行政決策公信力之建構
——以政府房產限購令為視角

喻名峰

（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081）

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確指出，必須“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”，必須不斷“創新行政方式、提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”，這在客觀上要求行政主體的行政行為不僅要于法有據，而且要做到于情合理。在具體的法治實踐中，行政決策應用十分廣泛。由于行政決策的內容涉及人民群眾的切身利益，與每一位公民的權利義務息息相關，其制定過程的程序合法性、民主性與決策內容的科學性對該決策能否順利實施將產生直接影響，進而影響行政決策的公信力和行政效能。近年來以行政決策形式出臺的政府限購令，從其規定內容的科學性、制定程序的規范性等方面看，存在一些與行政決策基本要求有出入的現象，損害了其公信力的構建和政府權威性的樹立。

一、房產限購令的樣本分析

“房子是用來住的，不是用來炒的”，自2010年4月17日，國務院出臺《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》與2011年1月26日國務院再次出臺《國務院辦公廳關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》后，北京率先于2010年5月1日發布《北京市人民政府貫徹落實國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲文件的通知》，又于2011年2月16日正式公布關于貫徹國八條的限購政策，此后西安、佛山、長沙、三亞等城市陸續實施房產“限購令”。

表1

表2 北京市房產“限購令”情況

表3 長沙市房產“限購令”情況

表4 佛山市房產“限購令”情況

上述各城市的政府房產限購令呈現出如下特點：

第一，決策制定與實施的時間。經濟越發達的城市，出臺限購令的時間越早，地域經濟水平與制定決策時間息息相關，例如上海市于2005年即公布《上海市人民政府關于當前加強房地產市場調控促進房地產市場持續健康發展的若干意見》，北京市于2010年5月已經開始實施《北京市人民政府貫徹落實國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲文件的通知》，長沙市于2011年3月公布并實施《長沙市人民政府辦公廳關于進一步加強房地產市場管理有關問題的通知》，保定市于2017年3月19日開始實行《保定市人民政府關于加強房地產市場調控的意見》；同一城市房產限購決策內容變更時間在兩個月至一年間，決策制定、公布與執行時間相距較短，例如長沙市在2017年的3月、5月和9月相繼出臺的《關于進一步促進房地產市場平穩健康發展的通知》《關于進一步做好房地產住宅市場調控工作的通知》和《關于進一步穩定房地產市場促進健康發展的通知》。

第二，政府房產“限購令”的內容。限制條件主要為三類：一是以戶籍為標準，將其地域內的所有人一分為二，本市與非本市居民，例如北京、長沙、西安、佛山等城市幾乎均采納這樣的限制條件。同時，作為非本市戶籍的需附加在該地方連續繳納個人所得稅或社會保險證明，并達到一定年限，才能限購住房的條件；相較于非本市居民，對本市居民的購房者條件要求則相對寬松，一般只在購房數量上作出規定，例如北京市、長沙市和佛山市都對已有兩套房產的本市居民，要求不得繼續購買商品住房。二是限制發放住房貸款與住房公積金的政策。第一種限制是商業銀行對貸款購買一定數量的住房的公民，停止發放住房貸款與住房公積金的貸款，如長沙市2017年出臺的三部限購決策均要求暫停發放第3套及以上住房的商業貸款和住房公積金貸款、佛山市2016年與2017年實施的限購令要求暫停發放第2套及以上住房的商業貸款。第二種限制是商業銀行貸款、住房公積金貸款與在本地區繳納一定年限的個人所得稅或者社會保險相掛鉤，如北京市、長沙市、佛山市、西安市等對于能夠連續繳納個人所得稅或者社會保險證明并且提供有效暫住證的公民才允許購房。第三種限制是對于第二套商品住房的房貸首付進行限制，例如北京市在2017年3月對于第二套住房的首付要求，普通自住房首付比例大于等于60%，非普通自住房首付款比例大于等于80%。三是通過限制不動產權屬證書上市交易年限，達到阻止房屋買賣與流通的作用，如長沙、西安和聊城，長沙市2017年的5月20日與9月23日實施的房產限購決策中對于房屋交易年限進行規定，分別是兩年與三年。

第三，房產限購令的存續期間。一些城市房產限購的政策存續期間較短且不穩定，如佛山市經歷2011年3月的住房限購——2015年全面取消住房限購——2017年3月再次出臺住房限購；長沙市持續限購令的內容也處于經常變化之中：2017年的3月、5月和9月對于連續繳納個人所得稅或者社會保險證明的時間12個月變更為24個月，將限制房屋交易年限由2年變更為3年；部分城市如正在發展的三線、四線城市也邁入房產限購決策的大門，如保定市。

二、提升行政決策公信力的路徑選擇

行政決策是行政主體履行行政職能的重要手段，若將行政行為比作一條河流，那么行政決策必定是水源之上游，是行政主體依據法定職權根據地方的具體情況制定的針對不特定對象、能反復適用的行政規范性文件。此類決策方針的重要意義在于為其行政行為的合法性設立依據，消除地方經濟社會發展中不平衡的現象。從行政決策的主體、內容、目的、程序等方面來考察，主體要求的是法律授予的正當組織、內容要求的是廣泛性社會公共事務、目的必須是專注于實現公共利益及均衡協調社會發展的非營利性、程序注重決策的必經步驟。只有當行政決策符合主體、內容、目的及程序等方面的具體要求，才能夯實行政決策的公信力基礎，確保行政決策在現實生活中得以貫徹與實施。目前地方政府的行政決策亟待加強的應該主要集中在決策的科學性、程序性與穩定性方面。

（一）行政決策的科學性

行政決策的科學性含量指標構成是一個系統工程，內容十分繁雜。但無論從哪方面進行考察，其合法性、合理性和民主性是不可或缺的。韋伯所認為的合法秩序包括這樣一些在經驗上有效力的規則，它們由于實施方式的差別而分為慣例和法律。[1]行政決策的出臺必須具備內容合法性及程序上的合法性，即行政決策的制定必須嚴格按照法定的權限與法定的程序來進行。[2]行政決策的合理性是指其必須符合社會發展的規律，要求行政行為的動因符合行政目的、行政行為應建立在正當考慮的基礎上及行政行為內容的合乎情理。行政決策的民主性則是強調決策過程中的公民參與、體現人民當家作主、管理國家的精神，民主決策結果必須符合人民的利益。

行政決策屬于抽象行政行為，其制定必須遵循合法性要求，具有相應的法律依據。如果把行政決策理解成規范性文件[3]，也應當符合上位法的要求，不得與法律位階較高的地方性法規、行政法規相沖突，更不能違背憲法和法律的精神和原則。行政決策的合理性是其生命力基礎，是其在現實生活中能夠得到遵循的基本保證。按照馬克斯·韋伯的理解，任何合理性都應該包括價值合理性與目的合理性。所謂價值合理性指一定行為的無條件的價值，強調純正的動機和選擇正確的手段去實現自己意圖達到的目的，而不管其結果如何；目的合理性又分為兩種類型：一是選擇合理性，即合理地權衡確立行為的目的；二是工具合理性，即合理地選擇實現目的的手段、工具，運用手段達到既定目的過程中的有效性，不考慮人的情感和精神價值。工具合理性和選擇合理性又被韋伯統稱為形式合理性，實質合理性即價值理性。[1]現代社會的行政決策不僅要注重決策價值的合理性，更應該重視決策目的的合理性。

地方政府實施的房產限購決策在價值理性方面毫無疑問是具有一定正當性的，即為了“遏制城市房價的過快上漲，打擊炒房現象”，這也符合韋伯認為的動機正當。但是在目的合理性方面存在一些瑕疵。選擇合理性是根據準確構想的價值、可利用的手段和限制條件等選擇目的的合理性。房產限購令的制定主體大多是地方政府，它們在有限地域的范圍內是占有資源與權力優勢的，當某一地方政府期望達到某種目的或者獲得利益時，首先傾向于保障與提高自身利益，并且為此會運用社會空間內的各種關系。正如布迪厄認為，“一個場域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關系的一個網絡或一個構型。正是在這些位置的存在和它們強加于占據特定位置的行動者或機構之上的決定性因素之中，這些位置得到了客觀的界定，其根據是這些位置在不同類型的權力（或資本）——占有這些權力就意味著把持了在這一場域中利害攸關的專門利潤的得益權——分配結構中實際的和潛在的處境，以及它們與其他位置之間的客觀關系（支配關系、屈從關系、結構上的對應關系）等等。”[4]“場域”是劃定特定社會空間內的主體（或行動者）之間基于特定社會因素（資本、權力等）形成的社會網絡性互動關系。[5]商品房價格的高低屬于社會市場經濟的調整范圍，由市場規律來加以調節更加符合其發展的規律。

工具合理性是根據運用手段達到既定目的過程中的有效性來加以衡量的，是針對既定目的有效地使用手段和工具中體現出的合理性。地方政府選擇以限購令的方式防止房地產泡沫，在工具合理性方面存在出入。一方面，房產限購令適用范圍是城市地區，是人口、生產、工具、資本、享樂和需求的集中[6]，在人口、資本、信息高度集中的城市社會，由于社會成員在資源的分配與占有上的明顯差異，出現階層分化現象。作為政府限購令的適用對象，處于富裕階層的城市市民對政府限購令中的“首付比例”“貸款要求”基本上不會太理會；而處于中下階層的城市市民，他們是商品房市場的剛性需求者一方，他們是國家住房制度改革的受益者，但限購令的出臺并未能夠完全達到這一目的。由于受制于購房資格、首付比例及貸款要求的限制，其改善住房條件的訴求比較難以實現。市場經濟的發展有其自身的運行規律，它主要的功能是最有效地配置資源，使得資源配置以最低成本取得最大收益，以價格為基礎，由價值決定價格，是生產者、消費者、勞動者和生產要素所有者在市場上自愿交換形成的。政府作為公共權力的行使者與社會經濟活動的管理者，最重要的職能是在宏觀上引導市場和全局發展上配置重要資源，避免市場調節上的自發性、盲目性、局限性和滯后性等，促進經濟總量平衡，提供非競爭性的公共產品和公共服務。國家、政府對市場的引導只能是宏觀方面，引導的手段和工具只能是價格、稅收及貨幣政策等。

行政決策的民主性也是保障其科學性的一項重要指標。現代社會，一切行政權力都來源于體現人民意志的法律的授權，依法行政也就意味著行政機關必須依照人民的意志和利益執行公務，接受人民通過各種方式和途徑實施的監督。因此，行政決策的制定應當尊重人民的意愿，保障公民依法享有參加國家政治生活方面的權利和自由，確保決策的全過程都真正體現民主的要求。具體包括決策建議的提出、決策草案意見的征集、重大決策的聽證以及決策結果的及時公布等環節都應有人民群眾的廣泛參與。從地方政府的房產“限購令”一類的行政決策來看，從擬定草案到向社會公布決策結果，整個決策制定過程，如聽取公眾意見、召開聽證會等，顯得比較倉促。

（二）行政決策的程序性

行政決策程序是制定行政決策過程中的各個相互獨立又相互聯系的諸多環節的先后次序與步驟，它必須遵循決策信息公開、公眾參與、決策聽證、專家咨詢論證、風險評估、合法性審查等步驟[7]。程序性是人民讓渡權利的前提，其民主價值在于讓社會公眾依法享有表達意愿的機會，同政府共同參與對社會公共事務的管理，以權利制約權力；它的理性價值是使得決策內容符合科學和民主的要求，讓決策適合本土文化、本土經濟、本土歷史，避免權力尋租。在行政決策過程中強調程序建設的意義就在于強化人民對于制定決策的每一個階段的全面性監督。目前，我國對于重大行政決策程序尚沒有統一的國家層面的立法，但諸如《湖南省行政程序規定》《山東省行政程序規定》等對屬于地方立法范疇的重大行政決策程序已做出過有益的探索。這些規范性文件都明確規定：為保障公民的基本權利、維持相對公平和限制行政機關的自由裁量權，行政決策必須通過專家咨詢、風險評估、合法性審查保障及重大決策的公開聽證等具體內容。以“限購令”為代表的許多地方政府行政決策應該遵循行政決策程序，使相關決策更加符合與體現人民的利益。

（三）行政決策的穩定性

行政決策的穩定性是指行政主體制定和頒布的規范性文件，應當保持其嚴肅性，不得隨意變動和修改，且前后制定的規范性文件應該保持內容的連貫性。[8]行政決策的穩定性直接關乎著人民對于該決策的認可與認同程度，進而影響到政府的權威并最終影響我國法治建設的進程。作為一項抽象行政行為，行政決策當然具有確定力、拘束力、公定力和執行力，一經做出，非依法定權限和法定程序不得隨意撤銷或變更，其內容對有關組織和個人產生法律上的約束力，有關組織或個人必須遵守和服從。從根本意義上說，人民服從和遵守行政決策不是基于其公定力與執行力，而是行政決策的內容體現了人民的意志，符合社會發展規律的要求，能夠為人民的行為提供一個基本的準則，使每一個在決策效力范圍內的公民或組織對自己行為的預期有一個準確的判斷，只有穩定性較高且前后內容連貫一致的行政決策才能產生上述效果。

以房產限購令為代表的行政決策，其穩定性程度與內容的連貫性方面存在一定的問題。如北京市2010年5月的限購決策內容是同一家庭只允許在京新購一套住房，原有住房套數未做規定，沒有戶籍限制，只是在貸款方面規定必須在北京市連續繳納個人所得稅或社會保險證明與暫住證明滿1年以上，第一套自住房達到90平方米以上的，首付比例至少達到30%，第二套首付比例至少達到50%，如果是購買第三套及以上住房則不再予以商業貸款。2011年2月出臺的限購令則區分本市戶籍與非本市戶籍，對原擁有的住房套數有明確規定，即本市戶籍的公民擁有北京地區2套及以上住房的、非本市戶籍擁有北京一套住房的，不能再繼續購買北京住房；住房貸款則規定第二套及以上必須首付比例達到60%；長沙市2011年3月的限購令中，本市戶籍與非本市戶籍均最多擁有2套住房，對繳納個人所得稅或社會保險以及購買后上市交易的年限均無要求，而2017年3月、5月及9月的限購令中，對繳納個人所得稅或社會保險的年限分別為1年、1年和2年，上市交易的年限規定分別為無規定到2年和3年。行政政策的不穩定會降低政府決策的公信力、影響了政府的形象，使得眾多的市民無法對政府未來可能出臺的決策做出一個準確的預期，另一方面也無法對自己的購房計劃做出合理規劃。

三、政府房產“限購令”的去留

從2010年國務院的“新國八條”與2011年“新國十條”起，全國各城市相繼出臺城市房產限購令，該項決策的實施確實對于房地產市場的泡沫經濟起到一定的積極調控作用：在一定程度上抑制了炒房集團的投機需求，使得房地產市場朝著滿足居民基本住房需求的目標發展；有效的控制房地產市場存在的潛在風險，引導居民理性消費等等。[9]然而，地方政府的房產限購令的行政決策在行政決策的科學性、程序性要求上存在一定的問題；從科學性上說，它與市場經濟發展的客觀要求有出入，也不可能徹底解決現今時代的房地產經濟中的泡沫問題。從程序上說，它與政府決策過程所必須遵循的民主性、法定性要求有出入；從結果上看，房產限購令的實施，未能從根本上抑制房地產價格的虛漲。這也就是說，房產限購令之類的地方政府行政決策，無論是從理論上還是實踐中的檢驗結果來看，都無法完全實現制定行政決策的初衷與目標。因此，如何借鑒相關的成功經驗，結合當前的實際情況，盡快制定出科學的房地產調控政策是一項擺在決策者面前的迫在眉睫的任務。

2018年5月14日國務院辦公廳出臺《關于開展涉及產權保護的規章、規范性文件清理工作的通知》國辦發〔2018〕29號，要求省、自治區、直轄市、設區的市、自治州人民政府和國務院部門制定的規章，以及縣級以上地方各級人民政府及其所屬部門、制定的規范性文件中，有違平等保護各種所有制經濟主體財產所有權、使用權、經營權、收益權等各類產權的規定，不當限制企業生產經營、企業和居民不動產交易等民事主體財產權利行使的規定，以及在市場準入、生產要素使用、財稅金融投資價格等政策方面區別性、歧視性對待不同所有制經濟主體的規定進行清理。

現代社會中，政府對經濟的引導應該在宏觀方面進行，且是在法律的框架內開展，這是現代市場經濟發展的客觀需要，同時也是我國當下正在進行的法治國家、法治社會與法治政府建設的必然要求。這也就決定了政府對房地產經濟的調控手段主要是稅收、價格及貨幣政策等。