生態保護補償模式，實施增殖放流和水產養殖生態環境修復補助政策，2013 年以來共安排增殖放流資金3 682 萬元，補助沿海13 個市縣開展海水、淡水及瀕危水生生物增殖放流活動，促進全省漁業資源的恢復。實施捕撈漁民轉產轉業補助政策，引導漁民淘汰報廢漁船，逐年壓減海洋捕撈漁船總功率和船數，降低捕撈強度，保護海洋生物資源，補助標準為5 000 元·kw-1。

2.5 耕地生態補償

2003 年出臺《關于實施退耕還林工程的若干意見》，意見中提出對于部分類型的退耕還林地可兌現糧食和生活補助費，這是海南省首次提出以補助形式對生態環境建設進行補償[17]。2017 年全省耕地地力補貼資金5 億元，按照省級每公頃補貼標準2 115 元分配到各市縣。推進生態循環農業示范省建設，2017 年省財政支持生態循環農業項目建設資金2 億元，重點打造瓊海博鰲洋、培蘭洋國家農業公園建設以及昌江、文昌、東方、臨高重點建設畜禽養殖廢棄物綜合利用項目，促進農業轉型升級，推動形成農業綠色生產方式。

2.6 其他生態補償方式

2007 年，昌江縣在地處中部山區的霸王嶺國家級自然保護區周邊貧困鄉—昌江縣王下鄉開展“教育扶貧移民”生態保護補償模式試點，將生態核心區、自然保護區和少數民族偏遠貧困地區的學生遷移到昌江思源實驗學校，實施教育移民，至2017 年受益學生累計4 959 人。同時，對生態核心區居民實施直接權益補償試點，補償標準從2007 年的33 元·人-1·月-1提高到2018 年的60 元·人-1·月-1，受益人口從2007 年的2 968 人擴大到2016年的10 354 人。此后，五指山市、保亭縣、白沙縣和東方市也陸續開展了生態直補探索[18]。

3 海南省生態保護補償存在的問題

海南省實施生態保護補償政策十余年來，雖然取得了一定成績，但仍然面臨以下四個方面的挑戰，即生態保護補償制度體系不完善、支撐體系不足、資金來源渠道單一、與其他相關政策的聯動不足，需積極響應海南全島建設自由貿易試驗區國家戰略帶來的影響和挑戰。

3.1 生態補償制度體系有待完善

海南省雖然圍繞生態保護補償地方立法已經開展了大量工作，早在2008 年海南省環境保護部門就已經開展了《海南省生態補償機制框架設計》等基礎研究，但至今尚未出臺生態保護補償的專項立法，現有有關生態補償的制度要求多分散在多部地方法律法規之中，缺乏系統的生態補償制度設計，缺乏法律規范，對各利益相關者權利、義務和責任界定、補償內容、補償方式和補償標準等規定不明確。當前海南全省各區域、領域生態保護補償政策由各部門主導，缺乏協調性，難以整體提升生態保護成效，生態系統的整體性和復雜性決定了按照部門條塊分割的生態補償政策會存在部門間的沖突和矛盾[5]，即使在某一領域，如耕地、海洋領域，也因缺乏領域內頂層設計，弱化了各單項政策的實施成效。

3.2 生態保護補償支撐體系不足

生態補償是個復雜的過程，補償范圍的確定、補償標準的核定主要受技術可行性和經濟效率的影響，但目前海南關于生態保護補償的基礎支撐能力明顯不足，導致生態保護補償效果減弱。生態補償范圍的確定缺乏科學基礎，對生態服務功能重要性要求不明確，與海南生態安全的關系不清楚。生態補償標準確定缺乏科學依據，目前補償標準主要根據地方財政支付能力確定，沒有考慮生態系統服務功能、農民生態保護的成本與機會成本。另外，由于多數生態系統服務不具有空間替代性，而各地生態保護和建設成本及發展機會成本損失差異較大，補償標準還未充分考慮空間差異和時間變化，存在“一刀切”的現象，如森林生態效益補償標準全省一個標準，沒有考慮到中部山區和沿海地區的差別。

3.3 生態保護補償資金渠道單一

目前海南省生態保護補償資金以中央財政資金投入為主，地方政府財政投入為輔，尚未撬動社會資金投入生態保護補償工作，市場化生態補償機制發展還未起步。根據2014-2018 年海南生態保護補償資金投入情況，中央財政資金在生態保護補償資金總額中占比較高，是其主要來源，并且可以預期在短期內仍將是補償資金的主體部分。比如重點生態功能轉移支付資金，由中央財政補助資金和省級財政配套安排的資金構成；森林、海洋領域的生態保護補償政策，均以專項財政轉移支付為主，沒有體現生態保護受益者付費的原則。

3.4 與其他相關政策的聯動響應不足

4 完善海南省生態保護補償對策

海南建設國際自由貿易試驗區，建設國家生態文明試驗區，對生態環境質量提出較高要求，到2035 年，生態環境質量要居于世界領先水平，建立生態補償制度是改善生態環境的內在需要。因此基于新時代高質量發展的要求和海南建設國際自由貿易試驗區面臨的挑戰，充分發揮海南作為改革試驗田的優勢，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念[19]，以生態補償為載體創新生態價值實現機制，推動全省構建海南自貿區特色的生態補償體制機制，成為全國典范。

4.1 完善生態保護補償機制頂層設計，進一步探索綜合性生態補償

生態補償目標的實現，不是制定單一政策就可以達到，必須要有法律保障和配套政策支持，國外一些國家成功的生態保護補償實踐事例都是通過國家政策法規進行約束和支持的[21]。海南應加快推進生態保護補償立法進程，從法律法規層面明確實施生態保護補償的基本原則、范圍、補償辦法，確定相關利益主體間的權利義務和保障措施，并以此為頂層設計，進一步完善流域、森林、草原、濕地、海洋、礦產資源等各區域、領域的實施細則，重點推進海南熱帶雨林國家公園區域和生態保護紅線區域生態補償方案設計、實踐以及昌江縣王下鄉“兩山”（綠水青山就是金山銀山）基地生態補償機制深化研究，規范各領域、區域生態保護補償行為，探索海南自貿區特色的生態補償體制機制。鑒于各區域、領域生態補償政策之間存在一定的不協調性，在規范各區域、領域生態補償行為同時，進一步探索綜合性生態補償，制定跨部門生態補償措施，整合各區域、領域生態補償資金統籌使用，與其他非資金補償政策綜合運用，如對口協作、產業轉移、人才培訓等，促進形成分類補償與綜合補償相結合的補償模式。

4.2 建立自然資源產權制度，科學確定生態保護補償的權利責任

加快推進海南省自然資源產權制度建設，界定自然資源產權歸屬，確定省與地方、社會、個人事權關系，按照“誰受益誰補償”和“誰占有誰治理”的原則，合理劃分補償和治理責任，為建立市場化生態補償機制提供支撐，實現環境外部性的社會最優化選擇。編制海南省自然資源資產負債表，明晰生態保護地區與生態受益地區對生態資源占有、使用、收益的權益與生態保護補償責任，充分考慮地區間支出的成本因素，協調區域間地方財力，最終促進生態保護補償權利義務的區際均衡。

4.3 構建基于生態系統服務功能的生態補償標準體系，推進生態保護補償標準化

生態系統服務功能是生態補償的科學基礎，海南省生態系統服務功能主要包括水源涵養、土壤保持、生物多樣性保護、碳固定、臺風防護等。科學評價海南省生態系統服務功能，確定海南省生態系統服務功能的空間分布特征，以生態系統服務功能重要性空間分布來確定生態補償范圍，以生態系統的權屬來確定補償對象，以生態系統的服務價值來確定補償標準。建立和完善重點生態功能區、森林、濕地、耕地、水流等各區域、領域測算方法，算清楚各區域、領域生態系統服務功能價值，綜合考慮環境污染治理的成本，如環境基礎設施建設，以及因保護而失去的發展機會成本，如實施更加嚴格的環境準入政策而造成的額外發展成本等，科學動態確定各區域、領域補償標準。同時，可考慮結合新時代把海南島作為一個大城市來規劃發展的理念，打破區域、領域的劃分，基于生態系統服務功能設計海南生態補償方案，建立以生態產品概念為媒介的補償，解決當前各區域、領域存在的重復補償的問題，推進生態保護補償科學化、標準化。

4.4 加快構建生態保護補償市場機制，建立多元主體協同補償模式

貫徹落實“建立市場化、多元化生態補償機制”的要求[24]，優化轉變政府職能，提高政府快速響應和履行生態補償市場化對政府要求的能力，主動創建市場、維護市場，打破海南現行的政府主導、財政投入作為主要來源的格局，多渠道籌措生態保護補償資金，建立健全完善森林、水、土地、礦產、海洋、漁業、自然文化遺產等資源收費基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法，落實資源稅征收政策，將相關收入用于開展相關領域生態保護補償。充分發揮市場在資源配置中的作用，重點建立水權交易、排污權交易、林權交易、碳排放權交易、生態產品認證等制度及市場體系，加快推進自然資源有償使用制度，構建形成政府、社會資本共同參與的多元主體協同的生態保護補償模式。

4.5 建立生態保護補償績效考核制度，完善生態保護補償資金監管機制

建立海南生態保護補償績效考核評價體系，科學評估生態保護補償效益，確保各項生態保護補償政策落到實處，發揮最大效益，也為市場化生態補償的相關利益主體之間的資金管理提供參考。將生態保護補償的環境監測需求融入生態環境監測網絡體系建設，從源頭上為生態保護補償提供充足的基礎數據，也為生態保護補償政策周期內生態環境質量變化做好數據支撐，為生態保護補償的績效評估打下良好的基礎。通過對市縣政府周期的資金使用績效考核和生態保護補償效益評估，并將結果與生態保護補償資金分配掛鉤，以切實激勵地方政府對生態環境保護的投入。

4.6 注重與國家、省發展戰略、政策的協調發展，提升生態補償政策效果

環境管理手段逐步從命令控制手段向經濟手段等擴展[22]，生態補償政策作為環境經濟政策在生態環境保護中發揮重要作用，成了國家和省多項發展戰略、政策的有效政策工具，這是機遇也是挑戰，在未來建設國際自由貿易試驗區道路中，需要海南主動將生態補償政策與國家、省發展戰略、政策相融合協調發展。如與海南大力推進的熱帶雨林國家公園戰略融合，設計踐行“綠水青山就是金山銀山”的國家公園生態補償方案；與國家生態文明試驗區建設戰略融合，與自然資源資產產權制度和有償使用制度配合，創新探索生態產品價值實現機制。