協同創新視角下“伙伴園區”建設探究
——以南京市為例

劉玉棟 姜 玲 胡先杰

(南京市火炬高技術產業開發中心，江蘇 南京 210018)

0 引言

長三角城市群是我國科教資源最密集、創新能力最強、產業基礎最好、開放程度最高的區域之一。在2019年1月27日召開的建設“長三角創新圈”專家研討會上，上海、南京、杭州、合肥等地專家建議，要在沿線城市設立若干“伙伴園區”，鼓勵產業關聯度高的高新園區之間建立富有活力的伙伴關系，構建共同推動創新、共同培育產業、共同享受利益的良好機制，“伙伴園區”的理念正在進入公眾視野。同時，根據中國知網數據庫檢索結果，以“伙伴園區”為篇名進行檢索僅得到2篇中文文獻[1-2]，且文獻發表時間相對較早、主題內容發散，對當前高質量發展背景下推進“伙伴園區”建設發展并無有效參考價值，相關研究基本處于空白狀態。本文從“伙伴園區”理念出發，結合相關理論基礎和國內實踐，以南京市為例進一步探討“伙伴園區”建設模式、運作機制等相關問題，為在更大范圍推進“伙伴園區”建設提供借鑒參考。

1 “伙伴園區”建設理論基礎

單從字面理解來看，“伙伴園區”是指兩個或多個園區之間的互助合作關系；從深層次意義來看，“伙伴園區”更多是指兩個或多個有共建合作基礎或意愿的園區，在產業政策和區域規劃的指導下，在政府和市場的雙重推動下，為實現合作共贏、協調發展和促進產業梯度轉移而開展的一種跨區域經濟合作關系[3]，更加強調不同園區間協同發展目標和協同動力機制。

在協同目標方面，高新園區主體之間的協同發展目標基本可以概括為產業協同、功能協同、服務協同和品牌協同4種類型[4]，其中，產業協同是指不同園區結合自身區位特征、資源稟賦等，通過促進資源多向流動和競爭優勢互補，形成產業共同發展的良好局面；功能協同是指園區主體的科技研發、創業孵化、資源集聚、輻射帶動、產業化、城市化等功能與園區實際有機結合,在整個地方創新網絡系統內進行統籌安排、合理配置,實現園區功能錯位和功能互補；服務協同是指在地方創新網絡系統中,多個園區主體基于綜合服務而產生的協同；品牌協同是指知名度較高、品牌附加值較高的高新園區與知名度較低的高新園區圍繞品牌聯合實現的協同。

在協同動力方面，高新園區主體之間的協同發展動力機制大致可以概括為利益誘導機制、政府推動機制、資源約束機制、市場驅動機制4種類型[5-6]，其中，利益誘導機制是指園區各主體進行跨區域合作的前提是利益共贏；政府推動機制是指在政府統籌協調、推動下，不同園區為形成資源共享、縮小區域差距、實現聯動發展而進行的跨區域合作；資源約束機制是指園區為突破企業加速擴張、可用空間資源有限的瓶頸而進行的外部區域拓展；市場驅動機制是指由市場競爭、協作以及市場需求吸引而促使不同園區各主體自主開展跨區域經濟合作。

同時，“伙伴園區”本質上是一種跨區域合作關系，其合作模式的選擇也是推進建設過程中的一個重要問題。目前，“飛地經濟”模式是園區跨區域合作中最具代表性的模式之一，是指兩個互相獨立、經濟發展存在落差的行政地區打破原有行政區劃限制，通過跨空間的行政管理和經濟開發，實現兩地資源互補和經濟協調發展。相較于傳統區域合作模式，這種模式的主要優勢在于：一是在轉移規模上，有助于由點對點的企業轉移轉變為區對區的產業轉移；二是在承接內容上，有助于由單純的資金承接轉變為管理與項目的復合承接；三是在合作關系上，有助于由以往發達地區帶動不發達地區轉變為二者共同發展，互惠互利。

2 “伙伴園區”建設實踐

目前，盡管“伙伴園區”這一理念尚未得到廣泛普及，但國內一些城市在促進園區協同發展方面早有相關探索實踐，已積累了一些有益做法和經驗。從具體的合作模式來看，主要體現為園區共建、品牌共享和政策扶持3種類型。

2.1 園區共建模式

(1)國內合作共建。武漢大都市區在打造“飛地經濟”的過程中，與其它城市約定在一定區域內共同開發建設園區。例如，中國光谷·黃岡科技園由武漢東湖新技術開發區與黃岡市人民政府共建而成，雙方共同成立光谷·黃岡科技產業園管委會，實行全面管理，全權負責園區的規劃、建設、管理和招商等事務[7]。

(2)國際合作共建。蘇州工業園被譽為中國改革開放的試驗田、科學發展的示范區，而借鑒新加坡經驗是其成功的一個關鍵因素。1994年，蘇州工業園區成為新加坡軟件產業轉移的載體。20多年來，新加坡的發展軌跡在園區滲透、延伸方面賦予了園區更具活力的內涵，產生了深遠的示范性效應。例如，蘇州工業園區一方面高水平“引進來”，大力推進擇商選資，提升利用外資水平；另一方面高水平“走出去”，積極參與“一帶一路”、長江經濟帶、長三角一體化等戰略，在“一帶一路”沿線22個國家和地區投資布局，園區模式成功在中白(白俄羅斯)、中阿(阿聯酋)、中哈(哈薩克斯坦)等合作項目上輻射推廣。

2.2 品牌共享模式

(1)武漢東湖實踐。武漢東湖新技術開發區咸寧產業園由武漢東湖新技術開發區與咸寧市人民政府簽訂戰略合作協議，共同發起建設。根據戰略合作協議，武漢東湖新技術開發區在咸寧高新區加掛“中國光谷·咸寧高新技術產業園”銘牌，與咸寧高新區建立信息共享及工作協調機制，建立產業支持機制、園區共建機制、高層次人才及干部交流機制等，在規劃編制、科技創新等方面對咸寧高新區進行幫扶和引導[7]。

(2)江蘇中關村實踐。江蘇中關村科技產業園是由常州市人民政府和中關村科技園區管委會合作設立的高新技術產業園區，其是中關村在北京市外設立的第一個科技產業園區。產業園依托“中關村”在品牌、科技、人才、項目等方面的資源優勢，發揮常州市區位交通便利、產業基礎扎實、配套功能齊全、生態環境優美的特點，將中關村的技術優勢、品牌優勢和溧陽的區位優勢、生態優勢相結合，著力打造為“五園一區”，起到了良好效果[8]。

2.3 政策扶持模式

借助京蒙對口幫扶政策，中關村國家自主創新示范區與烏蘭察布市察哈爾經濟技術開發區簽署戰略友好合作框架協議，規劃建設了烏蘭察布中關村科技產業園，這是內蒙古唯一一個中關村共建園區，它既可以更多承接北京大數據及相關產業的轉移和外溢，充分利用北京的高端人才、科技等優勢，高起點推進大數據產業發展，又可以為京津地區用戶提供數據支持和服務[9]。

可以看到，隨著我國產業轉移與區域合作的不斷深入，不同層級、不同類型區域間社會經濟的聯系也愈發頻繁，以“伙伴園區”為主要形式的跨區域經濟合作模式已逐漸成為優化區域產業布局、增強區域整體競爭力、促進區域經濟合作的重要途徑。同時，各地區在推進“伙伴園區”建設的具體實踐中，在沿著“協同動力激發→協同模式選擇→協同目標實現”這一基本路徑的基礎上，更加需要結合地區實際情況，通過多元化的模式選擇來推動“伙伴園區”建設取得實效(見圖1)。

圖1 “伙伴園區”協同發展機理

3 南京市“伙伴園區”建設

3.1 建設現狀

2017年11月，南京市發布《南京市科技園區整合設立工作方案》，把全市原有的83個科技園區整合設立成15個高新園區。2018年12月，為有效消除全市15個高新園區在高新區行政級別(國家級、省級和市級)之間的“層級差異”、所在區域(主城區和郊區)之間的“空間差異”和產業類別之間的“結構差異”，推動創新要素在高新園區集聚發展，南京市印發《南京市推進高新園區高質量發展行動方案》，明確提出設立一系列“伙伴園區”，探索建立“科技孵化在城區、產業轉移在郊區”的跨區域聯動發展模式。目前，南京市15個高新園區中已有12個高新園區完成簽約結對，園區數量占比達到80%，基本形成覆蓋全市范圍的“一對一”“一對多”的伙伴合作關系。

從已結成“伙伴園區”的合作基礎來看，具有主體多元化、資源互補性的顯著特征。例如，有些園區是國家級高新區，有些園區只是市級高新區，雙方合作在于園區主導產業相近，可以加強品牌聯合，共同培育產業，打造相關產業創新集群；有些主城高新區缺的是土地，有些副城高新區缺的是配套，雙方合作在于可以實現資源優勢互補、打破邊界效應；有些園區產業類別主要以工業為主，有些園區產業類別主要以服務業為主，雙方合作可以深入推動招商引資項目跨區域落地、存續企業跨區域轉型、先進制造業總部企業跨區域基地建設等。這些特征的存在，也從側面表明了支持推進“伙伴園區”建設的現實必要性和重要性(見圖2)。

圖2 南京市“伙伴園區”建設目標

3.2 建設模式

從南京市“伙伴園區”建設實踐來看，在建設模式上更加偏向于園區共建模式，具體體現為雙向發展飛地經濟、共建海外創新中心、推進產業生態圈合作等多種形式。

(1)雙向發展飛地經濟。以建鄴高新區、溧水高新區合作為例，建鄴高新區規劃面積為10.09km2，且金融和高科技服務業為重點產業，溧水高新區規劃面積24.38km2，且有溧水開發區為支撐，以高端制造業為重點產業。根據調研信息顯示，一家在電影放映機械設備研發生產領域具有全球影響力的企業，有意落戶建鄴高新區，需要2萬多m2的生產空間，但建鄴高新區難以滿足其需求。針對主城缺土地、副城缺配套的現實矛盾，建鄴高新區與溧水高新區簽約，設立南京首對“伙伴園區”，共同打造“建鄴區經濟飛地、溧水區科創飛地”，雙方立足自身優勢通力合作，資源共享、優勢互補，從而推動兩個高新園區的聯動高質量發展。

(2)共建海外創新中心。2019年，南京市引發《關于深化創新名城建設提升創新首位度的若干政策措施》，明確提出加強國際化發展，鼓勵高新園區在“一帶一路”、長三角一體化國家戰略發展背景下，結伴而行，大膽實踐。目前，全市已掛牌成立19個“南京海外協同創新中心”。其中，白下高新區的主導產業是軟件與信息技術產業，六合高新區的主導產業是智能制造、節能環保和新材料，雙方主導產業方向既有關聯又有錯位。通過建立“伙伴園區”關系，雙方攜手打造海外創新中心，共享海外創新資源，助推海外高端人才引進、先進技術轉化、產業項目招引、離岸孵化器建設，已分別在日本、芬蘭、盧森堡掛牌3個海外創新中心，為共同開發海外市場、集聚創新資源、深度融入全球創新鏈，開拓了新平臺。

(3)推進產業生態圈合作。產業生態圈是指某種(些) 產業在某個(些)地域范圍內業已形成(或按規劃將要形成) 的以某(些) 主導產業為核心的具有較強市場競爭力和產業可持續發展特征的地域產業多維網絡體系[10]。為此，南京市積極鼓勵主導產業相同或相近的伙伴園區，著力布局和集聚一批同類產業方向的上下游企業。例如，新港高新園將與溧水高新區合作打造激光產業創新集群，與棲霞高新區合作打造人工智能產業創新集群；江北新區將與浦口高新區合作打造集成電路產業創新集群，與六合高新區合作打造新材料產業創新集群。

3.3 運作機制

(1)高位協調、統籌推進。例如，新港高新園與高淳高新區成立雙方主要領導任組長，各相關部門負責人為成員的合作共建工作領導小組，強化對合作共建的統籌領導，建立了常態化工作對接合作機制，定期召開領導小組聯席會議，根據項目推進情況及時召開工作小組例會。

(2)功能互補、協同發展。各結對園區聚焦高端裝備、醫療健康、新材料等主導產業，在項目孵化、產業轉移等方面積極完善產業鏈，實施錯位、協同發展，推動主城和郊區空間載體功能互補，構建產業發展聯動機制。例如，鼓樓高新區與六合高新區通過總部在鼓樓、生產在六合的產業發展方式，已成功推進一個項目的合作。

(3)資源共享、互通有無。南京市15個園區在區位分布、資源稟賦、產業構成方面各有優勢，掌握伙伴園區的資源特點有助于實施精準推介。例如，新港高新園邀請高淳高新區領導組團至新港高新園的興智科技園、紅楓科技園進行實地項目考察，為未來合作奠定堅實基礎。

(4)深度細化、全面合作。在“伙伴園區”聯盟建設、金融合作、公共平臺搭建、協同合作招商、開放創新合作、人才互動機制、利益分享機制等方面展開探索實踐，例如，江寧開發區高新園區重點圍繞節能環保、新材料等向六合高新區積極推薦優質招商項目；高淳高新區與玄武高新區、新港高新園等建立了合作雙方人力資源對接機制，以共同開展招商招才宣傳推介。

4 推進南京市“伙伴園區”建設的對策建議

目前，南京市結合本地實際，在推進“伙伴園區”建設過程中進行了諸多有益的探索實踐，取得了一定成效。然而，配套政策不夠完善、招商環境不夠優化、合作機制不夠健全等問題仍然制約著“伙伴園區”的跨區域聯動發展，需進一步采取精準有力舉措，加快破解制約瓶頸。

4.1 加強頂層設計，完善政策體系

(1)強化市級層面“伙伴園區”發展的統籌協調，市區兩級政府要加強統籌協調，完善組織管理架構，健全議事協調機制，加強跨區域政策銜接，提高公共服務質量；發揮“伙伴園區”在對口支援、幫扶、協作中的積極作用；遵循市場規律，引導企業積極參與，發揮行業協會作用，著力提升合作園區開發建設、經營管理的市場化和專業化水平。

(2)成立“伙伴園區”領導機構，對合作領域、重大專項、目標任務、落實措施等做出安排部署，制定支持“伙伴園區”發展的政策措施及重大問題解決機制；對于實踐中總結出來的好經驗和好做法，可以先行先試、逐步推廣、積累經驗，制定出臺具有可操作性的土地、財政、金融、人才等方面的扶持政策。

4.2 健全管理協同，優化運轉機制

(1)建立“伙伴園區”共建共管協調聯動機制，加強科學謀劃，進一步研究園區合作痛點、難點問題，加快出臺針對“伙伴園區”合作方式的詳細指導文件，明確雙方權責以及出現糾紛后處理問題的基本原則和指導方法；鼓勵合作園區雙方從區政府和園區管理機構都建立常態化的議事協調機制，加強產業發展、功能布局等方面的政策對接，及時研究解決園區建設、項目引進和運營管理中的問題。

(2)建立穩定的利益共享和有效激勵機制，按市場化原則和方式開展“伙伴園區”合作，鼓勵合作雙方共同設立投融資公司，采取政府和社會資本合作等模式，吸引社會資本參與“伙伴園區”有關項目開發和運營管理；建立卓有成效的激勵機制，探索實施跨區域經濟核算，允許GDP、工業產值、稅收等統計數據在“伙伴園區”雙方合作地區分解；鼓勵合作園區雙方選派優秀的管理人才到對方園區任職，輸送先進的管理經驗、社會關系資源等，加大雙方人才交流力度，并將“伙伴園區”管理人才異地任職期間的績效和年限納入政績考評范圍，提升高級管理人才參與“伙伴園區”建設的積極性。

4.3 創新合作模式，促進協同發展

(1)創新“伙伴園區”聯合招商引資模式，將“伙伴園區”按產業優勢進行分類，實行產業鏈捆綁聯合招商引資；通過產業鏈捆綁招商引資的方式實現產業鏈式轉移，統籌推進“伙伴園區”的項目落地；加大聯合招商力度，出臺招商有關獎勵政策文件，力爭通過招商引資，形成一批關聯度大、配套性好、帶動性強的產業集群，推動“伙伴園區”加速發展。

(2)打造協同創新的功能平臺，根據各高新園區的功能定位，重點強化高新園區的自主創新功能建設，充分鼓勵、吸收科研院校科研成果，加快科技成果轉移轉化；鼓勵“伙伴園區”之間定期舉辦學術論壇、人才交換培養、聯合招商等活動，力爭降低要素流動的區域壁壘；圍繞“功能平臺聯動、企業交流互動”的目標,加大公共創新資源配置力度,鼓勵科研院所面向各高新園區的企業開放儀器設備，開展技術合作，加快推進以高新園區為核心的生產網絡形成和發展，引導鼓勵高新園區發揮協同作用，促進協同發展。