就近市民化：農(nóng)民市民化道路的現(xiàn)實(shí)選擇

邱玉婷，于大川

（廣東金融學(xué)院公共管理學(xué)院，廣州510520）

隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大規(guī)模流入城市，涌現(xiàn)出了一個(gè)特殊而龐大的社會(huì)群體，他們是代表著新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的“農(nóng)民工”。農(nóng)民工在我國(guó)城市化進(jìn)程中形成、發(fā)展和壯大，廣泛地分布在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)行業(yè)，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。然而，值得關(guān)注的是，這些游離在城市與農(nóng)村之間的農(nóng)民工群體，他們對(duì)社會(huì)的巨大貢獻(xiàn)與其社會(huì)地位、社會(huì)待遇極不相稱，與此同時(shí)，大量農(nóng)民工融入城市也帶來(lái)了許多經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題。在城市，農(nóng)民工在就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療、社會(huì)保障、子女教育、住房等方面均面臨著許多困難，他們不能平等地享有與城鎮(zhèn)居民同樣的基本公共服務(wù)。在農(nóng)村地區(qū)，由于青壯年勞動(dòng)力的外流，未成年兒童和年邁老人成為農(nóng)村的主要人口組成，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)“碎片化”和農(nóng)村“空心化”非常嚴(yán)重。要從根本上解決這些問題，需要科學(xué)地協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)不同社會(huì)群體的社會(huì)融合，尋找農(nóng)民工群體科學(xué)、合理的市民化路徑，最終實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的穩(wěn)定和諧發(fā)展。基于我國(guó)當(dāng)前龐大的農(nóng)村人口規(guī)模和城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀，縣域小城鎮(zhèn)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)為農(nóng)村人口的聚集提供基點(diǎn)，農(nóng)民在省內(nèi)就近區(qū)域完成市民化成為未來(lái)實(shí)現(xiàn)市民化道路的新選擇。鑒于此，本文試圖從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)背景出發(fā)，分析農(nóng)民市民化的現(xiàn)實(shí)困境和就近市民化的出路。

一、相關(guān)研究綜述

從國(guó)外有關(guān)農(nóng)民市民化研究的文獻(xiàn)看，早在20 世紀(jì)50 年代，劉易斯（William Lewis）就提出了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展模型，他認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)一元經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向現(xiàn)代部門轉(zhuǎn)移。［1］然而，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈里斯和托達(dá)羅（Harris，Todaro）并不贊同他的觀點(diǎn)，提出收入期望理論，指出城鄉(xiāng)收入相差無(wú)幾且就業(yè)概率相當(dāng)?shù)臅r(shí)候，農(nóng)民就地市民化才容易實(shí)現(xiàn)。［2］近年，西方學(xué)者從實(shí)證研究的角度，涉及到農(nóng)民市民化的具體方面，如交通、電網(wǎng)、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和家庭土地利用模式等，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民市民化存在多方面的制約因素，并提出了富有針對(duì)性的對(duì)策建議。由于西方城鎮(zhèn)化進(jìn)程不同于我國(guó)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)存在制度性約束，因此較少?gòu)闹贫冉ㄔO(shè)方面研究農(nóng)民的角色轉(zhuǎn)移。綜觀西方文獻(xiàn)，學(xué)者們從宏觀和微觀的維度進(jìn)行了較為豐富的研究，為我國(guó)探索農(nóng)民工就地市民化發(fā)展路徑，研究農(nóng)民就地市民化問題提供了理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

國(guó)內(nèi)農(nóng)民市民化的研究是一個(gè)不斷深化的過(guò)程。隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，農(nóng)民就地市民化趨勢(shì)愈加彰顯，深入研究農(nóng)民就地市民化，具有重大理論意義。我國(guó)學(xué)者早在1999年就提出了農(nóng)民就地市民化的戰(zhàn)略思想，近年來(lái)，學(xué)者們開始對(duì)農(nóng)民就地市民化的內(nèi)容進(jìn)行深入探討。張繼梅提出農(nóng)民向大城市轉(zhuǎn)移和農(nóng)民就近就地轉(zhuǎn)移的“雙軌”制［3］，郭金豐認(rèn)為農(nóng)民就地市民化是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民理性的選擇［4］，厲以寧也提出中國(guó)應(yīng)走農(nóng)民“就地城鎮(zhèn)化”道路［5］。在實(shí)證研究方面，陳殿美［6］、張繼良［7］等學(xué)者根據(jù)地方實(shí)際從市民化成本及評(píng)價(jià)的角度進(jìn)行了大量研究，其中江蘇省農(nóng)民就地市民化研究?jī)?nèi)容最豐富，對(duì)我國(guó)其他省份的市民化研究提供了有效參考。

綜上，國(guó)內(nèi)外關(guān)于農(nóng)民市民化問題的研究取得了不少有價(jià)值的成果。首先，認(rèn)為農(nóng)民工市民化是加快我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要途徑，是中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的重要?jiǎng)恿ΑＦ浯危瑥膶?shí)證出發(fā)，探索農(nóng)民工市民化過(guò)程中的制約性要素，提出了大量探索性的對(duì)策建議，如通過(guò)制度化改革、農(nóng)民工自身能力建設(shè)、完善組織管理來(lái)保障農(nóng)民工市民化的過(guò)渡。已有研究成果為本研究的開展提供了較好的文獻(xiàn)積累，但現(xiàn)有的研究對(duì)于農(nóng)民工省內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)趨勢(shì)、農(nóng)民工就近市民化狀況、就近市民化的路徑分析并不多，同時(shí)，也缺少以大規(guī)模的調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，把握不同地區(qū)、不同流向、不同群體農(nóng)民工的的市民化政策需求。因此，在新政策出臺(tái)和新型城鎮(zhèn)化的推動(dòng)下，研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化極具現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值。

二、農(nóng)村人口大規(guī)模異地遷移的現(xiàn)實(shí)困境

根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)2014年關(guān)于流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，跨省流動(dòng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比例最大，占69%，在流動(dòng)范圍的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)中省內(nèi)流動(dòng)占比31%，其中省內(nèi)跨市占13%，市內(nèi)跨縣和縣內(nèi)跨鄉(xiāng)的總和為18%。［8］從數(shù)據(jù)上看，流動(dòng)人口的流動(dòng)趨勢(shì)呈現(xiàn)出流動(dòng)距離長(zhǎng)、流動(dòng)范圍廣的顯著特征。然而，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，部分大城市過(guò)分強(qiáng)調(diào)速度、經(jīng)濟(jì)與數(shù)量的城市化指標(biāo)，開始呈現(xiàn)出一系列問題。

（一）“城市病”與“農(nóng)村病”并存

在城市，居民生活的空間容納能力和勞動(dòng)力容納能力是當(dāng)前小城鎮(zhèn)無(wú)法比擬的，從集聚效應(yīng)理論看，城市的集聚效應(yīng)越來(lái)越強(qiáng)大，大中城市以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)吸引著大量的勞動(dòng)力，解決了大多數(shù)農(nóng)民工的就業(yè)問題。但城市的容量和規(guī)模是有限的，當(dāng)工業(yè)部門和中小型企業(yè)不斷向城市聚集和發(fā)展，城市人口快速增長(zhǎng)達(dá)到某個(gè)臨界值的時(shí)候，規(guī)模效應(yīng)就會(huì)減弱，造成大城市依然具有吸納能力但是卻無(wú)力承載超出的負(fù)荷，伴隨而來(lái)的是一系列的“城市病”，如交通擁堵、環(huán)境污染、資源緊張、秩序混亂等問題。面對(duì)巨大的需求和治理壓力，政府不得不在環(huán)境、治安、交通等方面加大投入，這從每年極具中國(guó)特色的、堪稱全球最大規(guī)模的人類遷徙活動(dòng)“春運(yùn)”中可見。過(guò)度化異地遷移的最終后果是大中城市超荷重地承載著來(lái)自外地的流入人口，而縣域社區(qū)、小城鎮(zhèn)、中小城市發(fā)展動(dòng)力不足，農(nóng)村的中青年勞動(dòng)力向城市遷移，在某些省份和地區(qū)的農(nóng)村出現(xiàn)了“農(nóng)村病”，如由于缺少青壯年勞動(dòng)力，農(nóng)村大量土地撂荒，土地資源極大浪費(fèi)。不僅如此，由于新生代農(nóng)民工大量異地遷移，農(nóng)村空巢老人、留守兒童的問題非常嚴(yán)峻，盡管政府實(shí)施社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，在物質(zhì)方面投入了大量資本，但是老年人的養(yǎng)老問題和兒童的教育問題依然嚴(yán)重阻礙著農(nóng)村地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。可以說(shuō)，通過(guò)改善農(nóng)村面貌發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在某種意義上看只是一項(xiàng)表面工程，而事實(shí)上“空心村”普遍存在。

（二）社會(huì)政策限制了農(nóng)民工融入大城市

社會(huì)政策是影響農(nóng)民工城市融入最直接、最迫切、最突出的現(xiàn)實(shí)原因，除了戶籍制度限制，其子女受教育問題和自身的社會(huì)保障問題已經(jīng)成為他們返鄉(xiāng)或留在城市的兩大制約因素。

1.戶籍制度

十八屆三中全會(huì)就改革戶籍制度有了進(jìn)一步指示：加強(qiáng)大、中、小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模、合理確定大城市的落戶條件、有序開放中等規(guī)模城市的落戶限制，全面開放建制鎮(zhèn)和小城市的落戶限制。在這一政策的指引下，近年來(lái)，廣州、上海等地紛紛出臺(tái)《積分入戶細(xì)則》，將落戶條件與文化程度、技術(shù)能力、職業(yè)資格、社會(huì)服務(wù)、納稅、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)及職住區(qū)域等條件掛鉤，城市的人口管理取得新進(jìn)展，更加精細(xì)化、科學(xué)化。從表面看，各大城市把“積分入戶”政策作為促進(jìn)農(nóng)民工在大城市實(shí)現(xiàn)市民化的激勵(lì)手段，但事實(shí)上對(duì)于大部分來(lái)自農(nóng)村地區(qū)從事藍(lán)領(lǐng)工作的工人和體力勞動(dòng)者而言，很難達(dá)到地方性政策的指標(biāo)門檻，該政策實(shí)則在很大程度上已經(jīng)把大多數(shù)收入較低和專業(yè)技能較差的農(nóng)民工阻攔在大城市的門檻之外。

2.教育政策

根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心關(guān)于城鎮(zhèn)戶籍對(duì)農(nóng)民工吸引力排序的一項(xiàng)調(diào)查顯示，“獲得較好的子女教育水平”是農(nóng)民工最想通過(guò)市民化實(shí)現(xiàn)的要素，但在現(xiàn)行教育政策下，這是大部分農(nóng)民工難以實(shí)現(xiàn)的。［9］目前，我國(guó)普遍實(shí)行城鄉(xiāng)二元分割的教育政策，外來(lái)人員子女在城市不能享受與本地居民子女同等的受教育機(jī)會(huì)和權(quán)利。在義務(wù)教育階段，“人戶一致”“就近入學(xué)”是在城市入學(xué)的基本原則，外來(lái)人員若想就讀當(dāng)?shù)氐墓k學(xué)校通常需要繳納如借讀費(fèi)、贊助費(fèi)等數(shù)量不菲的額外費(fèi)用，雖然教育管理部門明確規(guī)定取消這一規(guī)定，但仍然有不少學(xué)校以“捐資助學(xué)”的形式變相收取高額費(fèi)用。無(wú)力承擔(dān)此類支出的農(nóng)民工子女只能選擇資源較為匱乏、教育質(zhì)量難以保證、教師隊(duì)伍不穩(wěn)定的私立農(nóng)民工子弟學(xué)校。迫于客觀條件的限制，大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工會(huì)選擇把子女留鄉(xiāng)接受教育，留守兒童的受教育問題又成為了另一領(lǐng)域的社會(huì)問題。

3.就業(yè)政策

在我國(guó)就業(yè)政策的指導(dǎo)下，各大城市結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，對(duì)拖欠農(nóng)民工薪酬工資和勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)等方面做出了具體規(guī)定，但從實(shí)際操作層面看，進(jìn)城打工的農(nóng)民工依然被區(qū)別對(duì)待，他們?nèi)笔降鹊木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，職業(yè)安全難以得到保障。2016年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局就農(nóng)民工就業(yè)保障相關(guān)問題的調(diào)查顯示，自新修訂的《勞動(dòng)合同法》實(shí)施后，只有19.2%的農(nóng)民工與雇主或單位簽訂了勞動(dòng)合同。其中，簽訂無(wú)固定期限勞動(dòng)合同的占比6.6%，一年或一年以上勞動(dòng)合同占比10.8%，少于一年的勞動(dòng)合同僅為1.8%。［10］在已簽約的勞動(dòng)關(guān)系中，也普遍存在勞動(dòng)合同內(nèi)容不合理、執(zhí)行不規(guī)范的問題，進(jìn)一步加劇了農(nóng)民工在城市工作和生活的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。

4.社會(huì)保障政策

社會(huì)保障政策在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、保障社會(huì)勞動(dòng)力再生產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平等方面具有重要的堡壘作用。就農(nóng)民工而言，社會(huì)保障政策可以助其積極應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保障基本的生存需要。農(nóng)民工的工作存在不穩(wěn)定、收入低、環(huán)境差和勞動(dòng)強(qiáng)度大的特點(diǎn)，他們更需要社會(huì)保障制度的救濟(jì)和幫助，因此社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)他們而言就顯得尤為重要。然而，戶籍在我國(guó)不僅僅是對(duì)在大城市工作的農(nóng)民工的身份認(rèn)同，而且還決定著他們是否可以享受與城市居民相同的社會(huì)福利。2018年，我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到2.88億人，為了更好地完善農(nóng)民工群體的社會(huì)保障，各地紛紛推出多樣化的農(nóng)民工參保辦法。例如，上海市農(nóng)民工根據(jù)自身需求可以自由選擇參與城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)或者其他保險(xiǎn)；北京市則把醫(yī)療保險(xiǎn)的全部責(zé)任下沉到企業(yè)，規(guī)定雇主必須承擔(dān)所有費(fèi)用，而個(gè)人不需要再支付保險(xiǎn)費(fèi)用。盡管如此，但相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工的參保率不足20%，在這些參保的農(nóng)民工中，跨省流動(dòng)的農(nóng)民工參保意愿和參保行為都顯著低于留在省內(nèi)務(wù)工的農(nóng)民工。［11］究其原因，跨省務(wù)工的農(nóng)民工離家距離較遠(yuǎn)，沒有長(zhǎng)期在外停留的打算，不愿意為自己的在外保障作出長(zhǎng)期投保；另一方面，更是由于保險(xiǎn)水平之間的省際差異和對(duì)接不上，權(quán)衡之下他們放棄投保決策。雖然政府已經(jīng)在統(tǒng)籌社保標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)接問題上做了一些完善措施，但從農(nóng)民工群體的參保意愿和行為看，政策發(fā)揮還存在著一定的滯后性，對(duì)社會(huì)保障制度的擔(dān)憂依然存在。這種多樣化參保模式和低參保率的矛盾在農(nóng)民工較為集中的大城市尤為明顯，主要原因是各方面費(fèi)用支出對(duì)低收入的農(nóng)民工、用人單位和流入地的地方政府而言比較大，當(dāng)農(nóng)民工出現(xiàn)跨省或跨市工作時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)不能轉(zhuǎn)移續(xù)接，最終只能無(wú)奈退保或者停保。另外，農(nóng)民工對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障制度并不了解，參保意識(shí)也不強(qiáng)。因此，在政策層面確保農(nóng)民工享受社會(huì)保障權(quán)利是解決問題的最有效途徑。

（三）城鄉(xiāng)文化差異

農(nóng)民工市民化不僅僅意味著身份上的轉(zhuǎn)變，也意味著社會(huì)生活方式的變化，這種變化建立在城鄉(xiāng)之間“文化融合”的基礎(chǔ)上，因此，農(nóng)民工主觀上是否具有市民化的意愿成為城市融入的重要因素，而影響市民化意愿的重要因素則是地域歸屬感和群體歸屬感。［12］2017 年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告的數(shù)據(jù)顯示：城市規(guī)模越大，農(nóng)民工對(duì)所在城市的歸屬感越弱，適應(yīng)城市生活的難度越大。［13］這種難以適應(yīng)主要源自主觀上的城市歸屬感不強(qiáng)和客觀上的社會(huì)排斥。一方面，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工習(xí)慣以家族和鄉(xiāng)里互助為核心互助方式，他們出于對(duì)復(fù)雜城市環(huán)境主觀上的防御和自我保護(hù)，會(huì)更加傾向于選擇與同鄉(xiāng)或同樣身份的農(nóng)民工群體聚居在城鄉(xiāng)結(jié)合部或者舊城區(qū)，主觀上的城市不融入阻礙著他們行為和生活方式的城市融合。另一方面，由于城市居民和農(nóng)民之間在傳統(tǒng)價(jià)值觀和行為方式上的文化差異，他們的社會(huì)差距進(jìn)一步拉大，居民不愿意與農(nóng)民交往互動(dòng)，這種文化差距常常會(huì)造成一些社會(huì)沖突，城市居民對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)排斥進(jìn)一步影響了農(nóng)民工的城市融入。

三、就近市民化的現(xiàn)實(shí)驅(qū)力

與大范圍、遠(yuǎn)距離跨省流動(dòng)的異地市民化相比，就近市民化以農(nóng)民原居住的農(nóng)村為支點(diǎn)，依托縣域內(nèi)小城鎮(zhèn)、中小城市的發(fā)展，他們不進(jìn)行大規(guī)模、長(zhǎng)距離的異地遷移，省內(nèi)就近獲得與城市居民同等的市民權(quán)，在生活標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值觀、生產(chǎn)和生活方式等方面實(shí)現(xiàn)市民化的轉(zhuǎn)變。自2014 年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》頒布以來(lái)，中央各部委已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，全國(guó)各地積極探索中小城鎮(zhèn)發(fā)展道路，為農(nóng)民工就近實(shí)現(xiàn)市民化給予了政策性支持。從當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程和農(nóng)民工遷移的現(xiàn)實(shí)情況看，就近市民化的模式具有一定的科學(xué)性和適用性。

（一）新生代農(nóng)民工省內(nèi)就近市民化意愿不斷提高，省內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)的數(shù)量不斷增加

由于城鄉(xiāng)收入之間的差距和自身定位不同，傳統(tǒng)農(nóng)民工群體與新生代農(nóng)民工群體進(jìn)城務(wù)工的初衷存在一定的差異。傳統(tǒng)農(nóng)民工外出務(wù)工主要源于農(nóng)村推力，農(nóng)村資源匱乏，為了生計(jì)遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)掙錢謀生，但他們對(duì)農(nóng)村土地有著深厚感情，濃厚的戀鄉(xiāng)情結(jié)對(duì)于他們而言最好的歸屬就是回鄉(xiāng)養(yǎng)老，城市對(duì)他們來(lái)說(shuō)只是一個(gè)謀求生計(jì)的地方；而新生代農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的動(dòng)因主要源于城市拉力，他們懷著對(duì)理想和美好生活的追求，更加主動(dòng)地融入和適應(yīng)城市生活，他們的鄉(xiāng)土情懷相對(duì)較弱，因此市民化的意愿更加強(qiáng)烈。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2018 年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示：2018年，全國(guó)農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到了28836 萬(wàn)人，新生代農(nóng)民工占比50.5%，80 后農(nóng)民工成為當(dāng)前農(nóng)民工群體的主體。在外出務(wù)工的農(nóng)民工中，省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工9672 萬(wàn)人，占外出農(nóng)民工總量的56%，與2017年相比增加了162萬(wàn)人，增長(zhǎng)為1.7%。［13］這部分新增的農(nóng)民工主要是以省內(nèi)流動(dòng)為主，省內(nèi)流動(dòng)的增量占所有外出增量的96.4%。近年來(lái)，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局處于調(diào)整當(dāng)中，外出農(nóng)民工省內(nèi)流動(dòng)雖仍以東部地區(qū)為主，占比82.8%，但隨著中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，該地區(qū)省內(nèi)就業(yè)的趨勢(shì)較以往日增明顯，農(nóng)村新增轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力選擇在省內(nèi)就業(yè)的比重日漸上升，可預(yù)見該區(qū)域在未來(lái)將有更多農(nóng)民工選擇就近轉(zhuǎn)移就業(yè)或回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)（見表1）。

表1 2018年農(nóng)民工地區(qū)分布及構(gòu)成

從2017 年和2018 年的調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，跨省流動(dòng)的新生代農(nóng)民工中，約50%愿意在戶籍省內(nèi)長(zhǎng)期居住并保留戶籍，60%以上打算以后回戶籍省內(nèi)養(yǎng)老。省內(nèi)流動(dòng)的農(nóng)民工中，同樣有50%左右愿意回到戶籍地長(zhǎng)期居住，約有40%—50%愿意回到戶籍地的縣城或鄉(xiāng)村購(gòu)房建房和養(yǎng)老。這表明，不管原來(lái)是跨省還是省內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民工群體都更愿意在省內(nèi)長(zhǎng)期居住、購(gòu)房建房和養(yǎng)老，而縣域城鎮(zhèn)成為他們將來(lái)選擇定居的重要場(chǎng)所。

（二）小城鎮(zhèn)、小城市的數(shù)量和規(guī)模不斷壯大為就近市民化提供就業(yè)基礎(chǔ)

隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平不斷提高，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方式的興起和國(guó)家政策體制的導(dǎo)向?yàn)樾〕擎?zhèn)、小城市的發(fā)展提供了驅(qū)動(dòng)力，部分縣級(jí)市和建制鎮(zhèn)快速發(fā)展起來(lái)，全國(guó)各地逐步建立起一批具有鮮明特色的重點(diǎn)小城鎮(zhèn)，這些小城鎮(zhèn)吸引了附近農(nóng)村地區(qū)的大量剩余勞動(dòng)力，為提高農(nóng)民工的生活水平做出了巨大貢獻(xiàn)。

眾所周知，就業(yè)機(jī)會(huì)和收入水平是吸引農(nóng)民工流動(dòng)的重要要素。2017 年，我國(guó)的GDP 總量跨越了80 萬(wàn)億臺(tái)階，東部沿海城市為主導(dǎo)的就業(yè)格局發(fā)生了巨大變化，越來(lái)越多的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)省份，如廣東、江蘇等已經(jīng)日漸發(fā)出了經(jīng)濟(jì)降速轉(zhuǎn)型的口號(hào)。而中西部省份由于處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期階段，全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新勢(shì)頭開始轉(zhuǎn)向由中西部地區(qū)來(lái)引領(lǐng)，如四川、河南、湖北和貴州等省份近年的增速較快，優(yōu)惠的投資政策、較低的工資成本和土地價(jià)格，使得內(nèi)地的中小城市成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和大城市擴(kuò)散效應(yīng)的主要受益者。外資產(chǎn)業(yè)園和沿海地區(qū)的代加工工廠開始大量進(jìn)軍內(nèi)地市場(chǎng)，中西部城市GDP 的增速以每年8%—10%的勢(shì)頭高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)大量的就業(yè)機(jī)會(huì)讓曾經(jīng)的候鳥重新歸巢，他們傾向于選擇回到距離家鄉(xiāng)較近的地方就業(yè)。此外，以縣級(jí)城市為軸心的小城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力吸納能力也在不斷增加。2018 年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《國(guó)家發(fā)展改革委辦公室關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》，明確指出“特色小鎮(zhèn)必須實(shí)現(xiàn)特色支柱產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)投資主體發(fā)揮集約化的作用培育新經(jīng)濟(jì)，特色小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)為主體，形成具有鮮明特色產(chǎn)業(yè)形態(tài)，進(jìn)一步解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，促進(jìn)就近城鎮(zhèn)化”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018 年全國(guó)有特色小鎮(zhèn)403 個(gè)，各個(gè)特色小鎮(zhèn)的平均投資額約為50—60 億。通過(guò)特色小鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)建設(shè)帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為部分地區(qū)的發(fā)展模式，當(dāng)農(nóng)民的收入水平不斷提高，離鄉(xiāng)背井遠(yuǎn)走他省謀生便成為他們的次要選擇。

（三）中小城市相關(guān)的社會(huì)政策為就近市民化提供安全堡壘

2014年，在宏觀政策層面上頒布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的教育機(jī)會(huì)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、社會(huì)保障覆蓋面、基本醫(yī)療衛(wèi)生條件和住房保障渠道等方面作出新的指示，對(duì)農(nóng)民工影響深刻并長(zhǎng)期存在的戶籍制度進(jìn)入到漸進(jìn)式改革的新局面。近年來(lái)，國(guó)家以發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)為中心，重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)，以部分城市為試點(diǎn)全面開放建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，逐漸減少戶籍對(duì)享受基本公共服務(wù)的限制，積極穩(wěn)妥地向其他相關(guān)的社會(huì)制度擴(kuò)展。例如，為了鼓勵(lì)農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，國(guó)家放寬了創(chuàng)業(yè)的準(zhǔn)入條件，簡(jiǎn)化審批程序，通過(guò)提供金融服務(wù)和信息技術(shù)服務(wù)等優(yōu)惠政策幫助扶持農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)。2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》提出，要進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為縣域地區(qū)脫貧致富提供政策性支持。此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方案的實(shí)施帶動(dòng)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，農(nóng)民生活水平不斷提高，在縣域安居樂業(yè)成為了新生代農(nóng)民工就近市民化的重要選擇。

四、農(nóng)民就近市民化的出路

（一）加快戶籍制度改革，推進(jìn)農(nóng)民工省內(nèi)跨市、市內(nèi)跨縣就近落戶定居

各地市因地制宜，盡快出臺(tái)新的戶籍制度改革方案，制定公正、透明的落戶標(biāo)準(zhǔn)和居住證享受的公共服務(wù)、基本權(quán)利和便利范圍，取消依附在戶籍制度上不平等的住房保障、低保申請(qǐng)、優(yōu)撫安置福利、計(jì)劃生育政策等權(quán)利，明確某些領(lǐng)域中突出問題的處理標(biāo)準(zhǔn)。部分已經(jīng)開放農(nóng)民落戶條件的城市，應(yīng)進(jìn)一步明確居住證到落戶政策的通道，完善流動(dòng)人口的有效銜接管理制度。為了適應(yīng)我國(guó)中部地區(qū)省內(nèi)農(nóng)民工持續(xù)向大城市集中的現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)，應(yīng)適當(dāng)放寬中部省會(huì)城市、中心城市的落戶標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先解決以家庭為單位的農(nóng)民工群體的安置問題。

（二）提高縣域基本公共服務(wù)水平，保障城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

農(nóng)民市民化的直接目的是提高收入水平，安居樂業(yè)。基層政府應(yīng)以義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等相關(guān)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，保障農(nóng)民工公平享有基本公共服務(wù)的權(quán)利。第一，切實(shí)保證農(nóng)民工子女的受教育權(quán)利。例如，縣域內(nèi)中小學(xué)校可以充分利用全國(guó)統(tǒng)一的學(xué)籍管理系統(tǒng)，準(zhǔn)確無(wú)誤并完整錄入義務(wù)教育階段適齡兒童的基本信息，確保每一位適齡兒童獲得政府資助的教育經(jīng)費(fèi)。第二，完善農(nóng)民基本醫(yī)保門診中特殊疾病補(bǔ)償政策，加強(qiáng)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力建設(shè)。農(nóng)民工群體門診就醫(yī)的需求最為廣泛，為了保障縣域就業(yè)的農(nóng)民工在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)就醫(yī)的公平性，國(guó)家或省級(jí)政府應(yīng)根據(jù)各統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)門診特殊疾病補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行充分的評(píng)估，制定專門的政策規(guī)范，通過(guò)加大醫(yī)療服務(wù)資源的投入、省級(jí)專科醫(yī)院的對(duì)口支援和建立醫(yī)聯(lián)體等措施，提高當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，以引導(dǎo)更多特殊疾病患者相對(duì)穩(wěn)定地選擇在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)就醫(yī)，促進(jìn)農(nóng)民工群體合理就醫(yī)，保證他們就近就醫(yī)公平受益。第三，進(jìn)一步改善農(nóng)民工各類社會(huì)保障的銜接，例如城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老問題在市內(nèi)縣域之間或者省內(nèi)跨統(tǒng)籌地區(qū)之間的順利對(duì)接。通過(guò)廣泛的宣傳教育，提高農(nóng)民工的參保意識(shí)，從政府層面解決非正規(guī)就業(yè)以及勞務(wù)派遣就業(yè)的參保問題。2018 年，政府有關(guān)職能部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于鐵路、公路、水運(yùn)、水利、能源、機(jī)場(chǎng)工程建設(shè)項(xiàng)目參加工傷保險(xiǎn)工作的通知》，將各類工程建設(shè)項(xiàng)目中流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)保障中，減少農(nóng)民工群體受傷無(wú)錢醫(yī)治、施工方不愿承擔(dān)責(zé)任等問題，從政策層面提高農(nóng)民工對(duì)工傷保險(xiǎn)的參保率。

（三）因地制宜，實(shí)行多元化城鎮(zhèn)發(fā)展模式，多渠道滿足農(nóng)民就近就業(yè)需求

農(nóng)村社會(huì)的自然差異導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，統(tǒng)一的發(fā)展模式與現(xiàn)實(shí)差異難以契合一致，因此，應(yīng)該針對(duì)不同的地域環(huán)境采用“新型社區(qū)治理”“小城鎮(zhèn)建設(shè)”“新農(nóng)村建設(shè)”等模式，多渠道滿足農(nóng)民多樣化的就業(yè)需求。政府應(yīng)將基礎(chǔ)建設(shè)投資重點(diǎn)向縣域傾斜，改善縣域地區(qū)的市場(chǎng)環(huán)境，引導(dǎo)中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)向園區(qū)集中，為農(nóng)民就近就業(yè)提供更多的崗位選擇。鼓勵(lì)民間資本直接參與投資或以特許經(jīng)營(yíng)等方式推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)，還通過(guò)市場(chǎng)化手段鼓勵(lì)外資參與投資，有效地加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。全國(guó)多地實(shí)踐證明，在社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制下探索多種形式吸引民間力量參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，可以有效地解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金的瓶頸問題。全面提升小城鎮(zhèn)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，縮小城鄉(xiāng)差距直至與大城市相比只有規(guī)模上的差別。同時(shí)，要避免過(guò)分強(qiáng)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)而忽視農(nóng)民的文明意識(shí)發(fā)展，充分考慮不同社會(huì)生活領(lǐng)域發(fā)展的路徑選擇問題，采取文化價(jià)值變遷、社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷和制度變遷同步推進(jìn)的路徑，形成必要的觀念支撐。

（四）賦權(quán)和增能，基層政府重點(diǎn)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)

賦權(quán)增能是政府職能轉(zhuǎn)變的主要手段。為了解決基層政府權(quán)小責(zé)大的困境，部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的市、縣逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放權(quán)力，賦予小城鎮(zhèn)更大的自治權(quán)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。根據(jù)目前城鄉(xiāng)的現(xiàn)實(shí)需求，基層政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，劃定農(nóng)村相對(duì)集中的鎮(zhèn)區(qū)，賦予城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施的財(cái)政補(bǔ)貼和政策支持，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)打造基礎(chǔ)設(shè)施具有地方特色、人居環(huán)境舒適的新型農(nóng)村社區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民工向這類社區(qū)轉(zhuǎn)移。政府在縣域城鎮(zhèn)土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)發(fā)展及水利交通網(wǎng)絡(luò)等方面制定科學(xué)的規(guī)劃，從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、人居環(huán)境三方面明確新型農(nóng)村的空間地域分布、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口規(guī)模。充分發(fā)揮多中心治理優(yōu)勢(shì)，打造以基層政府為主導(dǎo)，整合市場(chǎng)、社會(huì)組織、群眾等多方力量，以滿足農(nóng)民工需求的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托，采用營(yíng)利性、公益性、服務(wù)性等多種手段，綜合服務(wù)與專業(yè)服務(wù)相結(jié)合的農(nóng)村新型社區(qū)服務(wù)體系，滿足農(nóng)民工就近市民化的現(xiàn)實(shí)需求。